Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

58. Кузнецова Ж.С. Финансово-правовые основы реализации принципа сбалансированности бюджета: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2010

Работа выполнена в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Рукавишникова Ирина Валерьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается расширительное толкование определения принципа сбалансированности бюджета, закрепленного в ст. 33 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ). Финансово-правовой принцип сбалансированности является основополагающим принципом функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определяет порядок построения бюджетных отношений. Финансово-правовой принцип сбалансированности в широком понимании должен рассматриваться в качестве универсального принципа построения не только каждого отдельно взятого бюджета, но и бюджетной системы Российской Федерации в целом.

2. Сбалансированность бюджетной системы РФ представляет собой совокупность законодательно урегулированных экономических отношений, возникающих между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов, с целью достижения оптимального соотношения основных характеристик бюджета, а также проведения взвешенной государственной политики, направленной на поддержание финансовой стабильности и устойчивого макроэкономического развития Российской Федерации.

3. Финансово-правовой принцип сбалансированности не только является самостоятельным принципом бюджетной системы, но и взаимодействует со всеми принципами бюджетной системы, закрепленными в БК РФ. Каждый из закрепленных в БК РФ принципов бюджетной системы Российской Федерации влияет на эффективность реализации принципа сбалансированности.

4. Механизм реализации принципа сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации надлежит рассматривать как систему правовых средств, используемых в процессе формирования, утверждения и исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, которые в своем функционировании приводят к практическому достижению сбалансированности основных бюджетных характеристик. Конечной целью реализации принципа сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации является усиление социальных и инвестиционных функций бюджетной системы, повышение уровня экономической безопасности.

5. Аргументирована необходимость проведения ряда мероприятий в целях сбалансирования бюджетной системы Российской Федерации. Во-первых, закрепление в региональном и муниципальном бюджетном законодательстве принципа сбалансированности, приведение его в соответствие с основными направлениями государственной бюджетной политики, провозглашенной на федеральном уровне и отраженной в федеральном законодательстве. Во-вторых, разработка новых методик расчета уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исходя из уровня не только налогового потенциала, но и общего доходного потенциала соответствующей территории. В-третьих, закрепление доходных источников за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации должно быть эффективным и адекватным, исключающим снижение финансовой самостоятельности территорий.

6. С целью более полного раскрытия сущности финансово-правового принципа сбалансированности предлагается изложить ст. 33 БК РФ в следующей редакции:

«Статья 33. Принцип сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации Принцип сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации означает, что при составлении, утверждении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации уполномоченные органы должны исходить из необходимости сбалансирования основных характеристик бюджета. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов».

7. Наиболее полное представление о характере и содержании сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации можно получить, рассматривая не отдельно взятые бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а их совокупность. В связи с тем, что консолидированный бюджет не позволяет получить полное представление о всех доходах и расходах бюджетов, так как он составляется без учета межбюджетных трансфертов, рекомендуется дополнить ст. 6 БК РФ понятием «сводный бюджет»: «Сводный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) с учетом межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Сводный бюджет является одним из главных макроэкономических параметров бюджетной системы Российской Федерации и выступает базисным прогнозным параметром, определяет потенциал сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации».

8. Обосновано, что механизм управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ законодательно не проработан. В настоящее время имеет место ежегодное внесение изменений в БК РФ. Подобная практика представляется нецелесообразной, так как БК РФ – это акт кодификации и его постоянное изменение влечет нестабильность и неопределенность законодательства. С целью упорядочения нормативного регулирования создания и деятельности Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ, сохранения стабильности бюджетного законодательства предлагается исключить из БК РФ ст. 96.9, 96.11, 96.12, 96.19. Закрепить в Кодексе одну общую норму, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 96.9. Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ

Резервный фонд Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Фонд национального благосостояния Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации».

9. В связи с тем, что Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ являются неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации, обладают высокой социально-экономической значимостью не только в период стабильного развития российской экономики, но и в период кризисных явлений, предлагается разработать и принять Федеральный закон «О Резервном фонде Российской Федерации и Фонде национального благосостояния Российской Федерации». В данном Законе рекомендуется установить правовой статус фондов; определить механизм внесения изменений в правовые акты, регулирующие деятельность фондов; принципы формирования, основной механизм размещения средств фондов; минимальный неснижаемый остаток средств фондов; закрепить критерии эффективности инвестирования средств фондов и ответственности за их неэффективное использование.

59. Конюхова Т.В. Система институтов бюджетного права Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2012

Работа выполнена в отделе бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Запольский Сергей Васильевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Дано авторское понимание института бюджетного права как обособленной внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группы юридических норм, определенных общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений, связанных с формированием и исполнением бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов.

2. Обосновывается необходимость введения понятия системы институтов бюджетного права и определяется его система на базе Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ).

3. Аргументируется обязательность введения понятия «мини-институт» для характеристики мелких групп правовых норм, имеющих специфику правового регулирования и определяющих их место в системе институтов бюджетного права.

4. Доказывается, что системность институтов в бюджетном праве проявляется как подотрасль финансового права. Проведен анализ современного состояния институтов бюджетного права в системе российского права как подотрасли финансового права.

5. Выявлено возникновение финансового права как института права и проведена периодизация процесса формирования понятия института права.

6. Установлено, что особенности социально-экономического строя РСФСР и СССР определяли развитие бюджетного права.

7. Детальный анализ состава институтов бюджетного права позволил внести ряд предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, в том числе БК РФ, предложения по проекту федерального закона «Об инновационной деятельности в Российской Федерации», предложения о совершенствовании финансового контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и др.

8. При формировании категорийного аппарата бюджетного права выявлена необходимость в его расширении и повышении внимания к ясности и доступности понимания населением текста нормативных актов.

60. Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.14. Омск, 2009

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор Карасёва Марина Валентиновна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Бюджетная деятельность государства – действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

2. Применение в бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, связывающего бюджетное финансирование с результатом, обусловлено главным функциональным назначением и смыслом публичных финансов как средства обеспечения общественных благ и потребностей.

3. Существующие в доктрине финансового права традиционные трактовки бюджета и бюджетного процесса основаны на «бюджетоцентричной» концепции и не учитывают факт законодательного закрепления других форм бюджетного планирования, первичных с юридической точки зрения по отношению к бюджету, а также задачу формирования правовой концепции «бюджета результатов».

4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина – «бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт (а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и (б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ) основанием возникновения расходных обязательств.

5. Статус бюджетных программно-целевых актов, включая основные правила юридической техники изложения их текстов, необходимо закрепить в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.

6. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта; 2) рассмотрение и утверждение планового акта; 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта; 4) последующий контроль исполнения.

Целесообразно установление контрольных сроков достижения целей бюджетного программно-целевого акта за пределами периода его действия и введение процессуального института «отложенного» последующего контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта.

7. Предлагается принять федеральный закон о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющий:

– понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов;

– одинаковые подходы к определению цикличности планирования;

– принципы планирования;

– систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;

– основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: 1) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта; 2) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемых как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства бюджетов одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус государственных программ и воплощать механизмы планирования, выработанные в рамках приоритетных национальных проектов.

9. В законодательстве Российской Федерации (БК РФ, федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления).

10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений БК РФ, должен быть расширен, со включением в него всех целевых программ независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).

12. Необходимо внесение в БК РФ норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:

– понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;

– учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;

– право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом – органом внешнего аудита (Счетной палатой РФ).

13. В законодательстве Российской Федерации (БК РФ, Уголовном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций – получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.

61. Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Диссертация выполнена в секторе налогового права Института государства и права Российской академии наук. Научный руководитель – кандидат юридических наук Бельская Елена Владимировна.

Положения, вынесенные на защиту:

1. В Российской Федерации в вопросах бюджетно-налогового федерализма преобладает централизованное правовое регулирование доходов и расходов. Во-первых, большинство российских налогов регулируется сегодня федеральным, а не региональным законодательством. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение «вертикальных» финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70%. Представляется, что централизованное правовое регулирование доходов и расходов будет поэтапно уступать место локальному (на уровне субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований). В этом может заключаться основное содержание правовой реформы в области бюджетно-налогового федерализма.

2. Правовые принципы налогового федерализма, т.е. разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплены, но правовые механизмы их реализации до конца четко не определены. По данному вопросу следует устранить противоречия в законодательстве Российской Федерации. Так, представляется, что субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, составленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 Налогового кодекса РФ, далее – НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.

3. До недавнего времени в вопросах правового регулирования трансфертной политики, проводимой в Российской Федерации, доминировал подход, что трансферт – это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «распыляют» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств – непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый правовой подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, в частности в США. Федеральные трансферты не есть только правовой и экономический способы выравнивания, но и юридический способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

4. На основе изучения теоретических и практических проблем, затрагиваемых в работе вопросов разработаны нижеследующие предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-налогового федерализма.

4.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации, так и переложения обязанностей субъектов Федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

4.2. Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами Федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения. Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

– однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов;

– однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами Федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

– однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.п.;

– закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта Федерации.

4.3. Представляется правильным поддержать идею некоторых российских юристов и финансистов о создании правовой модели выравнивающих трансфертов. Стержнем правового реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами Федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

4.4. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести понятие «расходные полномочия».

4.5. Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На это направлено и законодательство этой страны. Россия также стремится к этому. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы, широко практикуемые в США. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых и таможенных режимов, кредитно-денежной политики. При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Федерации, в том числе осуществляемого по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

4.6. Главными направлениями совершенствования правовой системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов Российской Федерации и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной части соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.

4.7. Необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки российских регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США.

4.8. Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов Федерации в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.