Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

85. Седельникова Р.И. Проблемы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (региональный аспект): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Горбунова Ольга Николаевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая, что все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в настоящее время находятся в неравных экономических, географических и демографических условиях, в них с разной степенью качества и эффективности организован управленческий менеджмент, что зачастую зависит от субъективного фактора, предлагается все регионы разделить на три категории: сбалансированные, дотационные и депрессивные. Необходимо установить критериальный подход, по которому тот или иной субъект бюджетных отношений отнесен к одной из категорий, и законодательно закрепить такое деление в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) «Межбюджетные трансферты», что позволит дифференцированно подходить к установлению основ формирования доходной части бюджетов и финансированию субъектов Федерации и муниципальных образований, относящихся к той или иной конкретной категории.

2. Обосновывается ошибочность отмены института регулирующих доходов, поскольку такой метод бюджетного регулирования имел стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты второго и третьего уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного дохода в бюджетную систему, т.е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т.п., что одновременно способствует и увеличению собственных доходов этих бюджетов.

Разграничение доходов между бюджетами следует строить на основе четкого разделения налогов на две группы, включив в первую те из них, которые закрепляются за соответствующим бюджетом (полностью или в виде квоты), и отнеся ко второй те налоги, которые используются для перераспределения в целях бюджетного регулирования, т.е. рассмотреть вопрос о возврате к форме регулирующих доходов, внести их в состав доходов бюджетов и дополнить гл. 8 и 9 БК РФ «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Доходы местных бюджетов» соответственно, с установлением нормативов отчислений в бюджеты второго и третьего уровней бюджетной системы Российской Федерации.

3. Доказывается целесообразность осуществления планирования финансовой деятельности и построения бюджетов исходя не из формирования доходной части бюджета, а из необходимости полного финансирования расходов каждого конкретного бюджета. То есть осуществлять финансовую деятельность не на основании запланированных затрат (а в дальнейшем пересматривать бюджеты на стадии их исполнения и сокращать ранее установленные объемы расходов на основании объемов реально собранных доходов), а, наоборот, установив объемы необходимых затрат, определять источники и соответствующие объемы доходов.

4. Отказ от существующей практики централизации основных налоговых поступлений в федеральном бюджете с последующими безвозмездными вспомоществованиями в виде бюджетных трансфертов позволяет предложить в качестве одного из путей расширения доходной части бюджета субъекта Федерации изменение порядка распределения налоговых поступлений между бюджетами, в частности производить перераспределение между бюджетами поступающих средств от налога на добавленную стоимость.

5. Развитие малого и среднего бизнеса на территории каждого субъекта Федерации способно служить укреплению доходной части бюджета:

а) за счет арендной платы и сборов за регистрацию предприятий малого и среднего бизнеса;

б) за счет поступлений налогов непосредственно в соответствующий бюджет от предприятий малого и среднего бизнеса с особыми режимами налогообложения.

86. Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Выcшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Козырин Александр Николаевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Объектами правоотношений на отчетной стадии являются:

а) информация об исполнении бюджета;

б) документы, установленные бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные отношения на отчетной стадии бюджетного процесса (документы бюджетной отчетности, закон (решение) об исполнении бюджета);

в) действия участников бюджетного процесса на отчетной стадии бюджетного процесса по составлению и внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета (в абсолютных правоотношениях).

При этом первые две группы объектов правоотношений отделимы от материального содержания самих бюджетно-процессуальных отношений на отчетной стадии бюджетного процесса.

2. На примере отчетной стадии бюджетного процесса обосновано положение о разделении стадии бюджетного процесса на этапы, а последних – на ступени;

3. В настоящее время существует пять соподчиненных друг другу уровней правового регулирования бюджетного учета и бюджетной отчетности в Российской Федерации.

4. Бюджетная отчетность публично-правового образования определена как единая система данных об имущественном и финансовом положении публично-правового образования и о результатах его финансовой деятельности, периодически составляемая на основе данных бюджетного учета по установленным формам.

5. Новым объектом бюджетных правоотношений в связи с реализацией механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, становится информация как о деятельности по исполнению бюджета, так и о ее результатах. Особенностью отчетной стадии является то, что собственно эта деятельность осуществлялась в прошлом периоде и результаты также были получены в том периоде. На отчетной стадии объектом правоотношений, таким образом, становится информация об указанной деятельности в прошлом, отражаемая в законе (решении) об исполнении бюджета, бюджетной отчетности или в заключении органа внешнего государственного (муниципального) контроля.

Включение такого рода информации в состав объектов бюджетных правоотношений свидетельствует о расширении в целом предмета бюджетно-правового регулирования, введении в его сферу результатов финансовой деятельности публично-правовых образований

6. В состав отчетной стадии бюджетного процесса включаются отношения по внешней проверке бюджетной отчетности публично-правовых образований, которые в то же время являются частью отношений по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля.

7. Дано следующее определение закона об исполнении бюджета: «Закон об исполнении бюджета – правовой акт, принимаемый ежегодно законодательным (представительным) органом и характеризующий исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в отчетном финансовом году».

Закон об исполнении бюджета не предназначен для регулирования общественных отношений, которые могут возникнуть между участниками бюджетного процесса впоследствии, он отражает информацию об исполнении бюджета в прошедшем периоде, давая возможность сопоставить ее с информацией о ранее спрогнозированных доходах и запланированных ассигнованиях в утвержденном законе (решении) о бюджете.

8. В качестве факторов развития (первичных, реальных источников) правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса выделяются общие принципы и достижения, выработанные:

– коммерческими организациями в схожих отношениях;

– зарубежными странами в сфере правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса;

– международными организациями в своих рекомендациях (стандарты, кодексы, руководства).

9. Направлениями развития правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса являются:

– установление норм о расширении доступа общественности к информации об исполнении бюджета и его результатах с учетом интересов различных групп общества (пользователей отчетности публично-правовых образований);

– более четкая регламентация парламентской процедуры рассмотрения отчета об исполнении бюджета с участием исполнительных органов (главных администраторов бюджетных средств);

– установление требований к заключению на отчет об исполнении бюджета органа внешнего финансового контроля, предметом которого должен быть в том числе весь процесс исполнения бюджета, обобщающий результаты проведенных контрольных мероприятий по проверке исполнения бюджета в отчетном периоде.

87. Кошлина М.Н. Правовое регулирование бюджетного контроля субъектов Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Работа выполнена на кафедре банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент Смирникова Юлия Леонтьевна.

Положения, вынесенные на защиту:

1. Самостоятельность и целостность бюджетного контроля субъектов РФ определяется внутренними и внешними системообразующими связями. Внутренние связи подразумевают взаимодействие всех элементов бюджетного контрольного правоотношения субъекта РФ, основанное на правовых нормах, содержащихся в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующих бюджетные контрольные правоотношения субъектов РФ. Внешние связи характеризуют взаимодействие с системами, которые способствуют возникновению и развитию бюджетного контроля субъектов РФ. Бюджетный контроль субъектов РФ обладает системообразующими связями с системой государственного финансового контроля в целом и государственного бюджетного контроля в частности. Государственный бюджетный контроль является видом государственного финансового контроля. В связи с тем, что государственный бюджетный контроль осуществляется на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ (региональном), бюджетный контроль субъектов РФ обладает теми же признаками, что и государственный финансовый контроль, однако имеет и особенности, обусловленные государственным устройством Российской Федерации.

Особенности бюджетного контроля субъектов РФ проявляются в специфике бюджетно-правового статуса субъектов бюджетного контроля, обусловленной принципом самостоятельности бюджетной деятельности субъектов РФ, а также в специфике объектов и предметов бюджетного контроля субъектов РФ, что вытекает из особенностей бюджетной деятельности субъектов РФ.

2. В настоящее время бюджетный контроль субъектов РФ имеет тенденцию к универсализации, так как каждый субъект РФ самостоятельно осуществляет бюджетный контроль. Причиной универсализации бюджетного контроля субъектов РФ является действие принципа самостоятельности всех бюджетов, который предполагает самостоятельное осуществление законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ бюджетного процесса на соответствующем уровне бюджетной системы. Однако универсализация не означает тождественность собственных систем бюджетного контроля субъектов РФ. Бюджетный контроль субъектов РФ отличается вариативностью, которая в большей степени проявляется в организационной составляющей бюджетного контроля, так как субъекты РФ создают собственные контрольные и финансовые органы и определяют сферу и объем их контрольных полномочий. Учитывая особенности организационной составляющей бюджетного контроля субъектов РФ, целесообразно разрабатывать и принимать на уровне субъектов РФ отдельные нормативные правовые акты, определяющие систему и правовой статус финансовых и контрольных органов конкретного субъекта РФ.

3. Бюджетный контроль субъектов РФ определяется как элемент механизма государственного управления, представляющий собой специфический вид деятельности уполномоченных органов субъекта РФ, целью которой является обеспечение исполнения субъектами бюджетных правоотношений обязанностей, установленных нормами бюджетного законодательства (федерального и субъектов РФ), и выявление оснований для применения мер ответственности за совершение бюджетных правонарушений.

4. Бюджетные контрольные правоотношения субъектов РФ представляют собой основанные на бюджетно-правовой норме общественные отношения, возникающие в процессе осуществления уполномоченными органами субъектов РФ контрольной деятельности в бюджетной сфере с целью обеспечения исполнения обязанностей субъектами бюджетных правоотношений и выявления оснований для применения мер ответственности за совершение бюджетных правонарушений. Структурными элементами бюджетного контрольного правоотношения субъектов РФ являются его субъект, объект, предмет и содержание.

5. Объекты бюджетного контроля субъектов РФ взаимосвязаны с бюджетными полномочиями субъектов РФ. Объектами бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ являются действия участников регионального бюджетного процесса по составлению и утверждению проектов бюджетов субъектов РФ (бюджета территориального Фонда обязательного медицинского страхования РФ), а также по исполнению бюджетов субъектов РФ и бюджета территориального Фонда обязательного медицинского страхования РФ. Особое значение в рамках бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ имеет правовой режим бюджетных средств субъектов РФ.

Предметом бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ являются документы, оформляемые в целях бюджетного учета, а также бухгалтерская и бюджетная отчетность.

6. В субъектах РФ проявляется тенденция к повышению роли законодательных органов государственной власти, в особенности к расширению их контрольных полномочий. Выявлено, что в некоторых субъектах РФ законодательным (представительным) органам государственной власти придается статус контрольного органа, а также им предоставляются более широкие контрольные полномочия, чем представительному (законодательному) органу федерального уровня. При этом обязанностью, а не правом субъектов РФ является создание органов государственного бюджетного контроля, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта РФ (контрольно-счетных органов), что обусловлено обязательностью процедуры внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Контрольно-счетные органы субъектов РФ обладают разными правовыми статусами, их правовое положение в структуре государственной власти в различных субъектах РФ имеет свою специфику. Большинство контрольно-счетных органов субъектов РФ обладают статусом самостоятельного органа бюджетного контроля, наделенного правами юридического лица. В остальных субъектах РФ контрольно-счетные органы являются структурными подразделениями органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ.

7. В субъектах РФ бюджетный контроль на уровне исполнительной власти отличается многообразием, так как его осуществляют органы с разными статусом, задачами и объемом компетенции в бюджетной сфере. Одна группа субъектов осуществляет бюджетный контроль только как часть своей компетенции, непосредственно связанной с их основной деятельностью в сфере бюджета; другая – в качестве единственного и основного вида деятельности, что и определяет их правовой статус. Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по бюджетному контролю, установлены по отношению к собственным бюджетным средствам субъекта РФ. Существуют ограничения для финансовых органов субъектов РФ в рамках охранительных бюджетных правоотношений относительно их права применять меры принуждения в нарушителям бюджетного законодательства.

8. Выражая согласие с уже высказанным в литературе предложением о необходимости разработки на федеральном уровне единой концепции государственного финансового контроля, а также принятия федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», автор предлагает следующее содержание последнего.

Такой федеральный закон должен содержать положения, закрепляющие принципы организации и осуществления государственного и муниципального финансового контроля; систему органов государственного и муниципального финансового контроля и их полномочия в этой сфере; формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления и исполнительными органами власти и местного самоуправления; методы государственного и муниципального финансового контроля; механизм взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля.

В качестве отдельной главы данного федерального закона целесообразно выделить главу «Основы правового статуса (организации и деятельности) контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», определяющую полномочия, механизмы взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов РФ с федеральными и муниципальными финансовыми, контрольно-ревизионными, надзорными, налоговыми, правоохранительными и другими контрольными органами в интересах повышения эффективности государственного бюджетного контроля в целом.

Также на федеральном уровне необходимо разработать единый порядок привлечения к ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также за непредоставление (предоставление неполной или недостоверной) информации по запросам контрольно-счетных органов субъектов РФ.

В целях формирования унифицированного представления об объеме полномочий и функций контрольно-счетных органов, которыми они наделены и которые они призваны выполнять, предлагается внести следующую норму в федеральное законодательство:

«Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации представляют собой постоянно действующие органы в области организации и функционирования внешнего бюджетного контроля и являются юридическими лицами».

88. Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Ялбулганов Александр Алибиевич.

Положения, вынесенные на защиту:

В науке финансового права не существует единого определения понятий финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности. В теоретических исследованиях по данным вопросам имеют место разногласия и терминологические разночтения. В связи с этим при формировании понятийного аппарата диссертант предлагает опираться на основные элементы системы финансового контроля: субъекты (государственные органы и негосударственные институты), объект (финансово-хозяйственная деятельность), методы, формы, цели и принципы (законность, достоверность, эффективность и ее увеличение, сохранность собственности).

Существующие в научной доктрине различные способы классификации финансового контроля не всегда оправданно различают типы финансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма». Предложенная автором типология учитывает философские определения этих категорий. Методология оценки эффективности, особенно в гуманитарной сфере, зачастую отсутствует или находится на экспериментальной стадии. В подобной ситуации сложившиеся системы контроля требуют значительных изменений. Такие методы, как аудит эффективности использования средств, мониторинг показателей эффективности деятельности подконтрольных субъектов, оценка соответствия фактических и плановых показателей результатов их деятельности, должны применяться наряду с «традиционными» методами. Аудит эффективности позволяет обратить внимание на позитивный аспект контроля – поощрение требуемых показателей.

Специфика бюджетного контроля над исполнением бюджета проявляется через объекты, цели, задачи, состав контролирующих органов, формы и методы контроля. Бюджетный контроль проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. Целью бюджетного контроля в условиях применения затратных методов планирования является обеспечение законности и целевого характера использования бюджетных средств, в то время как целью контроля использования средств бюджета, ориентированного на результат, является оценка степени достижения задач бюджетной политики государства.

В условиях применения программно-целевого метода бюджетного планирования изменяются состав субъектов внешнего и внутреннего бюджетного контроля, проводится разграничение сфер их компетенции, определяется содержание методов бюджетного контроля. Традиционные критерии оценки процедуры расходования бюджетных средств (законность, целевой характер расходования) дополняются такими критериями, как социальная и экономическая эффективность. Сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, требуют создания и развития специальных информационно-правовых систем. При программно-целевом подходе принцип гласности бюджетного контроля должен трактоваться шире, общественности следует предоставлять больше информации как о достигнутых результатах, так и о методах их оценки. Таким образом, внедрение в бюджетный процесс концепции управления результатами предполагает необходимость адаптации всей системы бюджетного контроля: компетенции субъектов его проведения, предмета контроля и его методов.

Важнейшим этапом процесса формирования бюджетного контроля во Франции следует считать первую половину XIX в., когда были созданы такие органы, как Счетная палата, Главная инспекция финансов. В тот же период были заложены «классические» принципы французского бюджетного права – принципы ежегодности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности бюджета и единства бюджета. Контроль над действиями распорядителей бюджетных средств оформляется в XX в., а Счетная палата Франции приобретает статус важнейшего органа финансового контроля, осуществляющего независимый аудит.

В течение второй половины XIX в. бюджетные отношения во Франции находятся в зависимости от внутренней политики государства. В этот период были заложены основы классической системы публичных финансов, созданы важнейшие органы финансового управления и контроля, существующие до наших дней, приняты законодательные акты, закрепившие основные принципы финансового контроля.

Исследование эволюции правового регулирования бюджетных отношений во Франции позволило диссертанту:

во-первых, выявить влияние на бюджетные правоотношения политических тенденций. С ослаблением роли парламента он либо теряет свои права в области финансов и бюджета, либо сам перестает ими пользоваться. Повышение роли парламента влечет за собой большую гласность и прозрачность бюджетного контроля. Усиление позиций исполнительной ветви власти положительно сказывается на экономике в кризисные периоды, однако контроль над исполнительной властью в эти периоды ослабевает. Более того, контроль над действиями исполнительной власти оформился в основном в XX в.;

во-вторых, выделить определенные периоды и тенденции в развитии бюджетных правоотношений во Франции. Если в ХVIII–ХIХ вв. эти периоды и их смена были обусловлены прежде всего внутренней политикой в стране (революции, смена правительств, перевороты), то в XX в. в связи с включением страны в общемировые процессы возрастает роль внешних факторов.

В XIX в. наиболее плодотворным для развития бюджетного права стал период Реставрации, когда были заложены основные принципы бюджетной системы и бюджетной организации, регулярно стал составляться бюджет, получили законодательное оформление основные правила отчетности. Вторая половина XIX в. характеризуется борьбой парламента за финансовые права и оформлением основ парламентского контроля над исполнением бюджета. Если ранее контроль над распорядителями бюджета практически отсутствовал, контролировались в основном действия бухгалтеров, то в конце XIX – начале XX в. зародился институт контроля над расходами, который долгое время составлял основу финансового контроля над распорядителями бюджетных средств.

Интернационализация экономических и финансовых процессов в мире привела к тому, что в XX в. успешный опыт применения тех или иных концепций регулирования быстро стал всеобщим достоянием. Этим в первую очередь обусловлен тот факт, что развитые страны реформировали финансовые и бюджетные системы практически одновременно. Проведение реформы бюджетного процесса в 2001 г. также является следствием указанного процесса.

Реформа бюджетного процесса в 2001 г. существенно изменила систему бюджетного контроля во Франции: усилилась бюджетная «прозрачность», модернизирована система органов бюджетного контроля, повысились роль парламента в бюджетном процессе и возросла его информированность.

Финансовый и бюджетный контроль в соответствии с особенностями органов, его осуществляющих, подразделяется на административный, судебный и парламентский.

Контроль над исполнением бюджета – это контроль над действиями государственных бухгалтеров (главных и второстепенных) и распорядителей бюджетных средств.

Важнейшим принципом исполнения бюджета во Франции является принцип разделения распорядителей и бухгалтеров, функции которых несовместимы.

Организационной основой контроля над исполнением бюджета выступают административный, парламентский и судебный контроль, который в совокупности с правовым механизмом регулирования составляет единую систему, подчиняющуюся требованиям времени.