Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

102. Широкова Е.К. Страховые взносы в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Воронеж, 2008

Работа выполнена в Воронежском государственном университете. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Сенцова (Карасёва) Марина Валентиновна.

Положения, вынесенные на защиту:

1. В ст. 3 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее – Закон о страховании) следует дать общее понятие страховых взносов, четко отграничивающее указанные платежи от видов государственных доходов (налогов, неналоговых доходов), определяющее их специфику и роль в системе социального страхования.

За основу предлагается следующее определение: страховые взносы – это обязательные, индивидуально-возмездные платежи, составляющие самостоятельный вид доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, территориальные фонды обязательного медицинского страхования), образуемых за счет отчислений страхователей в пользу застрахованных лиц, в целях формирования страхового социального обеспечения физических лиц, неуплата которых влечет принудительное взыскание исчисленных платежей государственными внебюджетными фондами.

2. В Закон о страховании следует ввести ст. 3.1, в которой указать виды страховых взносов, подлежащих уплате. В настоящее время уплате подлежат:

– в Пенсионный фонд РФ – страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

– в Фонд обязательного социального страхования РФ – страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– в территориальные фонды обязательного медицинского страхования – страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

3. Закон о страховании – неудачный опыт законодателя создать единый закон обо всех государственных внебюджетных фондах.

Этот Закон, призванный регулировать весь комплекс отношений в области государственного социального страхования, включая вопросы сбора страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, не содержит адекватного современности понятия «страховой взнос», имеет нечеткую и неполную структуру элементов страховых взносов. В частности, в Законе отсутствуют такие элементы, как «порядок исчисления страхового взноса» и «расчетный период». Не содержится и упоминание о таком элементе, как «объект» страхового взноса.

Более того, закрепляя такие элементы, как «тариф», «порядок и сроки уплаты страхового взноса», вышеуказанный Закон не раскрывает их содержание и правовой смысл.

Предлагается дополнить Закон о страховании ст. 4.1 «Элементы страховых взносов», включив в их число страхователей, застрахованных лиц, объект страхового начисления, расчетную базу, расчетный период, тариф, порядок исчисления страхового взноса, порядок и сроки уплаты страхового взноса.

4. Страховые взносы в государственные внебюджетные фонды отличаются от налогов следующими признаками:

а) если при уплате страховых взносов выгодоприобреталем выступает физическое лицо, то при уплате налогов выгодоприобреталем является государство как публично-правовое образование;

б) уплата налогов характеризуется двуединым субъектным составом (налоговый орган – налогоплательщик). Налоговый агент во внимание не принимается, поскольку он исчисляет и удерживает сумму подлежащего уплате налога из доходов налогоплательщика, а не из собственных доходов. Для всех видов страховых взносов (пенсионных, от несчастных случаев на производстве, а также медицинских) характерен триединый субъектный состав: страховщик – страхователь – застрахованное лицо;

в) целью уплаты налогов является финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований, у страховых взносов цель сводится к материальной гарантии социального обеспечения;

г) налоги образуют обезличенную массу денежных средств, расходуемых на нужды государства, страховые взносы не обезличиваются ввиду уплаты за каждое физическое лицо;

д) налоги по характеру индивидуально безвозмездны, страховые взносы отличаются своей возмездностью;

е) налоги подлежат зачислению во все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а страховые взносы – исключительно в бюджет государственных внебюджетных фондов;

ж) основной функцией налогов является фискальная, у страховых взносов основная функция обеспечительная.

5. Страховые взносы в государственные внебюджетные фонды отличаются от неналоговых доходов следующими признаками:

а) правовая природа возникновения неналоговых платежей не поддается унификации, так как зависит от вида неналогового платежа, правовая природа возникновения страховых взносов исключительно страховая;

б) уплата неналоговых платежей характеризуется двуединым субъектным составом (уполномоченный орган – плательщик). Для всех видов страховых взносов (пенсионных, от несчастных случаев на производстве, а также медицинских) характерен триединый субъектный состав: страховщик – страхователь – застрахованное лицо;

в) неналоговые доходы подлежат зачислению во все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а страховые взносы – исключительно в бюджет государственных внебюджетных фондов;

г) уплата неналогового платежа в большинстве случаев – это право, поскольку, отказавшись от его реализации, плательщик лишается тех благ, которые рассчитывал получить, уплата страховых взносов – это обязанность страхователя (подп. 2 п. 2 ст. 12 Закона о страховании);

д) последствием неуплаты неналогового платежа не всегда является принудительное изъятие соответствующих денежных средств, тогда как для взыскания страховых взносов используется исключительно принудительный порядок.

6. Пени как обеспечение надлежащего исполнения обязанности по уплате страховых взносов в настоящее время взимаются по двум законам: Федеральному закону «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и Федеральному закону «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Закон о страховании как рамочный закон не содержит определения пени и не раскрывает механизм их начисления и уплаты.

Учитывая общую социально-правовую природу всех без исключения страховых взносов, предлагается дать определение пени и установить общий порядок взимания пени за неуплату страховых взносов в одном законе, которым может являться Закон о страховании.

7. Страховые взносы составляют самостоятельный вид доходов, выходящий за рамки системы доходов, установленной в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ).

В связи с этим предлагается внести изменения в п. 1 ч. 4 ст. 20 и ст. 41 БК РФ, выделив страховые взносы в отдельную группу доходов, автономную от налоговых, неналоговых платежей и безвозмездных поступлений.

8. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации о страховых взносах существует несоответствие. Администратором доходов бюджета Пенсионного фонда РФ по страховым взносам является Федеральная налоговая служба, тогда как администратором доходов Фонда социального страхования РФ и территориальных фондов обязательного медицинского страхования по страховым взносам являются сами фонды. Таким образом, в соответствии со ст. 6 БК РФ налоговый орган, а не Пенсионный фонд РФ осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Вместе с тем подп. 2 п. 2 ст. 11 Закона о страховании закрепляет за государственными внебюджетными фондами обязанность по обеспечению сбора страховых взносов.

В целях реализации государственными внебюджетными фондами возложенной на них обязанности по обеспечению сбора страховых взносов предлагается администраторами доходов бюджета Пенсионного фонда РФ по страховым взносам определить не налоговый орган, а непосредственно Пенсионный фонд РФ.

9. В настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» привлечение страхователя к ответственности осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку, установленному Налоговым кодексом РФ для привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.

Выявленная зависимость критикуется как установленная без учета индивидуальных особенностей правовой природы страховых взносов и налогов.

Предлагается исключить из ст. 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» абз. 7: «привлечение страхователя к ответственности осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку, установленному Налоговым кодексом Российской Федерации для привлечения к ответственности за налоговые правонарушения».

Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» предлагается изменить, изложив абз. 3 п. 6 ст. 22.1 в следующей редакции:

«взыскание недоимки и пени со страхователя – юридического лица и индивидуального предпринимателя осуществляется страховщиком в бесспорном порядке на основании решения о взыскании недоимки и пени за счет денежных средств, находящихся на счетах страхователя в банке (иных кредитных организациях), путем направления инкассового поручения (распоряжения) о перечислении недоимки и пеней в банк (иные кредитные организации), где открыты счета указанного страхователя».

10. В настоящее время в соответствии с положениями ст. 25 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», ст. 22.1 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», ст. 27 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» в системе обязательного социального страхования существует два порядка взыскания задолженности по страховым взносам, пени и финансовым санкциям: внесудебный и судебный.

Ввиду неэффективности и нецелесообразности судебного порядка взыскания задолженности по страховым взносам и начисленным пени в отношении страхователей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) предлагается в отношении указанных платежей ввести исключительно бесспорный порядок взыскания, о чем указать в Законе о страховании.

11. Предлагается ст. 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в части порядка взыскания финансовых санкций изменить, указав следующее: «В случае, если размер причитающейся к уплате суммы штрафа превышает в отношении индивидуальных предпринимателей – пять тысяч рублей, в отношении юридических лиц – пятьдесят тысяч рублей либо если страхователем выступает физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, взыскание штрафов осуществляется Фондом социального страхования в судебном порядке».

В ст. 27 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» указать: «В случае, если размер причитающейся к уплате суммы штрафа не превышает пятьдесят тысяч рублей, взыскание штрафов осуществляется территориальным фондом обязательного медицинского страхования в бесспорном порядке;

– в случае, если размер причитающейся к уплате суммы штрафа превышает пятьдесят тысяч рублей, взыскание штрафов осуществляется территориальным фондом обязательного медицинского страхования в судебном порядке».

103. Диденко-Чинтимур Д.С. Государственные социальные внебюджетные фонды и их взаимодействие с органами внутренних дел (финансово-правовой аспект): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Дано авторское определение понятия внебюджетного фонда как формы образования и использования денежных средств, создаваемого уполномоченным органом государственной власти для финансового обеспечения социальных и иных общественных потребностей, имеющего автономный источник формирования и используемого в соответствии с его целевым предназначением.

Государственные социальные внебюджетные фонды являются разновидностью внебюджетных фондов.

2. Предложена периодизация правового регулирования взимания платежей, вносимых в государственные социальные внебюджетные фонды.

Первый этап – с начала 1990-х гг. до 1 января 2001 г. Охватывает период с учреждения в Российской Федерации государственных внебюджетных фондов, когда страховые взносы уплачивались отдельно в каждый фонд на основании различных нормативных правовых актов, и до введения части второй Налогового кодекса РФ.

Второй этап – с 1 января 2001 г. о 31 декабря 2001 г. Связан с реформированием налоговой системы, в процессе которого произошла замена отдельных взносов в государственные внебюджетные фонды единым социальным налогом (ЕСН), ставка которого была снижена с 35,6 до 26%.

Третий этап – с 31 декабря 2001 г. по настоящее время. Связан с вступлением в силу Федерального закона от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах», в соответствии с которым часть ЕСН, подлежащая зачислению в Пенсионный фонд РФ, стала включаться в состав федерального бюджета. Кроме того, были введены специальные обязательные страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ, и страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, зачисляемые в Фонд социального страхования РФ.

Исходя из анализа предложенной периодизации полагаем, что третий этап не является заключительным, поскольку в настоящее время ведется разработка новой пенсионной реформы, одним из направлений которой является замена единого социального налога страховыми взносами, в связи с чем можно будет говорить правового регулирования взимания платежей, вносимых в вышеназванные фонды, – о возврате к страховым платежам.

3. В настоящее время функции администратора страховых взносов на обязательное пенсионное страхование разделены между двумя государственными органами – Федеральной налоговой службой и Пенсионным фондом РФ, что отрицательно влияет на эффективность их поступления. В связи с этим обосновывается положение о целесообразности передачи в полном объеме функции администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование Пенсионному фонду РФ.

4. В целях расширения сферы реализации конституционного принципа равенства граждан в системе обязательного медицинского страхования, гарантирующего право на получение сотрудниками органов внутренних дел бесплатной медицинской помощи не только в медицинских учреждениях системы МВД России, но и в системе здравоохранения Российской Федерации, предлагается включить лечебно-профилактические учреждения органов внутренних дел в систему обязательного медицинского страхования и признать МВД России страхователем по обязательному медицинскому страхованию (при сохранении функций управления за МВД России), уплачивающим страховые взносы из средств, выделяемых из федерального бюджета. В этой связи целесообразно в Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» внести следующее изменение:

– п. 2 ст. 2 изложить в следующей редакции:

«Страхователями при обязательном медицинском страховании являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления – для неработающего населения; организации, в том числе федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в области внутренних дел, физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, частные нотариусы, адвокаты, физические лица, заключившие трудовые договоры с работниками, а также выплачивающие по договорам гражданско-правового характера вознаграждения, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации начисляются налоги в части, подлежащей зачислению в фонды обязательного медицинского страхования, – для работающего населения».

5. В связи с тем, что законодательство, регламентирующее бюджетный процесс в системе обязательного социального страхования, должно быть приведено в соответствие с нормами Бюджетного кодекса РФ, предлагается внести в Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» следующие изменения:

– ст. 15 изложить в следующей редакции:

«1. Проекты федерального закона о бюджетах конкретных фондов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и плановый период вносятся в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в установленном федеральным законом порядке.

2. Бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и плановый период по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов, но не позднее принятия федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период»;

– ч. 3 ст. 19 изложить в следующей редакции:

«3. Отчеты об исполнении бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования за конкретный финансовый год и плановый период вносятся на рассмотрение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в установленном порядке».

6. Предложено разработать и принять федеральный закон «О государственных внебюджетных фондах в Российской Федерации», регулирующий правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных социальных внебюджетных фондов.

104. Рязанова Е.А. Выявление и начальный этап расследования нецелевого расходования бюджетных средств государственных внебюджетных фондов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.09. Саратов, 2012

Работа выполнена в Саратовском юридическом институте МВД России. Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Степанов Владимир Васильевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Организационные и тактические особенности выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов заключаются в следующем:

– поводами для возбуждения уголовного дела чаще всего являются материалы прокурорских проверок и органов финансового контроля;

– для обнаружения преступлений используется комплекс правовых средств, предусмотренных гражданским, бюджетным, административным, уголовным, уголовно-процессуальным и арбитражным законодательством;

– объем исходной информации зачастую не позволяет решить вопрос о признаках преступления, обусловливая необходимость сбора дополнительных материалов в ходе рассмотрения сообщения о совершенном деянии;

– исследование обстоятельств нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов осуществляется еще до возбуждения уголовного дела, поскольку за деятельностью субъектов бюджетных правоотношений осуществляется финансовый контроль, результаты которого документально оформляются, поэтому уже на этапе предварительной проверки сообщения о преступлении возникает необходимость взаимодействия правоохранительных органов с широким кругом органов государственной власти;

– дела рассматриваемой категории возбуждаются, как правило, в отношении конкретного лица, поскольку выявленный факт нецелевого расходования средств позволяет установить субъект, обладающий полномочиями по распоряжению финансовыми средствами в определенный период времени.

2. Предложения по совершенствованию законодательного регулирования деятельности, связанной с собиранием информации при проведении предварительной проверки сообщения о преступлении:

– дополнение ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ) указанием на объяснения как один из способов собирания информации в стадии возбуждения уголовного дела, поскольку они являются важным источником получения сведений о совершенном деянии;

– правовая регламентация вопросов, связанных с применением требования, поручения, запроса (ч. 4 ст. 21 УПК РФ), при проверке информации о преступлениях; эти нормы целесообразно регламентировать в главе «Доказывание»; правовой статус должен охватывать комплекс вопросов, связанных с использованием перечисленных средств, в том числе механизм их реализации и ответственность за невыполнение;

– устранение правовой коллизии между УПК РФ (ч. 1 ст. 1) и ст. 7 Федерального закона «О Следственном комитете», которая предоставляет следователям право получения объяснений при осуществлении досудебного производства, тогда как процессуальная деятельность по выявлению и расследованию преступлений должна регламентироваться нормами УПК РФ;

– указание в законе возможности и направления реализации в уголовном судопроизводстве материалов, собранных на стадии возбуждения уголовного дела.

3. Обстоятельства, подлежащие доказыванию (ст. 73 УПК РФ), необходимость исследования которых обусловлена, во-первых, бланкетностью конструкций составов Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ), что предполагает обращение к понятию нецелевого расходования денежных средств, сформированному в бюджетном праве и являющемуся ключевым для характеристики преступления; во-вторых, отсутствием в бюджетном законодательстве четких критериев нецелевого расходования средств.

В связи с развитием бюджетного законодательства происходят изменения в подходах к оценке нарушений в сфере нецелевого расходования средств, что вызывает определенные трудности при квалификации деяния. Поэтому установленный п. 140 приказа Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. № 75н порядок, которым Минфин закрепляет за собой по существу право решать вопрос о преступности содеянного, противоречит правовым принципам, поскольку решать этот вопрос могут только следователь и суд.

4. Правовые и организационные аспекты взаимодействия субъектов при выявлении и расследовании преступлений рассматриваемой категории. Необходимость согласованных действий обусловлена как нормативными требованиями, так и необходимостью обеспечения высокого качества расследования. Предлагается авторское видение некоторых основополагающих принципов взаимодействия следователя и оперативно-розыскных подразделений при выявлении и расследовании преступлений (принципы своевременности, конспирации, руководящей роли следователя); делаются предложения по совершенствованию организации работы правоохранительных и контролирующих органов в сфере информационного взаимодействия по выявленным нарушениям и планированию совместных проверок.

5. Типизация ситуаций, которые можно дифференцировать на две основные группы: складывающиеся на стадии возбуждения уголовного дела и возникающие в ходе расследования.

На формирование ситуации в начальный период расследования оказывает влияние факт проведенной во время проверки сообщения о преступлении ревизии, что обусловливает наличие определенного объема информации об обстоятельствах, подлежащих доказыванию по конкретному уголовному делу. На первоначальном этапе расследования ситуации предопределены отношением подозреваемого к совершенному деянию, достоверностью его показаний и другими факторами.

6. Показаны адаптированные к исследуемой группе преступлений криминалистические операции начального этапа расследования, к которым относятся использование документов, изобличение подозреваемого, преодоление противодействия расследованию. Практическая значимость тактической операции использования документов обусловлена тем, что документы оказывают доминирующее влияние на весь процесс расследования. Частью тактической операции изобличения подозреваемого является установление умысла, сложность доказывания которого связана с отсутствием в качестве признака субъективной стороны корыстной или иной личной заинтересованности. Рассматриваются виды противодействия расследованию и меры по их предупреждению.

7. Рекомендации по организации и тактике проведения типичных следственных действий: допросов свидетелей и подозреваемого, выемки, обыска, осмотра помещений и документов, назначения экономической экспертизы. В работе характеризуется та следственная информация, на поиск которой должен ориентироваться следователь, определен круг лиц, у которых могут быть истребованы документы, предложен их перечень и алгоритм осмотра, разработаны типичные вопросы, выясняемые при допросе подозреваемых и свидетелей.

8. Рассмотрены основные направления и специфика использования следователем специальных знаний, являющихся важным средством собирания информации и установления обстоятельств, подлежащих доказыванию; исследованы основные виды используемых специальных знаний: производство документальных проверок, ревизий; заключение специалиста; назначение и производство судебной экспертизы. Специальному рассмотрению подвергнуты особенности участия специалиста в следственных и иных действиях; показано соотношение заключения эксперта и специалиста, судебной экспертизы и акта ревизии, проверки.

С учетом характера исследуемых обстоятельств обосновано использование специальных знаний в форме экономических экспертиз, позволяющих наряду с установлением факта расходования бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов на определенные цели решить ряд других важных вопросов: определить время (период) совершения преступления, количество денежных средств, израсходованных с нарушением целей использования, и др.