Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

39. Замятин В.В. Предварительный финансово-бюджетный контроль в системе государственного управления: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14; 12.00.04. Челябинск, 2013

Работа выполнена в Южно-Уральском государственном университете (НИУ). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предложено авторское определение предварительного финансово-бюджетного контроля как функции государственного управления, осуществляемой Президентом РФ, законодательными (представительными) органами, органами исполнительной власти и иными уполномоченными субъектами в ходе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах, иных проектов законов по финансово-бюджетным вопросам, а также в процессе принятия соответствующих управленческих решений до совершения операций со средствами бюджетов.

Установлено, что целью предварительного финансово-бюджетного контроля, осуществляемого в ходе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах, иных проектов законов, регулирующих финансово-бюджетную сферу, а также в процессе принятия соответствующих управленческих решений до совершения операций со средствами бюджетов, является обеспечение законности осуществления бюджетного процесса на последующих его стадиях и достоверности показателей бюджетов, а также эффективности, результативности, целесообразности использования бюджетных средств. Перечень задач предварительного финансово-бюджетного контроля не может быть окончательным или исчерпывающим, поскольку данный вид контроля связан с деятельностью государства и конкретным периодом жизни этого государства – очередным финансовым годом и плановым периодом.

2. Выделены базовые элементы системы государственного управления, к которым отнесены: совокупность целей, задач, признаков, принципов и функций; организационная структура органов; правовая основа организации и функционирования, а также материальное обеспечение условий функционирования государственного управления; процессы, происходящие в системе государственного управления; ответственность за невыполнение или выполнение не в полном объеме функций государственного управления как гарантия обеспечения законности в системе государственного управления.

3. На основании проведенного исследования доказано, что перечень нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы финансового, в том числе финансово-бюджетного, контроля, нельзя сводить лишь к бюджетному и даже финансовому законодательству, поскольку деятельность органов, осуществляющих финансовый контроль, регламентируется также административно-правовыми и конституционно-правовыми нормами. Следовательно, государственное управление, одной из функций которого является предварительный финансово-бюджетный контроль, должно осуществляться, опираясь на систему согласованных и взаимодополняющих актов – источников конституционного, административного, финансового и бюджетного права.

4. Проведенный анализ нормативных правых актов субъектов Российской Федерации, определяющих правовые основы финансового контроля, в том числе предварительного финансово-бюджетного контроля, позволил заключить, что:

– перечень актов, определяющих основы финансового контроля в каждом субъекте Федерации, является разнообразным и включает акты разной юридической силы. При этом качество их содержания можно признать недостаточно высоким, что обусловлено прежде всего отсутствием единой концепции финансового контроля на федеральном уровне. Кроме того, в таких актах субъекты Федерации, дублируя федеральные нормы, зачастую дублируют и ошибки федерального законодателя;

– в отдельных субъектах Федерации существуют специальные акты, регламентирующие вопросы финансового контроля. Тем не менее и такие специальные акты требуют значительной доработки в части определения понятийного аппарата, единой методологии проведения контроля и определения системы органов, осуществляющих финансовый контроль в конкретном субъекте Федерации;

– в субъектах Федерации, в которых отсутствуют специальные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового контроля, действуют акты, регламентирующие процессуальные аспекты осуществления финансового контроля либо органами исполнительной власти субъекта, либо законодательными (представительными) органами, а в ряде случаев такими нормативными правовыми актами являются законы о бюджетном процессе субъектов Федерации.

5. Выделено три направления деятельности Президента РФ в качестве субъекта предварительного финансово-бюджетного контроля: подписание федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; реализация контрольных полномочий посредством полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ и системы компетентных органов; собственное нормативное регулирование. Кроме того, установлено, что Президент РФ реализует ряд полномочий, способствующих проведению качественного и эффективного предварительного финансово-бюджетного контроля, к которым относятся издание документов программного характера и обеспечение принципиального единства органов законодательной и исполнительной ветви власти – иных субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля. На основании изложенного сформулировано предложение о дополнении гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 265.1 «Финансово-бюджетный контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации».

6. Обоснован вывод о необходимости уточнения содержания ч. 5 ст. 101 Конституции РФ следующим образом: «Для осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Однако, учитывая сложный порядок пересмотра Конституции РФ, Конституционный Суд РФ может решить данный вопрос посредством толкования Конституции РФ.

7. Аргументирована необходимость дополнения Бюджетного кодекса РФ (с учетом замены термина «финансовый контроль» на термин «финансово-бюджетный контроль») ст. 270.2 следующего содержания: «Органы предварительного финансово-бюджетного контроля осуществляют взаимодействие путем оказания правовой, консультационной и аналитической помощи при разработке проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам, обмена методическими и нормативными материалами, информацией о результатах контрольной деятельности, проведения совместных контрольных мероприятий, а также создания совместных консультативных органов».

8. В целях реализации принципа профессионализма и компетентности лиц, исполняющих полномочия контролирующих субъектов предварительного финансово-бюджетного контроля, сформулирован ряд предложений по совершенствованию Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

40. Толокнова Т.Б. Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского Союза: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.10. М., 2010

Работа выполнена в МГИМО МИД России. Научный руководитель – кандидат исторических наук, профессор Матвеевский Юрий Арефьевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Появление в бюджете так называемых собственных средств является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Европейский Союз (далее – ЕС) характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счетной палаты (далее – ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля ЕС. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП – дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС – Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере у Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счетную палату, также имеющую, согласно учредительным договорам, статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

3. Европейская счетная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

В то же время ЕСП является единственным институтом ЕС, который вправе проверять деятельность всех других его институтов и органов по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных, взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жесткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность ее выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

Это является одной из причин того, что ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет ее позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

4. Применяя, конечно, с известной степенью условности, к институциональной структуре ЕС традиционную «трехзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую – четвертую контрольную ветвь власти, что является еще одной правовой особенностью ЕС.

5. Европейская счетная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в ЕС Пространства свободы, безопасности и законности (далее – Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля ЕС, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП со времени заключения Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счетную палату.

6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счетной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве ее структурного подразделения OLAF – Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьих лиц.

7. Контроль Европейской счетной палатой осуществляется по месту расположения других институтов ЕС, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счетными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств начиная с институтов ЕС до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

8. При осуществлении своих контрольных полномочий ЕСП прибегает к различным видам аудита. За последнее время ЕСП все больше уделяет внимание вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности), т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза при существующих бюджетных возможностях.

Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты РФ, условно названной конституционным аудитом. Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.

Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.

9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счетной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве Счетной палаты РФ и ЕСП для решения задачи построения общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счетной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.

41. Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2008

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Покачалова Елена Вячеславовна.

Положения, выносимые на защиту:

Предлагается понимать под финансовым контролем регламентированную нормами права многоаспектную деятельность федеральных и региональных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также негосударственных органов, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц по контролю за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов государства, имеющую целевую направленность на выявление и предупреждение нарушений в финансовой сфере, а также влияние на обеспечение проведения единой финансово-правовой политики государства.

Анализ правовых норм, регулирующих отношения в области финансового контроля, позволил определить, что данные нормы составляют сложный правовой институт финансового права как отрасли права, который получает выражение в соответствующей комплексной подотрасли российского законодательства, включающей в качестве самостоятельного такой институт, как «организация финансового контроля» (наряду с институтами осуществления финансового контроля, исполнения финансового контроля, а также институтами, различающимися по субъектам финансово-контрольных отношений).

Обосновывается, что наиболее приемлемой организационной структурой системы финансового контроля в Российской Федерации в условиях динамично развивающейся российской экономики, модернизации законодательства и усложнения правоотношений в данной сфере является система, куда входят три подсистемы: теоретическая база; нормативная база; организационно-структурная база, в основу которой заложена комбинация таких компонентов, как компетентные федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также негосударственные органы, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица и, кроме того, системообразующий элемент, каковым является международная база.

Предлагается под правоотношениями в области финансового контроля понимать реально существующие финансово-экономические, отраженные в нормах права и регулируемые ими отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе контроля за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов, участники (субъекты) которых выступают носителями юридических прав и обязанностей. Предлагается структурировать правоотношения в области финансового контроля по субъектному и объектному составу, а также по основаниям возникновения.

Обосновывается необходимость введения в научный оборот вместо термина «финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти» термина «парламентский финансовый контроль», под которым следует рассматривать регламентированную нормами права деятельность Федерального Собрания, его двух палат, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и образованных ими органов, а также отдельных депутатов и формируемых органов в структуре представительной власти субъектов РФ по реализации постоянного контроля за законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов в сфере управления.

В ходе исследования отмечается, что парламентский финансовый контроль проявляется как приоритетный вид государственного контроля вообще и государственного финансового контроля в частности.

На основе анализа правовых основ деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти в области финансового контроля констатируется, что контрольная деятельность представительных (законодательных) органов государственной власти в области финансов необоснованно сужена. Обосновывается необходимость усиления законодательных позиций о финансовом контроле представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации, в частности предлагается развивать законодательные положения о закреплении за Государственной Думой Федерального Собрания РФ права вносить поправки, касающиеся увеличения доходов федерального бюджета, в первом чтении рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 201 Бюджетного кодекса РФ).

Обосновывается, что финансовый мониторинг выступает самостоятельным элементом управления, присущим органам представительной (законодательной) государственной власти в частности, который следует рассматривать как систему наблюдения за состоянием финансов с целью их оценки, прогноза изменений их состояния и финансового контроля.

Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства, предусматривающего возможность проведения Счетной палатой РФ внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в парламенте Российской Федерации, является нарушением норм Конституции РФ (ст. 114) – основного источника правового регулирования отношений в области финансового контроля.

Счетная палата РФ рассматривается автором как особый орган парламентского финансового контроля, который выделяется своим правовым статусом и значением среди специальных органов финансового контроля в Российской Федерации. Обосновывается, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ в области финансов следует рассматривать не только как часть ее специальной компетенции, но и как часть ее финансово-правового статуса, которые реализуются независимо от федеральных и региональных органов государственной исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и органов местного самоуправления.

На основании проведенного исследования и полученных результатов предложена концепция проекта федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации» (специальная глава, посвященная финансовому контролю представительных (законодательных) органов власти).