Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

18. На основе высказываний представителей науки финансового права сформулировано предложение о необходимости изменения структуры бюджетной системы Российской Федерации путем вывода из ее состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличаются от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, вне бюджетной системы остались внебюджетные местные фонды денежных средств. Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «государственные и местные внебюджетные фонды». В связи с этим следует внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ):

– из абз. 2 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов»;

– из абз. 3 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов»;

– ввести ст. 10.1 под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды».

19. На основе проведенного исследования автор установил, что одни и те же юридические категории в различных отраслях законодательства используются неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы страны. Так, понятие «казна» в БК РФ (ст. 102) трактуется более широко, чем в ГК РФ (ст. 214, 215), а понятие «обязательство», наоборот, в БК РФ (ст. 6) используется в более узком смысле, чем в ГК РФ (ст. 307). Представляется необходимым привести в соответствие нормы указанных статей БК РФ и ГК РФ.

В связи с этим:

– п. 1 ст. 102 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования обеспечиваются полностью их казной, т.е. средствами соответствующего бюджета, и иным государственным или муниципальным имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями»;

– в ст. 6 БК РФ слова «расходные обязательства» заменить словами «обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета».

20. На основе анализа имеющихся в финансовой науке и науке финансового права высказываний ученых о финансовом контроле и его правовом регулировании автором сформулировано понятие финансового контроля. Финансовый контроль – это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране.

21. Изучив специфику финансовой деятельности органов внутренних дел и историю развития ее организации в системе МВД СССР, затем МВД России с целью повышения законности и результативности рассматриваемого направления их деятельности, автор обосновывает вывод о необходимости проведения определенных организационных мероприятий.

2. Омелёхина Н.В. Позитивное обязывание в финансовом праве: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.04. Новосибирск, 2015

Работа выполнена на юридическом факультете Новосибирского национального исследовательского государственного университета. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Кучеров Илья Ильич.

Положения, выносимые на защиту:

1. В целях унификации и понимания научных категорий, позволяющих выстроить логически обоснованную и непротиворечивую систему правового регулирования и как следствие единообразную правоприменительную и правореализационную деятельность, разработано авторское понимание позитивного обязывания в финансовом праве как правового предписания, определяющего поведение лиц, признаваемое государством необходимым и должным. Государство может признавать в качестве такового самые разные варианты поведения, однако реализация фискального суверенитета связывается со строго определенными формами позитивного обязывания. Позитивное обязывание в финансовой сфере, изначально являющееся исключительно правовым средством реализации фискального суверенитета государства, со временем также становится важным инструментом экономической политики, посредством которого осуществляется управление различными как экономическими, так и социально-политическими процессами. Реализация фискального суверенитета государства преимущественно связывается с такими формами позитивного обязывания, которые предусматривают в качестве необходимого и должного отбывание разного рода публичных повинностей, сопровождаемое издержками личного неимущественного и имущественного характера фискально обязанных лиц. Формы позитивного обязывания, используемые в целях реализации фискального суверенитета государства, могут предусматривать исполнение обязанностей как неденежного (личного неимущественного либо имущественного, но неденежного (любое имущество, кроме денег)), так и денежного характера. К собственно финансово-правовым формам позитивного обязывания следует отнести позитивные обязывания денежного характера.

2. Выявлено, что к финансово-правовым формам позитивного обязывания следует относить публично-правовые обязывания физических лиц и организаций по отношению к государству и обязывания государства по отношению к физическим лицам и организациям. В качестве особенностей финансово-правового регулирования установлено, что обязанные субъекты в отдельных случаях (например, в рамках бюджетных правоотношений) могут выступать также в роли обязывающих субъектов. К числу таковых относятся публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования), а также государственные органы и органы местного самоуправления.

3. Обосновано, что в вопросе понимания позитивного обязывания недопустимо исходить только из того, что в финансово-правовом регулировании, относящемся к сфере публичного права, преобладает императивный метод, с которым и связывается выбор соответствующего правового способа. Определяющее значение в данном случае имеет тот факт, что основу финансовых правоотношений составляют урегулированные нормами финансового права отношения по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств.

Механизм формирования таких фондов основывается на исполнении организациями и физическими лицами денежных обязанностей по отношению к государству, возложение которых каким-либо иным способом правового регулирования, отличным от способа позитивного обязывания, невозможно. В то же время процесс распределения и использования публичных фондов денежных средств также реализуется путем применения такого способа правового регулирования, как позитивное обязывание. Однако механизм его формирования и сущность имеют свою специфику. Так, будучи стороной, наделенной властными полномочиями в финансовых правоотношениях, государство, иные публично-правовые образования в лице своих органов процесс расходования фондов денежных средств реализуют путем самообязывания – через принятие на себя обязываний по перечислению денежных средств другим субъектам финансовых правоотношений, основной формой которых выступают денежные обязательства.

Установлено, что такие способы правового регулирования, как дозволение и запрет, не позволяют обеспечить требуемый результат в рассматриваемых правоотношениях, поскольку предполагают либо автономию поведения (в первом случае), либо воздержание от определенных действий (во втором случае).

4. Применительно к финансово-правовому регулированию автором выделены две основные правовые формы позитивных обязываний, имеющих денежный характер: денежные обязанности и денежные обязательства. Каждая из этих форм характеризуется наличием совокупности специфических юридических признаков, позволяющих их разграничить. В свою очередь в составе этих форм в финансовом праве выделены их отдельные виды, в частности, денежные обязанности могут иметь форму налога, налогового сбора, фискального сбора или парафискалитета, а денежные обязательства – форму расходных, бюджетных обязательств.

5. Обосновано, что финансово-правовое регулирование не исчерпывается позитивными обязываниями денежного характера. Отсутствие материальной (точнее, имущественной) составляющей в юридической конструкции того или иного финансово-правового обязывания указывает на то, что мы имеем дело с личными неимущественными обязываниями, исполнение которых предполагает совершение обязанным лицом определенных действий, не связанных с передачей какого-либо имущества. Иными словами, у таких обязываний имущественный элемент отсутствует как таковой. Имущественные же обязывания всегда материальны, поскольку предполагают совершение обязанными лицами действий в связи и по поводу того или иного имущества.

6. Обоснован тезис о том, что основным объектом позитивного обязывания в финансовом праве являются деньги, что в свою очередь предопределяет их денежный характер. Установлено, что неденежные имущественные обременения субъектов финансовых правоотношений являются нетипичными для финансово-правового регулирования. Иные позитивные обязывания в финансовом праве имеют характер личных неимущественных, связанных с имущественными.

7. Сформулировано авторское понятие денежной обязанности как категории финансового права, которая представляет собой должное поведение, предметом исполнения которого являются целенаправленные активные действия обязанного лица по своевременной и полной уплате (передаче, перечислению, переводу) законных платежных средств (национальной валюты) в пользу обязывающего субъекта или иного уполномоченного лица в порядке, установленном законодательством. Систематизированы юридические признаки денежной обязанности как вида публично-правовых обязанностей.

8. Выявлены отличия денежных обязанностей в финансовом праве от денежных обязательств. Денежные обязанности в финансовом праве имеют внедоговорную правовую природу, говоря о которой следует исключить не только гражданско-правовые, но и административные договоры. Последние не могут служить основанием для рассматриваемых нами денежных обязанностей, поскольку являются одним из правовых средств административного управления, призванных урегулировать общественные отношения на основе добровольного согласия сторон по принятию ими на себя определенных обязательств для достижения публичных целей и удовлетворения общественных интересов. Если обеими сторонами договорных денежных обязательств всегда являются частные лица, то в рамках финансово-правовой денежной обязанности лишь одна сторона, а именно фискально обязанное лицо, может рассматриваться как частное лицо. Вторая же сторона денежной обязанности всегда представлена публично-правовым образованием, в пользу которого и осуществляется исполнение.

9. Обосновано, что денежные обязанности, возникающие в связи с наложением денежных взысканий (пеня, штраф), во всех случаях являются производными от тех денежных обязанностей, неисполнение которых повлекло применение соответствующей санкции. Основанием их применения является совершение правонарушения. В этом заключается принципиальное отличие рассматриваемых нами позитивных финансово-правовых денежных обязанностей от обязанностей, возникающих в связи с наложением денежных взысканий.

10. Доказано, что основными формами позитивного обязывания – денежной обязанности в финансовом праве являются налоги и сборы, установленные законодательством о налогах и сборах. В составе элементов юридической конструкции налога выделены те элементы, которые непосредственно отвечают за определение размера соответствующей денежной обязанности, т.е. за материальное содержание такой обязанности, и к которым мы относим налогообязанное лицо, объект налога, налоговую базу, налоговую ставку и налоговый период. Иные же элементы юридической конструкции – порядок исчисления, порядок и сроки уплаты налога – определяют процедуру исполнения денежной обязанности.

Обосновано существование юридической конструкции сборов, и в составе ее общих элементов, к которым мы относим плательщика, также выделены отвечающие за материальное содержание соответствующей денежной обязанности объект и ставка сбора. К процедурным элементам юридической конструкции сбора относятся порядок и сроки его уплаты, а в отдельных случаях – порядок исчисления.

Материальное содержание является определяющим в формате денежной обязанности, поскольку именно этим содержанием обусловлено, кто и какую сумму денежных средств обязан перечислить в пользу фискально обязывающего субъекта.

11. Обосновано, что наряду с налогами и сборами, установленными законодательством о налогах и сборах, формами позитивного обязывания в финансовом праве являются фискальные сборы и парафискалитеты. Фискальные сборы имеют схожую правовую конструкцию со сборами, установленными законодательством о налогах и сборах, а выявленные различия не исключают отнесение их к финансово-правовым формам позитивного обязывания – денежным обязанностям. Парафискалитеты как правовые формы позитивного обязывания также имеют правовую природу, схожую со сборами, в частности с фискальными сборами, однако они не являются исключительно финансово-правовыми формами позитивного обязывания, а могут также применяться в рамках иных отраслей права.

12. Автором доказано, что правовая конструкция денежного обязательства имеет межотраслевой характер, институт денежного обязательства объективно выходит за рамки институтов гражданского права, становится межотраслевым и обретает особую значимость в публичных отраслях, в частности в финансовом праве.

13. Выявлено, что в финансовом праве материальным (имущественным) последствием (результатом) неисполнения денежных обязанностей либо денежных обязательств в процессе формирования, распределения и использования публичных фондов денежных средств одной из сторон перед другой стороной является задолженность. Применительно к денежным обязываниям (обязанностям, обязательствам) как разновидности имущественных обязываний в финансовом праве следует вести речь о денежном долге как кредиторской денежной задолженности. С учетом отмеченных признаков в финансовом праве кредиторскую (денежную) задолженность (денежный долг) предлагается определить как часть денежных средств должника (дебитора), являющуюся предметом денежных обязываний перед кредитором, которая в результате неисполнения таких обязываний образует денежный долг. Со стороны кредитора тот же самый предмет денежных обязываний уже представляет собой дебиторскую задолженность.

14. Разработано авторское определение понятия «финансовые обязательства» как категории финансового права. Под такими обязательствами предлагается понимать денежные обязательства, возникающие в рамках соответствующего правового режима в процессе осуществления финансовой деятельности публично-правового образования, направленные на аккумуляцию или расходование публичных фондов денежных средств. Эти денежные обязательства по своей правовой сущности могут в большей или меньшей степени соответствовать признакам частноправовых (например, заем, кредит, пожертвования) либо публично-правовых (например, межбюджетное трансферты) денежных обязательств.

15. Установлено, что основными формами позитивного обязывания – денежными обязательствами в финансовом праве являются денежные обязательства, связанные с расходованием публичных фондов денежных средств, устанавливаемые в форме расходных обязательств, публичных обязательств (публичных нормативных обязательств), бюджетных обязательств и денежных обязательств (далее – рассматриваемые обязательства). Систематизированы юридические признаки таких обязательств.

16. Обоснована необходимость внесения ряда изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с формированием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств, в частности:

– в целях реализации принципа определенности налогообложения высказаны предложения:

1) по уточнению понятия объекта налогообложения, закрепленного в ст. 38 НК РФ;

2) по определению понятия объекта сбора и включению соответствующей статьи в НК РФ;

– в целях совершенствования системы налогов и сборов в Российской Федерации, ее упрощения, исключения двойного налогообложения и антиналогообложения:

3) предложено унифицировать поимущественные налоги путем установления единого налога на недвижимое имущество, объединяющего налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций (в части налогообложения недвижимого имущества) и земельный налог, и внести соответствующие изменения в НК РФ;

4) предложено унифицировать формулировки объектов обложения единым налогом, применяемым в рамках специальных налоговых режимов, и внести соответствующие изменения в НК РФ;

5) обоснован тезис о тождестве объектов обложения налогом на добавленную стоимость и налогом с продаж, об их соотношении как общего и частного и недопустимости одновременного установления этих двух налогов;

6) предложено уточнить объект обложения сборами за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и внести соответствующие изменения в ст. 333.1 НК РФ;

7) предложено уточнить объект обложения государственной пошлиной и внести соответствующие изменения в ст. 333.16 НК РФ;

8) высказаны возможные изменения действующего законодательства применительно к страховым взносам в государственные внебюджетные фонды;

– в целях обеспечения эффективности использования бюджетных средств:

9) предложено в ст. 34 БК РФ при определении принципа эффективности использования бюджетных средств включить требование об обязательном установлении качественных и количественных показателей в законодательные и иные нормативные правовые акты, а также в договоры и соглашения, обусловливающие возникновение расходных обязательств публично-правовых образований;

– в целях устранения правовой неопределенности, возможных коллизий норм различных отраслей права:

10) предложено в БК РФ термин «денежное обязательство» заменить термином «платежное обязательство», закрепив соответствующее понятие в ст. 6 БК РФ, поскольку денежный характер и публичная природа обязательств в этом случае не только презюмируются, но и фактически вытекают из существа расчетных отношений по исполнению бюджетов публично-правовых образований, что сможет подчеркнуть их видовое различие в рамках межотраслевой категории.

3. Высоцкая О.С. Финансово-правовое регулирование публичных фондов денежных средств: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2011

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Черникова Елена Вадимовна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Раскрыта сущность публичного фонда денежных средств как самостоятельной финансово-правовой категории посредством выделения и характеристики его материальной, экономической и юридической составляющих. Одновременно определено, что данные составляющие являются организационно-правовой основой финансовой деятельности государства; методом стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества; гарантией надлежащего использования государственных средств, мобилизация которых имеет целевой характер.

2. Установлено, что создание публичных фондов денежных средств (государственных и муниципальных) является результатом планомерных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленных на аккумуляцию и распределение финансовых ресурсов в целях достижения публичных целей и решения публичных задач.

3. Отмечено, что применительно к финансовому праву публичный интерес выступает конституирующим признаком финансовой деятельности государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств и представляет собой выражение суммарного, усредненного интереса в экономической, социальной и иной сферах общественной жизни. Публичный интерес включает в себя не только исключительно государственный интерес, носителем которого является государство, в лице системы соответствующих органов, но и другие виды интересов, в том числе общественный и территориальный (местный). Выявлено, что главной характеристикой публичного интереса является его официальное признание, и потому публичным может считаться имеющий защиту и поддержку государства и муниципальных образований общественный интерес.

4. На основе существующих в теории финансового права видов фондов денежных средств систематизированы критерии их классификации, в том числе предложен авторский критерий (сфера финансирования). Обосновано применение данного критерия в качестве дополнительного с целью повышения эффективности финансово-правового регулирования фондов денежных средств экономической направленности.

5. Выявлена практическая необходимость классификации фондов денежных средств по различным критериям. Показано, что с учетом критериев классификации денежных фондов определяются степень и мера нормативно-правового регулирования того или иного фонда.

Ключевым критерием для градации денежных фондов названа форма финансовой деятельности государства исходя из экономической природы аккумулируемых ресурсов, в соответствии с которым все денежные фонды подразделяются на централизованные и децентрализованные.

6. Выявлена практическая необходимость централизации финансовых ресурсов в рамках бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов), позволяющей мобильно перераспределять государственные финансовые ресурсы благодаря незакрепленности источников их формирования за конкретными статьями расходов.

Установлено, что причинами создания внебюджетных фондов стали потребность в концентрации ограниченных финансовых ресурсов вне рамок федерального бюджета и недостаточное внимание государства к расходам на отдельные важные мероприятия общественной жизни, в результате чего указанные фонды приобрели характер специфической формы фондирования, требующей особого финансово-правового регулирования в силу критерия целевого назначения, связанного с социальной значимостью для общества.

7. Предложена трансформация ряда целевых бюджетных фондов во внебюджетную фондовую форму.

На основе анализа нормативно-правового регулирования такого целевого бюджетного фонда, как Инвестиционный фонд, и мирового опыта государственно-частного партнерства сделан вывод о том, что данная фондовая форма является перспективной как с правовой, так и с экономической точки зрения, в связи с чем с позиции финансово-правового регулирования необходима определенность правового статуса данного фонда применительно к категории государственно-частного партнерства. При этом обосновано, что возможность объединения финансовых ресурсов государства и частного капитала должна обрести четкие организационно-правовые формы, урегулированные нормами специального закона.

С учетом специальной и публично значимой цели создания Фонда национального благосостояния (целевого бюджетного фонда) сделан вывод о том, что достижение максимального социального эффекта от использования данной фондовой формы возможно лишь при правовом регулировании его отдельным нормативным актом (по примеру ныне действующих социальных внебюджетных фондов), устанавливающим правовой статус фонда, порядок его создания, использования и прекращения деятельности.

8. Подчеркнута роль процесса децентрализации на современном этапе развития России и отмечена необходимость его теоретического осмысления, в связи с чем через призму зарубежного опыта учреждения децентрализованных фондов денежных средств, выполняющих публичные функции, рассмотрена сущность государственных корпораций, являющихся с позиции финансового права результатом политической, административной и фискальной децентрализации материальных ресурсов и одновременно представляющих собой уникальную форму юридического лица, не соответствующую гражданско-правовой доктрине, концентрирующую в рамках негосударственной формы собственности принадлежащие государству финансовые ресурсы, но с финансовым и контрольным участием государства.

Обосновано, что данные особенности трансформируют государственные корпорации в область финансового права и требуют четкого финансово-правового регулирования всех этапов их формирования, управления, распределения и использования переданных им финансовых ресурсов, в том числе разработки критериев и принципов финансового и публичного контроля.