Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

107. Бойко Н.Н. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008

Работа выполнена на кафедре налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук Саттарова Нурия Альвановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определено понятие финансовой деятельности бюджетных учреждений как объекта финансово-правового регулирования. Такая деятельность представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов задач публичного значения. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в бюджетно-налоговой сфере направлено, во-первых, на отношения бюджетного финансирования бюджетных учреждений; во-вторых, на налогообложение бюджетных учреждений; в-третьих, на бюджетно-налоговый контроль с участием бюджетных учреждений; в-четвертых, на отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

2. Разработана авторская классификация отдельных видов финансовой деятельности бюджетных учреждений по таким критериям, как содержание, форма осуществления, направленность воздействия, на основании которой бюджетные учреждения как субъекты финансовых правоотношений классифицируются по функциям, осуществляемым ими в сфере финансов. Финансово-правовой статус бюджетных учреждений определяется тем, что бюджетные учреждения всегда являются непосредственными участниками бюджетного процесса независимо от того, являются они бюджетными учреждениями, выполняющими общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, или органами государственной власти, наделенными управленческими полномочиями и осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований.

3. Доказано, что нацеленность финансово-бюджетной политики на решение насущных социально-экономических задач требует оптимального соотношения между аккумулируемыми финансовыми средствами в соответствующие бюджеты и остающимися в распоряжении бюджетных учреждений.

Предложено устранить неясность норм бюджетного законодательства в части определения правового режима доходов, полученных бюджетными учреждениями от платных услуг, поскольку, с одной стороны, данные средства являются дополнительным доходом бюджетных учреждений, с другой стороны, эти средства являются бюджетными средствами и в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) включаются в состав бюджета.

4. Доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг, являются объектом налогообложения, что обусловливает один из критериев налоговой правосубъектности бюджетных учреждений. Налоговая правосубъектность бюджетных учреждений определяется как в общем режиме налогообложения, так и в особом режиме по уплате бюджетными учреждениями налога на прибыль.

Подготовлены предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, предусматривающие изменение норм БК РФ, регулирующих правовое положение бюджетных учреждений. Так, предлагается помимо указанных в п. 1 ст. 70 БК РФ положений бюджетным учреждениям, созданным для осуществления социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, определить такой способ обеспечения выполнения функций, как «освобождение от уплаты налога на прибыль, полученную от платных услуг и реинвестированную в основную деятельность бюджетного учреждения».

5. Выявлено, что экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ в части осуществления ответственности за нарушение бюджетного законодательства бюджетных учреждений, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку недостаточно конкретизирована и расплывчата. Предлагается включить в ст. 283 БК РФ данный перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства такое основание, как «неэффективное использование бюджетных средств», под которым автором понимается такое использование бюджетных средств, в процессе которого не достигается ожидаемый действенный, рациональный результат от использованных бюджетных средств.

108. Дощицина О.В. Финансово-правовой статус автономного учреждения: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Крохина Юлия Александровна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определен и исследован в качестве самостоятельной категории финансово-правовой статус автономного учреждения как нового субъекта финансового права, соответствующего всем его признакам. Обосновано, что финансово-правовой статус автономного учреждения – это неразрывная совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленная федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.

Установлено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении.

2. При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями по сравнению с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.

Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целях; публикация отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, о деятельности учреждения; осуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.

3. При разработке категории «финансовые ресурсы автономного учреждения» доказано, что финансовыми ресурсами автономного учреждения являются субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе осуществления финансовой деятельности доходы. В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения следующие виды доходов, полученных:

– от выполнения работ, оказания услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;

– от осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе;

– от участия автономного учреждения в других юридических лицах;

– от размещения средств в банках;

– от использования имущества, в том числе сдачи его в аренду;

– от безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.

4. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, сделаны следующие выводы: автономное учреждение не включено в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ; не наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; на него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов). Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) финансового контроля. В указанном аспекте предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для исполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделений, средства, полученные от приносящей доход деятельности, – в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обусловливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначейства; исполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.

5. Анализ режима налогообложения автономного учреждения позволяет определить его либеральную специфику, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, невключении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. В указанном аспекте обосновано отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.

6. Выявлена специфика расходов автономного учреждения, которая заключается в направленности на определенный объект, а также в урегулированности нормативно-правовым актом, договором или соглашением. Обозначенные особенности направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования процесса реализации финансово-правового статуса автономного учреждения.

Предложено применительно к автономному учреждению определять расходы автономного учреждения как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.

В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения:

– на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;

– на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).

7. Доказано, что в условиях реформирования статуса автономного учреждения оно остается объектом государственного (муниципального) финансового контроля. Установлено, что деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы и государственного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания, внутренний – на оценку достоверности ведения бухгалтерской отчетности.

При реализации концепции усиления внутреннего финансового контроля аргументирована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. Обосновано предложение о дополнении ст. 5 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) п. 15 в следующей редакции:

«При создании автономного учреждения учредителем назначается аудитор автономного учреждения, который осуществляет свою деятельность на основании сертификата, выданного уполномоченными органами исполнительной власти. Порядок проведения проверок, компетенция аудитора автономного учреждения устанавливаются нормативным правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти. Регламент деятельности аудитора определяется внутренним документом автономного учреждения, утвержденным учредителем. Проверка деятельности автономного учреждения осуществляется по итогам работы за год, а также в любое время по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти и решению учредителя автономного учреждения. По результатам проверки составляется аудиторское заключение, которое может направляться в органы внешнего финансового контроля для оценки его соответствия стандартам проведения аудиторских проверок. Утверждение аудиторского заключения органами внешнего финансового контроля позволяет исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении автономного учреждения».

В указанном аспекте также аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности.

8. С использованием системного анализа теоретико-правовых основ и судебной практики установлено, что автономное учреждение является специальным субъектом финансово-правовой ответственности, т.е. может быть привлечено к ней за строго определенный перечень финансовых правонарушений. Аргументировано, что автономное учреждение является субъектом определенного перечня налоговых правонарушений.

Изучением имеющейся на сегодняшний день малочисленной практики применения к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности установлено, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем к другим субъектам финансового права. Применение судами обстоятельств, смягчающих ответственность автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением, обусловлено выполнением последним публичных функций.

9. В развитие концепции формирования института ответственности за неисполнение государственного (муниципального) задания предложено включить в ст. 2 Закона об автономных учреждениях следующие нормы:

«2.3. Неисполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания, выразившееся в фактическом невыполнении работ и услуг, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

2.4. Направление и использование выделенных из соответствующего бюджета средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

В целях создания механизмов реализации указанных норм обосновано изложение ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в следующей редакции:

«15.14. Нецелевое использование бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, средств, выделенных из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания.

Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств, а равно использование субсидии получателем субсидии из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств и субсидий, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, субсидий, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей».

Аргументировано дополнение КоАП РФ новым составом следующего содержания: «Фактическое невыполнение работ и неоказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей».

10. На основе анализа действующего законодательства сформулированы предложения по совершенствованию нормативной базы в части создания, формирования задания автономного учреждения и финансового обеспечения его деятельности:

– аргументирована необходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться с объемом предоставленных услуг;

– внесено предложение о создании специальных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, администрацией муниципального образования, которые конкретизируют состав включаемых расходов автономного учреждения, обеспечивающихся за счет средств соответствующего бюджета;

– внесено предложение о создании типовой документации по раскрытию информации о финансовой деятельности автономного учреждения для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций, соответствующей действующему законодательству, стандартам международной практики, сформированной из текущей управленческой и бухгалтерской отчетности;

– аргументирована позиция, согласно которой необходимо создать подзаконный нормативный акт компетентным органом исполнительной власти, регулирующим вопросы сертификации, компетенции и порядка осуществления деятельности аудитора автономного учреждения.

109. Гараев И.Г. Государственные и муниципальные унитарные предприятия как субъекты российского финансового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Челябинск, 2011

Диссертация выполнена на кафедре финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается авторская классификация коллективных субъектов финансового права. Критерием для их деления является особенность правового статуса коллективных субъектов финансового права, выражающаяся в следующем: 1) органы государственной власти – это субъекты, непосредственно осуществляющие финансовую деятельность государства, реализующие при этом принудительно-властный механизм; 2) иные субъекты финансового права – это субъекты, способствующие осуществлению финансовой деятельности государства и муниципальных образований. При этом из второй группы субъектов выделены: а) субъекты – участники финансовой деятельности, выступающие от своего имени и в своих интересах; б) субъекты – участники финансовой деятельности, наделенные определенными полномочиями, имеющие особый правовой статус, выражающийся в том, что они одновременно выступают в соответствующих правоотношениях от своего имени и в своих интересах и в интересах государства и муниципальных образований.

2. Осуществляя предпринимательскую деятельность, унитарные предприятия функционируют в сфере финансовой деятельности государства, одновременно реализуя свою бюджетную и налоговую правосубъектность, выражающуюся в том, что унитарные предприятия способствуют аккумулированию денежных средств в доход государства, а также участвуют в механизме распределения и использования бюджетных средств государства и муниципальных образований. В отличие от иных коллективных субъектов финансового права, являющихся только участниками формирования денежных средств государственной казны и выступающих от своего имени и в своих интересах, унитарные предприятия, в том числе наделенные дополнительными правами, носящими характер полномочий, одновременно представляют интересы государства и муниципальных образований как участников предпринимательской деятельности.

3. Финансово-хозяйственная деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий – это планомерная, базирующаяся на праве собственности государства и муниципальных образований деятельность, направленная на вовлечение в воспроизводственный процесс финансовых ресурсов предприятия, формируемых и перераспределяемых в специализированные денежные фонды в процессе его экономической деятельности, характеризующаяся определенным уровнем организации на основе правовых норм и внутрихозяйственных правил. Данная деятельность (как определенный процесс) имеет временные и процессуальные признаки.

4. Предлагается в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) внести изменения в следующей редакции:

«Бюджетный кредит – денежные средства, направляемые уполномоченным органом государственной власти в бюджет бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на условиях возвратности, возмездности и срочности».

5. В целях повышения эффективности аккумулирования и использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и значимости планирования финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий представляется необходимым:

а) возвратить в БК РФ нормы, устанавливающие, что проект бюджета соответствующей территории должен основываться на проектах развития государственного и муниципального сектора экономики, в основе которых лежат консолидированные планы деятельности государственных и муниципальных предприятий;

б) закрепить в законодательстве долгосрочное планирование финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий и его механизм, поскольку при утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий федеральный орган исполнительной власти руководствуется планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемых за счет части прибыли всех подведомственных ему предприятий, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год. В этой связи необходимо в постановлении Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» заменить в п. 1 и 2 слова «программа деятельности предприятия на следующий год» словами «программа деятельности предприятия на очередной год и плановый период».

6. Констатируется, что целях обеспечения эффективного и действенного механизма государственного финансового контроля за финансово-хозяйственной деятельностью унитарных предприятий необходимо на законодательном уровне решить следующие задачи:

– закрепить на нормативном уровне обязательность проведения ежегодной аудиторской проверки бухгалтерской отчетности унитарного предприятия независимо от решения собственника. В частности, этого можно достичь, изложив п. 1 ст. 26 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон об унитарных предприятиях) в следующей редакции: «Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором»;

– закрепить полномочия по осуществлению контроля за перечислением части прибыли унитарных предприятий в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ, а также за соответствующими контролирующими органами субъектов РФ и муниципальных образований;

– усилить контроль за деятельностью руководителя унитарного предприятия. Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» следует дополнить пунктом, содержащим норму, согласно которой размер вознаграждения руководителя предприятия носит дифференцированный характер в зависимости от результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия, критерии которого определяются уполномоченными органами, осуществляющими правомочия собственника. В п. 2 ст. 21 Закона об унитарных предприятиях внести норму, в соответствии с которой руководитель унитарного предприятия обязан ежегодно представлять в уполномоченный орган, в ведении которых находится предприятие, сведения о своих доходах.

7. Предлагается:

а) пересмотреть нормы ч. IV БК РФ об ответственности за бюджетные правонарушения, включив в ее состав три главы: «Общие положения об ответственности за бюджетные правонарушения», «Виды бюджетных правонарушений и ответственность за их совершение», «Порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства»;

б) включить в КоАП РФ соответствующую статью, предусматривающую состав правонарушения, влекущего ответственность руководителя унитарного предприятия за неперечисление либо несвоевременное перечисление части прибыли в размере, согласованном с уполномоченным органом, в соответствующий бюджет;

в) ст. 17 «Порядок реализации собственником имущества унитарного предприятия права на получение прибыли от использования имущества, принадлежащего унитарному предприятию» Закона унитарных предприятиях дополнить п. 4, изложив его в следующей редакции:

«В случае неперечисления либо неполного перечисления части прибыли, подлежащей перечислению в бюджет, в установленный срок собственник вправе в принудительном порядке взыскать суммы причитающихся платежей путем направления в банк, в котором открыты счета предприятия, поручения на списание и перечисление в бюджетную систему Российской Федерации необходимых денежных средств со счетов предприятия»;

г) предусмотреть в ч. IV БК РФ статью, предусматривающую взыскание пени на сумму неперечисленной либо перечисленной не в полном объеме прибыли унитарного предприятия в установленный законодательством срок исходя из действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ;

д) дополнить ст. 251 Налогового кодекса РФ «Доходы, не учитываемые при определении налоговой базы» пунктом следующего содержания: «средств, полученных государственными и муниципальными унитарными предприятиями от продажи имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, в случае последующего перечисления данных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации»;

е) абз. 2 п. 3 ст. 41 БК РФ, предусматривающий виды доходов бюджетов, изложить в следующей редакции:

«доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и актами муниципальных образований, когда доходы от продажи имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, подлежат перечислению в доходы бюджетов».