Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

во-первых, в зависимости от источника межбюджетного трансферта по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты – трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты – трансферты, передаваемые из бюджета одного государственного внебюджетного фонда в бюджет другого фонда;

во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетных трансфертов: 1) с целью осуществления выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию – «страховые» межбюджетные трансферты; 2) с целью осуществления выплат, не связанных с обязательным социальным страхованием, – «нестраховые» межбюджетные трансферты;

в-третьих, в зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.

Предложенная классификация различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о правовом характере обязательств и имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда.

18. Существующая в настоящее время правовая регламентация исполнения бюджетов ГВФ отличается фрагментарностью и не адаптирована к специфическому субъектному составу и характеру деятельности каждого фонда на этом этапе бюджетного процесса.

Обосновано, что в отличие от исполнения бюджетов публично-правовых образований исполнение бюджетов ГВФ может осуществляться в процессе деятельности фонда, не носящей властно-распорядительный характер, особенно в тех случаях, когда фонд вступает с лицами, получающими средства из его бюджета, в гражданско-правовые отношения. В связи с этим необходимо установить правовое регулирование порядка исполнения бюджета каждого фонда с использованием особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правового характера, которые позволят фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами соответствующего вида социального страхования.

19. Необходимо законодательно признать в качестве получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов организации и физических лиц, имеющих право в силу законодательства об обязательном социальном страховании на получение средств из бюджетов фондов, в частности страхователей, застрахованных лиц, страховые медицинские организации, медицинские организации, управляющие компании и др. Отсутствие статуса получателей бюджетных средств фондов у таких лиц приводит к проблемам при осуществлении в отношении них публичного финансового контроля и привлечении этих лиц к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ, а также при разрешении вопросов о возмещении средств в бюджеты ГВФ.

Привлечение самих государственных внебюджетных фондов к административной ответственности за нецелевое использование как юридических лиц с изъятием штрафов из бюджетов фондов не соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет бюджетной системы само по себе становится нецелевым использованием средств, предназначенных для финансирования системы обязательного социального страхования. В таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.

101. Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.04. Саратов, 2015

Работа выполнена в Саратовской государственной юридической академии. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор Покачалова Елена Вячеславовна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Доказано, что финансово-правовое регулирование государственных социальных внебюджетных фондов представляет собой подотрасль финансового права – совокупность правовых норм, регулирующих преимущественно методом властных предписаний общественные отношения по установлению и взиманию страховых взносов, осуществлению контрольных мероприятий, а также привлечению к ответственности в рамках образования, распределения и использования аккумулированных государственными внебюджетными фондами средств в целях решения поставленных перед государством задач социальной защиты населения и динамичного развития общества.

2. Разработан авторский понятийно-категориальный аппарат, позволяющий уяснить особенности финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов.

Государственные социальные внебюджетные фонды предложено определять как некоммерческие организации, осуществляющие основанную на Конституции РФ и иных нормативных правовых актах публичную финансовую деятельность в области пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования.

Финансовые правоотношения в области функционирования государственных социальных внебюджетных фондов представляют собой урегулированные нормами финансового права, охраняемые принудительной силой государства организационные общественные отношения имущественного характера, возникающие в процессе функционирования государственных социальных внебюджетных фондов, характеризующиеся наличием субъективных прав и юридических обязанностей у их участников, находящихся в отношениях власти-подчинения друг к другу.

Финансовый контроль с участием государственных социальных внебюджетных фондов в широком смысле – это основанная на принципах законности и целесообразности, урегулированная нормами финансового права совокупность действий уполномоченных органов, имеющих целью проверку соблюдения подконтрольными субъектами установленного порядка реализации отдельных направлений их финансовой деятельности, а также ее экономическую обоснованность и эффективность в соответствии с целями деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, их задачами и функциями, определенными государством.

Юридическая ответственность государственных социальных внебюджетных фондов – это комплексный правовой институт, представляющий собой систему разновидовых мер государственного принуждения, в том числе финансово-правовых, применяемых в предусмотренной нормами разной правоотраслевой принадлежности процессуальной форме в целях создания условий, вынуждающих государственные социальные внебюджетные фонды, органы их управления и должностных лиц претерпевать негативные последствия материального, организационного, личного характера как следствие нарушения ими норм действующего законодательства.

3. Обоснована необходимость законодательного закрепления первоочередной роли государственных социальных внебюджетных фондов в реализации мероприятий по дальнейшему становлению «социальности» в Российской Федерации посредством наложения в соответствующем нормативном правовом акте на них обязанности по управлению процессами реализации социальной и финансово-правовой политики государства.

4. Сформулирован вывод о недостаточности закрепления в Конституции РФ финансово-правовых особенностей функционирования Российской Федерации как социального государства, что сказывается на дальнейшем отраслевом регулировании. Между тем действующие конституционные основы функционирования государственных социальных внебюджетных фондов, предполагающие наличие совокупности государственных законодательно закрепленных финансовых гарантий, во-первых, создают возможность соблюдения и защиты прав человека и гражданина в области пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования, во-вторых, определяют условия и рамки такого функционирования с учетом исторических, территориальных, национальных и прочих особенностей.

5. Предложена авторская временная периодизация финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов (их предшественников) с указанием преимуществ и недостатков каждого из этапов.

1-й этап (с древних времен до 1917 г.) характеризуется низкой степенью заинтересованности государства в социальном обеспечении народонаселения, что отразилось на бессистемном характере законодательства, регулирующего в том числе деятельность государственных социальных внебюджетных фондов.

На 2-м этапе (с 1917 по 1990 г.) произошло законодательно оформленное деление обеспечения на пенсионное и социальное, без выделения медицинского. Существенно расширился список субъектов, подпадающих под систему государственной социальной защиты.

3-й этап (с 1990 г. по настоящее время), разделенный на несколько подэтапов, отражает становление современной системы законодательного регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов.

6. Обоснована необходимость рассмотрения государственных социальных внебюджетных фондов в качестве самостоятельного звена (института) финансовой системы Российской Федерации, несмотря на отсутствие законодательного закрепления и наличие противоположных научных позиций.

7. Аргументирована необходимость выведения бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов за рамки бюджетной системы Российской Федерации, что обусловило целесообразность внесения изменений в действующее бюджетное законодательство Российской Федерации. Предложены следующие изменения.

Из абз. 4 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» исключить слова «и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Дополнить ст. 6 БК РФ абз. 5 следующего содержания:

«Система государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, функционирующая в рамках решения социальных задач, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность фондов, формируемых за счет средств целевого назначения и не входящих в бюджетную систему: Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования».

Дополнить БК РФ ст. 10.1 «Структура системы государственных внебюджетных фондов Российской Федерации».

К бюджетам системы государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относятся:

– бюджеты Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

– бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования». Внести изменения в ст. 10 БК РФ «Структура бюджетной системы Российской Федерации»:

– из абз. 2 исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации»;

– из абз. 3 исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов».

8. Особенность современного этапа государственного регулирования состоит в повышенном внимании к базовым принципам деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, основывающимся как на принципах финансового права, так и на принципах социального обеспечения в широком смысле, которое является перспективным направлением развития российской социально-экономической политики. При этом принципы указанной деятельности в отдельных случаях вступают или могут вступать в конфликт с интересами рыночной экономики, приводя к повышению политизации вопроса о выборе реальной модели функционирования фондов.

Исходя из предложенной в настоящем диссертационном исследовании системы принципов деятельности государственных социальных внебюджетных фондов сформулирован общий вывод о том, что оптимальной деятельность фондов будет тогда, когда на основании принципа социальной справедливости при строгом соблюдении законности будет поддерживаться баланс интересов личности, общества и государства, несущего ответственность за исполнение возложенных на него обязанностей по социальному обеспечению и защите, существующий за счет планомерной деятельности фондов, базирующейся на научных достижениях разной направленности, с учетом требований доступности и открытости.

9. Исследование одного из базовых принципов функционирования государственных социальных внебюджетных фондов – соотношения частных и публичных интересов позволило сделать вывод о том, что искомый баланс приближается к оптимальному, так как социальная защита фондами отдельной личности не противоречит их деятельности по аккумулированию страховых взносов. Социально-экономическая и политическая деятельность государства в указанной сфере включает в себя комплекс мероприятий, поэтапное проведение которых делает их равновеликими ценностями, баланс которых достигается осуществлением грамотной социально-правовой и финансово-правовой политики, в том числе в области функционирования государственных социальных внебюджетных фондов.

Для дальнейшей оптимизации указанного баланса требуется проведение ряда мероприятий:

– законодательное закрепление принципа баланса частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере с определением механизма его реализации;

– закрепление дефиниций «публичный интерес», «частный интерес» в области деятельности государственных социальных внебюджетных фондов.

Публичный интерес в области финансовой деятельности государственных социальных внебюджетных фондов представляет собой общественные нужды, поддерживаемые государством в целях удовлетворения потребностей всего населения (без учета индивидуальных особенностей конкретного лица) в социальной защите. При этом частный интерес предопределяется объективно сформированной потребностью отдельного лица, малой группы лиц, объединенных по определенному признаку (например, пенсионеры, лица с ограниченными возможностями и т.п.), в социальной защите со стороны государства;

– ориентирование подобного баланса на результат, заключающийся в реализации основных признанных принципов финансового права, а именно принципа приоритета публичных интересов и принципа социальной направленности норм.

10. Обосновано, что финансовые отношения в области функционирования государственных социальных внебюджетных фондов необходимо отграничивать от отношений, регулируемых совокупностью норм, составляющих право социального обеспечения, так называемых социально-страховых отношений, исходя из их предмета, объекта и метода правового регулирования.

11. Аргументирована необходимость разграничения понятий «финансово-правовая политика в области государственных социальных внебюджетных фондов» и «финансовая политика в области государственных социальных внебюджетных фондов». При этом под финансово-правовой политикой в области государственных социальных внебюджетных фондов предлагается понимать основанную на нормах Конституции РФ разновидность управленческой деятельности в области финансов, целенаправленную совокупность осуществляемых государством мероприятий по формированию эффективных финансово-правовых основ, регулирующих деятельность указанных фондов как основного элемента финансовой системы Российской Федерации.

12. С учетом целей проведения финансово-правовой политики в области государственных социальных внебюджетных фондов определен ее элементный состав, включающий в себя предмет, цели, задачи, субъекты и объекты, принципы и функции. Цели рассматриваемой политики предлагается дифференцировать на:

– удовлетворение потребностей населения в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения и страхования;

– реализацию конституционных прав граждан в области пенсионного, социального, медицинского обеспечения и страхования;

– стимулирование и оптимизацию солидарного участия граждан и государства в системе пенсионного, социального и медицинского страхования;

– усиление контрольно-надзорных, прежде всего финансовых, мер в области функционирования государственных социальных внебюджетных фондов за деятельностью всех субъектов правоотношений в рассматриваемой области;

– совершенствование финансового, бюджетного, налогового законодательства в рассматриваемой области.

13. В качестве базовых определены следующие функции финансово-правовой политики в области функционирования государственных социальных внебюджетных фондов:

– управленческая, реализуемая посредством формирования нормативно-правовых основ деятельности государственных социальных внебюджетных фондов как базиса управления процессами пенсионного, социального, медицинского обеспечения и страхования;

– инновационная, заключающаяся в «перспективном» характере проведения мероприятий финансово-правовой политики;

– «балансирующая», предназначенная для преодоления дисбаланса частных и публичных интересов;

– информационная, состоящая в популяризации и всеобъемлющем оповещении о вопросах деятельности государственных социальных внебюджетных фондов.

14. Представлена структура финансово-правового статуса государственных социальных внебюджетных фондов, состоящая из нескольких блоков:

– целевой, содержащий цели и задачи деятельности государственных социальных внебюджетных фондов;

– функциональный, определяющий роль, выполняемую государственными социальными внебюджетными фондами в области социального обеспечения и страхования на основании финансово-правовых норм и правил;

– содержательный, аккумулирующий в себе права и обязанности государственных социальных внебюджетных фондов;

– гарантийный, включающий в себя закрепленные финансовым правом определенные условия и обязательные признаки деятельности государственных социальных внебюджетных фондов;

– санкционный, включающий в себя особенности финансово-правового и иного отраслевого регулирования применения мер принуждения и привлечения к ответственности государственных социальных внебюджетных фондов.

15. Разработана авторская классификация функций государственных социальных внебюджетных фондов:

– аккумуляционная, заключающаяся в собирании в обязательном порядке страховых взносов, размер которых определен государством и зависит от потребностей в пенсионном, социальном и медицинском обеспечении и защите;

– сберегательная и накопительная, сущность которых состоит в законодательно закрепленной возможности сохранения и дальнейшего инвестирования ранее аккумулированных страховых взносов;

– обеспечительная, предполагающая уплату государственными социальными внебюджетными фондами в определенных законом случаях денежных средств в рамках системы обязательного государственного страхования и обеспечения;

– информационно-превентивная, реализующаяся путем проведения профилактических мероприятий, целью которых являются повышение информированности граждан в области социального страхования и обеспечения, снижение страховых рисков, популяризация добровольного социального страхования и т.п.;

– контрольная, заключающаяся в исполнении государственными социальными внебюджетными фондами полномочий по контролю за уплатой страховых взносов.

16. Страховые взносы представлены как материальная гарантия функционирования государственных социальных внебюджетных фондов; положения действующего Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» составляют сущность правовой гарантии; комплекс мероприятий по их установлению и взиманию – процессуальная гарантия.

Выявлены особенности правовой природы страховых взносов, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды. Анализ основных признаков данного платежа указывает на самостоятельное, присущее исключительно страховым взносам раскрытие признаков его возмездности и публичности.

17. Обоснована дуалистическая роль государственных социальных внебюджетных фондов в системе отношений финансового контроля: указанные фонды являются контролирующими субъектами и в то же время объектами контроля со стороны контрольно-счетных органов Российской Федерации.

18. Сформулирован вывод о возможности заимствования отдельных положений зарубежного законодательного регулирования основ социального обеспечения и страхования в широком смысле и функционирования государственных социальных фондов. В частности, в целях ухода от модели «государственного патернализма», оптимизации системы социального обеспечения и формирования взаимной социальной ответственности государства и личности обоснована возможность возложения обязанности по уплате страховых взносов на работодателя и работника.

Предложено изменить целеполагание некоторых социальных выплат с финансового обеспечения ряда категорий граждан на их стимулирование к восстановлению собственной финансовой самостоятельности.

19. Обосновано, что в БК РФ (разд. IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль») в ст. 265 необходимо закрепить понятие государственного финансового контроля и понятие аудита, а также указать на их соотношение как целого и части. Необходимость подобного законодательного реформирования обусловлена неточностями применения данных понятий в подзаконных нормативных актах, закрепляющих стандарты и процедуры аудита эффективности, а также различные виды государственного финансового контроля.

20. Сделан вывод, что система финансово-правовой ответственности государственных социальных внебюджетных фондов детерминируется системой правоотношений, в которых они участвуют как обязанные субъекты, и включает в себя налогово-правовую ответственность и бюджетные меры принуждения.

21. Разработана концепция проекта федерального закона «О государственных социальных внебюджетных фондах в Российской Федерации», представлена структура закона, включающая в себя цели его принятия, сферу регулирования, принципы деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, основы финансово-правовой и социально-правовой политики относительно рассматриваемых фондов, их правовой статус, финансовые гарантии деятельности, особенности контрольных отношений и заключительные положения.