Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

55. Параскевич Н.С. Налог на прибыль организаций как правовой инструмент бюджетного регулирования в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2011

Работа выполнена на кафедре финансового права Российской академии правосудия. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Горбунова Ольга Николаевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Обосновано значение хозяйственной реформы 1965 г., когда была осознана уникальность прибыли как объекта налогообложения, предоставляющего государству возможность получения информации о деятельности предприятий, как фактора, обусловившего возникновение современного налога на прибыль организаций и его обособление от косвенного налогообложения прибыли, выражавшегося в уплате предприятиями гильдейских сборов (начиная с 70-х годов XVIII в.); промысловых налогов (с середины XIX в. и до 30-х годов XX в.); взимавшихся в советский период подоходного налога с предприятий общественных организаций и смешанных обществ, отчислений от прибыли, платы за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства, взносов свободного остатка прибыли (вплоть до 1990 г.).

2. Аргументирован положительный эффект от использования категории «себестоимость» при исчислении базы по налогу на прибыль как важного элемента для экономического планирования и других нужд экономико-хозяйственной деятельности организаций. «Закрепление» данной категории в налоговом и бюджетном законодательстве «юридизирует» данный термин и не только позволит снижать издержки на производство товаров, но и приведет к увеличению собственных денежных фондов организаций и объема налоговых отчислений в бюджетную систему.

3. Возможность выступать основным источником доходов для региональных и местных бюджетов ориентирует совершенствование правового регулирования налогообложения прибыли не только на пути развития его фискального потенциала, но и в большей степени на создание условий для совершенствования экономических отношений в обществе, а также на заинтересованность в развитии всех форм предпринимательства на каждой территории. Данная возможность появляется после признания значения данного налога при получении информации, необходимой для осуществления государственного управления; распределении и перераспределении денежных средств в бюджетной системе страны; применении стимулирующих и дестимулирующих механизмов в регулировании экономических отношений.

4. Предусмотренный налоговым и бюджетным законодательством порядок распределения поступлений от налога на прибыль организаций указывает на существование регулирующих механизмов в бюджетной системе, в связи с чем предлагается закрепить деление доходов бюджетов на закрепленные, регулирующие и передаваемые. Данное деление направлено на создание возможностей определения долей всех доходных источников в бюджете любого уровня бюджетной системы и отслеживание уровня самостоятельности каждого бюджета.

5. Совершенствование юридического конструирования налога на прибыль организаций представляется правильным ориентировать на развитие заинтересованности региональных и местных уровней власти в увеличении количества предприятий, особенно малого и среднего бизнеса, так как увеличение размера полученной на конкретной территории прибыли увеличивает общую доходную базу всех уровней бюджетной системы.

6. Предлагается преобразовать порядок распределения доходов от налога на прибыль организаций и закрепить обязательные отчисления от него за всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации, что направлено на обеспечение реализации принципа самостоятельности всех бюджетов бюджетной системы за счет увеличения отчислений от регулирующих налогов и уменьшения финансовой помощи бюджетам.

7. Обоснованы положения о правовой модели налога на прибыль организаций, предлагаемые для их законодательного закрепления в виде внесения изменений в следующие статьи части первой НК РФ:

– изложить абзац второй ч. 2 ст. 11 в следующей редакции:

«организации – юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации (российские организации), а также иностранные юридические лица, международные организации, а равно другие образования, получающие доходы от своей деятельности, обладающие гражданской правоспособностью и созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, их филиалы и представительства (иностранные организации)»;

– ст. 41 «Принципы определения доходов и прибыли» дополнить абзацем следующего содержания: «Прибыль, принимаемая в качестве объекта налогообложения, понимается как полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов».

8. Обоснованы положения о правовой модели налога на прибыль организаций как инструмента бюджетного регулирования, предлагаемые для их законодательного закрепления в виде внесения изменений в БК РФ:

– ст. 48 «Виды доходов бюджетов» изложить в следующей редакции:

«1. Закрепленные доходы бюджетов – виды доходов, принадлежащие на постоянной основе полностью или частично соответствующим бюджетам, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К закрепленным доходам бюджетов относятся:

1) налоговые доходы, принадлежащие на постоянной основе полностью или частично соответствующим бюджетам, государственным внебюджетным фондам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

2. Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты либо на долгосрочной основе, либо Законом о бюджете на следующий год и плановый период.

3. Передаваемые доходы – межбюджетные трансферты».

После закрепления предложенной классификации доходных источников бюджетов бюджетной системы следующим этапом станет ее отражение в ст. 49, 55, 60 БК РФ, а также в статьях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

– ст. 58 дополнить ч. 5 следующего содержания:

«Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны устанавливать в порядке, предусмотренном настоящей статьей, дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на прибыль организаций исходя из экономически обоснованной потребности местной власти, рассчитанной при составлении проекта бюджета на предстоящий год и плановый период»;

– признать абз. 2 п. 2 ст. 56 утратившим силу.

56. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Диссертация выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Бюджет как источник информации социально-экономического развития государства и его индикатор в системе прямых и обратных связей сигнализирует о поступлении финансовых ресурсов в распоряжение государства и муниципальных образований и их достаточности для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований. Это дает возможность государству управлять финансовыми потоками всей финансовой системы Российской Федерации, используя императивный метод правового регулирования.

2. Предлагается закрепить в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) определение бюджета как основного финансового плана образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемого соответствующими представительными (законодательными) органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципального образования.

3. Разработана Концепция дальнейшего развития института бюджетного процесса в Российской Федерации. Обосновывается, что бюджетный процесс является институтом бюджетного права Российской Федерации и объединяет бюджетно-процессуальные нормы, регулирующие однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению внешней проверки, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Иные особенности процессуальных норм заключаются в том, что они носят служебный характер и являются формой, в которой реализуются материальные нормы бюджетного права. В целом процессуальные нормы бюджетного права по своему характеру являются публичными, обеспечивающими выполнение задач, стоящих перед государством и муниципальными образованиями, и их функций.

4. На основе анализа бюджетно-процессуальных норм определено понятие бюджетно-процессуальных правоотношений как урегулированных бюджетно-процессуальными нормами публичных, имущественных общественных отношений, носящих властный характер, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетно-процессуальные правоотношения являются видом специальных финансовых правоотношений, имеющих ряд особенностей.

5. Обосновано различие процесса и процедуры в бюджетной сфере. Бюджетный процесс можно рассматривать как урегулированную нормами права деятельность по реализации материальных норм бюджетного права, обеспечивающую принятие закона о бюджете на финансовый год и плановый период, его последующее исполнение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процедура – это внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой стадии бюджетного процесса, т.е. процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения бюджета на каждой стадии.

6. В бюджетном процессе Российской Федерации теснейшим образом переплетаются экономические, правовые и политические аспекты. Бюджетный процесс также является составной частью бюджетной политики Российской Федерации, эффективность которой определяется степенью правовой регламентации бюджетного процесса в Российской Федерации. Законодательное определение понятия бюджетного процесса нуждается в уточнении и совершенствовании. Автором разработано новое понятие бюджетного процесса: бюджетный процесс – это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

7. Для бюджетного процесса характерны признаки, присущие юридическому процессу, а именно стадийность юридического процесса, обязательное наличие государственно-властного субъекта, динамичный характер процесса, юридическая, правовая природа процесса, последовательность, правовая регламентированность, целенаправленность юридического процесса и ряд других. К специальным признакам стадии бюджетного процесса относятся: единая задача каждой стадии, определенный круг субъектов, ограниченные сроки стадии, результативность. На основании этого можно предложить следующее определение стадии бюджетного процесса в Российской Федерации: стадия бюджетного процесса – это регулируемый нормами бюджетного права самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета как финансово-правового и финансово-планового актов.

8. По результатам исследования понятий и терминов, применяемых в БК РФ, и непосредственно структуры Кодекса обосновывается позиция, согласно которой необходимо четкое разграничение стадий бюджетного процесса в редакции ст. 6 БК РФ и приведение ее в соответствие со структурой БК РФ. Выделяются следующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации, которые включают в себя ряд последовательных процедур.

Начальная стадия бюджетного процесса – составление проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:

а) подготовительная процедура по составлению проекта бюджета или процедура бюджетного планирования и прогнозирования (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики);

б) непосредственное составление проекта бюджета Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Вторая стадия бюджетного процесса – рассмотрение и утверждение проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:

а) внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа;

б) принятие к рассмотрению закона (решения) о бюджете;

в) экспертиза проекта федерального закона о федеральном бюджете Счетной палатой РФ и дача заключения;

г) рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях (необходимо исключить из практики «нулевое» чтение, противоречащее одному из важнейших принципов бюджетного процесса – последовательному вступлению в бюджетный процесс законодательной и исполнительной власти);

д) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания РФ (для федерального бюджета);

е) рассмотрение секретных статей федерального бюджета;

ж) рассмотрение, подписание и обнародование Президентом РФ, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

з) временное управление бюджетом.

Третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета и осуществление бюджетного учета, которая включает следующие процедуры:

а) составление и ведение сводной бюджетной росписи;

б) составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджета;

в) исполнение бюджета по доходам;

г) исполнение бюджета по расходам;

д) внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;

е) заключение бюджета.

Четвертая стадия бюджетного процесса – составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, которая включает следующие процедуры:

а) составление бюджетной отчетности;

б) внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета;

г) рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Данные стадии бюджетного процесса носят цикличный, повторяющийся характер и последовательно сменяют друг друга. Завершение и выполнение одной стадии является условием и началом другой стадии бюджетного процесса.

9. Необходимо концептуальное осмысление принципов бюджетного процесса, на которых базируется построение и функционирование бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных в гл. 5 БК РФ. Названные принципы носят общий характер для бюджетной деятельности в целом.

Представляется возможным выделить специальные принципы бюджетного процесса, которые в большей степени отражают его сущность и нуждаются в законодательном закреплении. К ним относятся принципы законности, облечения бюджета в форму нормативного правового акта, разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе, специализации бюджетных показателей, непрерывности (цикличности) бюджетного процесса, гласности и публичности, плановости бюджетного процесса, организации бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

10. Государственный и муниципальный финансовый контроль не является самостоятельной стадией бюджетного процесса, поскольку он осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и сопровождает весь процесс образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств – бюджета. Бюджетный контроль является необходимой процедурой, сопровождающей стадии составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

11. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства выдвинут ряд предложений по внесению изменений в БК РФ:

– уточнить понятия и термины, используемые в Кодексе, включая новые определения понятий «бюджет» и «бюджетный процесс», содержащиеся в ст. 6. Дополнить данную статью определениями понятий «стадия бюджетного процесса», «принципы бюджетного процесса», «бюджетный контроль», «финансовые обязательства государства»;

– включить в ч. III разд. V Кодекса ст. 151 «Система органов, обладающих бюджетными полномочиями»;

– в гл. 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» необходимо ввести законодательное определение и закрепление бюджетных полномочий Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, а также Счетной палаты РФ;

– дополнить разд. V Кодекса гл. 19.2, регламентирующей принципы бюджетного процесса;

– включить в гл. 20 «Основы составления проектов бюджетов» статью, регламентирующую порядок составления проекта федерального бюджета;

– дополнить п. 2 ст. 172 Кодекса словами «сводный финансовый баланс»;

– дополнить разд. VIII «Исполнение бюджетов» гл. 25 «Исполнение федерального бюджета»;

– внести изменения в ст. 215.1 БК РФ по урегулированию порядка передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительному органу власти;

– дополнить гл. 25.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерацией» статьей, содержащей нормы, регламентирующие правовые последствия отклонения проекта закона (решения) об исполнении бюджета;

– гл. 26 переименовать в «Основы бюджетного контроля».

57. Бирюкова Е.А. Конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов Российской Федерации (по материалам Сибирского федерального округа): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02; 12.00.14. Омск, 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Омской академии МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Герасименко Юрий Васильевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. В качестве конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов Российской Федерации следует рассматривать Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации и иные источники права, а также закрепленные в них принципы, обусловливающие сущностную характеристику и предопределяющие функциональное назначение бюджетной политики субъектов Федерации.

2. Бюджетная политика субъектов Федерации – это деятельность субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляемая органами государственной власти Российской Федерации соответствующих субъектов Федерации и органами местного самоуправления на основе федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов Федерации, содержание которой составляет управление отношениями, складывающимися в процессе формирования, принятия и исполнения бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а также в рамках обеспечения контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

3. Элементами структуры бюджетной политики субъектов Федерации являются объект (совокупность бюджетных отношений, связанных с определением приоритетных направлений социально-экономического развития субъектов Федерации, аккумулированием, распределением и использованием средств соответствующего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также с осуществлением финансового контроля), субъект (субъекты Федерации; муниципальные образования, расположенные на территории соответствующего субъекта Федерации; органы государственной власти субъектов Федерации; органы местного самоуправления и их высшие должностные лица в рамках установленной законодательством бюджетной компетенции) и содержание (политика в области бюджетных доходов, политика в области бюджетных расходов, политика в сфере межбюджетных отношений, политика в сфере управления государственным долгом и осуществления финансового контроля).

4. С учетом правовой природы и значения в процессе регламентирующего воздействия на различные сферы жизнедеятельности государства на всех уровнях его функционирования Конституцию РФ следует рассматривать как первоначальный и основополагающий источник конституционно-правового регулирования бюджетной политики субъектов Федерации, который закрепляет общие принципы формирования и реализации общегосударственной бюджетной политики, являющиеся в свою очередь исходными, отправными началами для бюджетной политики субъектов Федерации.

5. В системе принципов бюджетной политики субъектов Федерации бюджетный федерализм по праву играет роль основополагающего начала (принципа). Именно на его основе должны определяться характер и связь бюджетной политики субъектов Федерации с федеральным центром и находящимися на их территории муниципальными образованиями в отношениях, связанных с определением источников формирования доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, аккумулированием доходов, установлением направлений расходования бюджетных средств и осуществлением контроля за правильностью и эффективностью их использования.

6. Наличие у субъектов Федерации собственной компетенции в сфере бюджетной политики детерминировано их конституционно-правовым статусом. При этом принцип равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти является гарантией единства структуры, форм и способов реализации компетенции субъектов в сфере бюджетной политики.

Наряду с действующим конституционным механизмом административно-территориального объединения субъектов Федерации возможно применение сравнительно более удобной модели финансово-экономической интеграции, в основе которой лежит соглашение между субъектами Федерации о совместной реализации крупных инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры и социальной сферы, с выделением на эти цели соответствующих бюджетных средств, аккумулируемых в интеграционном бюджете этих субъектов Федерации. Такой вариант объединения является способом снижения степени финансовой зависимости бюджетов субъектов Федерации от бюджетов и властей федерального уровня и сохранения административно-территориальной самостоятельности каждого из объединяющихся регионов.