Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

Глава 6
Правовой режим децентрализованных денежных фондов

105. Писарева Е.Г. Государственные учреждения в системе субъектов финансового права: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2011

Диссертация выполнена в Саратовской государственной академии права. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Химичева Нина Ивановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Разработана авторская концепция финансовой правосубъектности государственных учреждений, включающая понятие финансовой правосубъектности государственного учреждения, ее виды и особенности в различных подотрослях и институтах финансового права. Финансовая правосубъектность государственного учреждения рассматривается как определенная финансовым законодательством способность быть участником конкретных финансовых правоотношений, иметь субъективные права и юридические обязанности, соответствующие природе государственного учреждения в системе юридических лиц публичного права. Финансово-правовой статус государственного учреждения, по мнению автора, представляет собой юридически закрепленное положение настоящего субъекта финансового права, определяемое его организационно-правовой формой, а также установленными финансовым законодательством правами и обязанностями, с которыми нормы финансового права связывают возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений с участием государственных учреждений.

2. Исследовав основные особенности, характеризующие систему субъектов финансового права в ее позитивном развитии, обусловленном изменениями финансового законодательства и постоянным совершенствованием финансового права, выявлены основные признаки, присущие государственному учреждению как элементу системы субъектов финансового права. Государственное учреждение обладает социальным признаком, т.е. способно принимать участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта; государственное учреждение в полной мере обладает юридическим признаком – признанием правовыми, в том числе финансово-правовыми, нормами его способности быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей в финансовых правоотношениях. Характерной чертой государственного учреждения в системе субъектов финансового права является его внешняя финансовая обособленность, а также финансовая правосубъектность.

3. Определена роль государственных учреждений в реализации основных направлений финансово-правовой политики. Аргументирован вывод о необходимости в настоящее время выделения локально-правовой политики государственного учреждения в сфере финансов, прежде всего исходя из того, что с позиции теории финансового права одним из звеньев финансовой системы являются финансы предприятий, организаций, учреждений. Понятие локально-правовой политики государственного учреждения в области финансов как вида финансово-правовой политики выражается в определении направлений, путей и способов реализации задач государственных учреждений в области финансовой деятельности посредством их закрепления в локальных правовых актах учреждения.

4. Руководствуясь положениями науки общей теории права, конституционного и административного права, исследованы особенности государственных учреждений в системе юридических лиц публичного права. Поскольку достижение целей и задач публичного характера государственными учреждениями возможно посредством осуществления финансовой деятельности в области формирования, распределения и использования финансовых средств государственным учреждением, сформулирован вывод о том, что осуществление, содержание, а также цели финансовой деятельности государственного учреждения являются значимым положением, определяющим принадлежность настоящей организации к системе юридических лиц публичного права.

5. Предложено авторское определение категории финансов государственного учреждения как экономических (денежных) отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования настоящими организациями денежных фондов, являющихся частью децентрализованных денежных фондов финансовой системы и представляющих собой совокупность поступлений из бюджетных фондов, а также собственных (внебюджетных) финансовых источников от приносящей доход деятельности, предназначение которых состоит в финансовом обеспечении реализации государственного задания в области осуществления широкого круга управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, а также в развитии государственного учреждения и выполнении им иных финансовых обязательств.

6. Основываясь на теоретических положениях науки финансового права в области понятия и системы государственных расходов, автор дала определение финансирования расходов государственных учреждений. Финансирование расходов государственных учреждений определяется как направление финансовой деятельности государства по осуществлению им функций в области распределения и использования государственных денежных средств в целях финансового обеспечения выполнения организациями государственного задания, а также развития государственных учреждений соответственно их правовому статусу и функциям. Аргументируется вывод о необходимости законодательного закрепления принципов финансирования расходов государственных учреждений в рамках нормативного правового акта, регулирующего финансовые отношения (к примеру, в Основах финансового законодательства), что должно стать определенной гарантией со стороны государства финансового обеспечения деятельности государственных учреждений по предоставлению социальных услуг и, таким образом, реализации социальных прав граждан, закрепленных в Конституции РФ.

7. Выявлены источники финансового обеспечения деятельности государственных учреждений, основной целью которого является реализация публичных (общезначимых) задач прежде всего по выполнению государственного задания. Таковыми являются средства в форме бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, выделяемых из бюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации, а также дополнительные (внебюджетные) средства, полученные от приносящей доход деятельности государственных учреждений. Аргументирован вывод о целесообразности определения государственных бюджетных и автономных учреждений как получателей бюджетных средств и закрепления этого статуса в Бюджетном кодексе РФ, что должно способствовать обеспечению качества государственных (публично значимых) услуг, предоставляемых государственными учреждениями, целевому использованию бюджетных средств настоящими организациями, осуществлению эффективного финансового контроля в области финансовой деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, а также обеспечению возможности применения к государственным бюджетным и автономным учреждениям как полноправным субъектам финансового права мер финансово-правовой ответственности.

8. Основополагающим признаком (фактором), характеризующим содержание финансовой правосубъектности государственных учреждений в системе субъектов финансового права, определено финансирование расходов государственных учреждений из бюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации, в результате которого у государственного учреждения возникают субъективные права и юридические обязанности на получение и использование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Определены и исследованы правовые режимы финансирования расходов государственных учреждений. В частности, финансирование расходов казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования, осуществляемого в порядке выделения средств из бюджетных фондов казенным учреждениям на основе бюджетных смет, для реализации их основной деятельности, направленной на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также на выполнение определенного государственного (муниципального) задания. Правовой порядок финансирования расходов государственных бюджетных и автономных учреждений определен как финансовое обеспечение деятельности организаций, направленное на выполнение определенного государственного задания, осуществляемое из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме субсидий и дополнительных (внебюджетных) источников от приносящей доход деятельности бюджетного либо автономного учреждения на основе его (учреждения) финансово-хозяйственного плана.

9. Установлена и раскрыта сущность специальной финансовой правосубъектности государственного учреждения как способности настоящего субъекта не только быть участником определенного круга финансовых правоотношений, но и иметь конкретизированные (специальные) субъективные права и юридические обязанности, характеризующие вид учреждения (государственное казенное, бюджетное, автономное) в определенных финансовых правоотношениях. Таким образом, специальная финансовая правосубъектность предполагает наличие у государственного казенного, бюджетного и автономного учреждения лишь таких финансовых прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в финансовом законодательстве и в учредительных документах государственного учреждения.

10. Выявлена специфика финансовых правоотношений с участием государственного учреждения как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государственного учреждения, посредством которой обозначенным субъектом осуществляется выполнение государственного задания по предоставлению широкого круга государственных (публично значимых) управленческих, медицинских, образовательных и иных социальных услуг, обусловленных правовым статусом и полномочиями государственного учреждения как юридического лица публичного права.

11. Определены и раскрыты особенности и принципы финансовой деятельности государственных учреждений, а также задачи, решаемые государственным учреждением посредством осуществления финансовой деятельности. Финансовая деятельность государственного учреждения – осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов (децентрализованных денежных фондов) организаций с целью реализации государственного задания в области предоставления широкого круга государственных услуг, обусловленных правовым статусом и полномочиями государственного учреждения как юридического лица публичного права. Законодательное закрепление принципов финансовой деятельности государственных учреждений, выражающихся в социальной направленности, законности, гласности, а также в материальном (экономическом) стимулировании государственных учреждений, представляется актуальным, поскольку должно способствовать эффективному сочетанию самостоятельности настоящих организаций и государственного управления, государственного, общественного контроля в области финансовой деятельности государственного учреждения, а также достижению ее прозрачности.

12. Сформулировано определение бюджетной правосубъектности государственного учреждения, характеризующей права и юридические обязанности, которыми обладает настоящий субъект бюджетных правоотношений, осуществляемые в бюджетном правоотношении и получившие свое нормативное закрепление в финансово-правовых (бюджетно-правовых) актах. Выявлены особенности бюджетной правосубъектности государственных казенных и автономных учреждений как новых субъектов финансового права, а также проанализированы изменения в содержании бюджетной правосубъектности государственных бюджетных учреждений в связи с совершенствованием их финансово-правового положения.

13. Выявлено и раскрыто определение налоговой правосубъектности государственного учреждения, представляющей собой субъективные права и юридические обязанности, которыми обладает настоящий субъект налоговых правоотношений, осуществляемые в налоговом правоотношении и получившие свое нормативное закрепление в финансово-правовых (налогово-правовых) актах. Определены особенности налоговой правосубъектности государственных учреждений в связи с совершенствованием их финансово-правового положения.

14. Исследовано содержание и представлено определение субъективного права государственных учреждений как участников финансовых правоотношений. Субъективное право – гарантированная финансовым законодательством мера возможного (дозволенного) поведения, принадлежащая государственному учреждению как управомоченному участнику финансовых правоотношений в целях удовлетворения его интересов. Юридическая обязанность как вторая существенная часть юридического содержания финансового правоотношения – мера предписанного финансовым законодательством необходимого (должного) поведения, совершения со стороны правообязанного (учредителя государственного учреждения) определенного действия, т.е. осуществления финансовых обязанностей в интересах управомоченного (государственного учреждения) с целью соблюдения субъективного права последнего и, соответственно, обеспечения охраны и защиты этих прав со стороны государства.

15. Проанализировано доминирующее субъективное юридическое право государственного учреждения как управомоченного лица в бюджетных правоотношениях – право на бюджетное финансирование расходов настоящей организации, т.е. субъективное право на финансовое обеспечение деятельности из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Обоснован вывод о том, что основной юридической обязанностью государственных учреждений в бюджетных правоотношениях в части осуществления их расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является использование таких финансовых средств в соответствии с целями своей деятельности, направленной прежде всего на выполнение государственного задания по предоставлению широкого круга государственных услуг.

16. Аргументирован вывод о необходимости в современных условиях рыночной экономики осуществления государственными учреждениями финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию дополнительно к бюджетным ассигнованиям внебюджетных источников обеспечения их деятельности и развития настоящих организаций. Обосновано, что основной целью формирования дополнительных финансовых средств государственных учреждений является привлечение названными организациями наряду с бюджетными иных законно установленных внебюджетных финансовых средств для обеспечения эффективного выполнения своих основных задач и функций как юридического лица публичного права. Субъективное право государственного учреждения на образование, распределение и использование дополнительных (внебюджетных) финансовых средств определяется как возможность положительного поведения самого управомоченного, т.е. право на собственные действия государственного учреждения в области осуществления приносящий доход деятельности как источника доходов организации.

17. Исследован один из основополагающих принципов, которым руководствуются государственные учреждения при осуществлении финансовой деятельности, – осуществление финансового планирования, являющегося частью государственного планирования экономического и социального развития, в то же время обладающего относительной самостоятельностью по предмету ведения – финансовой деятельности, а также способствующего реализации субъективных прав и юридических обязанностей государственными учреждениями. Обосновывается, что финансово-плановый акт государственного учреждения имеет юридическое значение, заключающееся в закреплении и конкретизации прав и обязанностей организации в области осуществления финансовой деятельности.

18. Разработано положение, согласно которому в условиях совершенствования финансово-правового статуса государственных учреждений финансовая деятельность последнего подвержена как внешнему (государственному) и общественному (гражданскому), так и внутреннему (внутрихозяйственному) финансовому контролю. Резюмируется, что финансовый контроль государственного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей бюджетной сметы или плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и эффективного использования бюджетных ассигнований, субсидий из бюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации, соотношения нормативных и фактических затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), в том числе на оказание платных услуг, предусмотренных учредительными документами и (или) государственными заданиями. Предметами финансового контроля являются финансовая деятельность государственного учреждения, предусмотренная его уставом (в том числе по формированию, распределению и использованию внебюджетных доходов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности); выполнение государственного задания по оказанию качественных государственных услуг в полном объеме; исполнение бюджетной сметы либо финансово-хозяйственного плана; обеспечение целевого использования и сохранности финансовых ресурсов государственного учреждения.

19. Констатируется, что наиболее частое финансовое правонарушение, а именно бюджетное правонарушение, выявляемое в результате проведения мероприятий в рамках финансового контроля и совершаемое государственным учреждением, заключается в нецелевом использовании бюджетных средств. Государственное учреждение следует рассматривать как специальный субъект финансово-правовой ответственности, т.е. оно может быть привлечено к финансово-правовой ответственности за финансовое правонарушение, включенное в строго определенный перечень.

20. На основе проведенного исследования и полученных результатов разработана концепция проекта федерального закона, закрепляющего права и обязанности государственных учреждений в сфере финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию дополнительных (внебюджетных) финансовых средств организаций. Обосновано, что принятие такого федерального закона должно способствовать расширению субъективных юридических прав государственных учреждений, а также должно быть направлено на обременение данных субъектов дополнительными финансово-правовыми обязанностями, обеспечивающими более эффективную реализацию интересов широкого круга лиц (публичных интересов) путем предоставления государственных услуг, т.е. выполнения государственного задания.

106. Карандаев И.Ю. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.04. М., 2014

Работа выполнена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Болтинова Ольга Викторовна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Установлено, что, несмотря на изменение правового статуса государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации, бюджетные учреждения по-прежнему являются полноправными субъектами финансового права, обладая общей, отраслевой финансовой, специальной финансовой правосубъектностью (бюджетной и налоговой), так как участвуют в широком круге финансовых правоотношений. При этом финансовым правоотношениям с участием бюджетных учреждений присущи следующие особенности:

– преобладание регулятивных, вертикальных и относительных финансовых правоотношений;

– уменьшение количества бюджетных правоотношений с участием бюджетных учреждений из-за лишения их статуса получателей бюджетных средств;

– распределение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований в отношении бюджетных учреждений осуществляется методом финансирования, т.е. финансовые ресурсы предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе;

– в современных условиях финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений реализуются в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.

2. Предложено авторское определение понятия бюджетного учреждения как государственного (муниципального) учреждения, выполняющего государственное (муниципальное) задание в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, а также в иных сферах, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется с помощью субсидий, предоставляемых из соответствующего бюджета, а также иных предусмотренных законодательством источников.

3. Исследование основных прав и обязанностей бюджетного учреждения, составляющих содержание его финансово-правового статуса, позволило выявить такие специальные принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений, как результативность; зависимость объема предоставляемого финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров государственного (муниципального) задания; экономическое стимулирование эффективной деятельности; подведомственность финансирования; многоканальность финансирования. Указанные принципы способствуют правильному пониманию и применению правовых норм, регулирующих деятельность бюджетных учреждений в Российской Федерации, а также выявлению и устранению пробелов в законодательстве.

4. Обоснован вывод о том, что государственное (муниципальное) задание становится основным управленческим и мотивирующим инструментом органа государственной власти (муниципального образования), осуществляющего функции и полномочия учредителя.

К важным особенностям государственного задания в сфере оказания государственных услуг следует отнести то, что:

– объем государственного (муниципального) задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя;

– в рамках государственного (муниципального) задания в первую очередь финансируются не учреждения, а оказываемые ими услуги (выполняемые работы).

5. Сформулированы авторские определения понятий «субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания» и «субсидия на иные цели».

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания – это денежные средства, предоставляемые в течение финансового года автономным и бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в целях финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), расходуемые автономными и бюджетными учреждениями без предварительного санкционирования органами Федерального казначейства или финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Под субсидией на иные цели (целевая субсидия) понимаются денежные средства, предоставляемые автономным и бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации строго на определенные цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), расходуемые при условии предварительного санкционирования оплаты денежных обязательств, а также неиспользованные остатки которых подлежат возврату в бюджет.

6. Установлено, что совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений привело к изменениям в налогообложении бюджетных учреждений.

Выявлена практика предоставления бюджетным учреждениям субъектов РФ и муниципальных образований налоговых льгот по региональным и местным налогам. Такое положение позволяет избежать искусственного увеличения доходов и расходов соответствующего бюджета, так как учредители бюджетных учреждений должны закладывать суммы региональных и местных налогов в субсидию на выполнение государственного (муниципального) задания, а также стимулировать развитие бюджетных учреждений, предоставляющих социально значимые услуги.

7. Обосновано, что финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений призван оценивать обоснованность и эффективность управленческих решений руководителей бюджетных учреждений и учредителя, а также быть инструментом предупреждения нарушений и недопущения их повторения. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, одним из основных объектов финансового контроля должно являться выполнение бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания. Такое понимание сути финансового контроля и его места в системе управления бюджетными учреждениями предполагает формирование более совершенной его модели, опирающейся на систему аудита эффективности.

8. В качестве мер по усилению финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений со стороны учредителя предлагается законодательное закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» полномочий учредителя по осуществлению финансового контроля. При этом также следует определить порядок финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также закрепить формы, методы, периодичность и сроки проверок. Кроме того, необходимо предусмотреть меры юридической ответственности, которые могут быть приняты по результатам таких проверок, либо определить требования к принятию соответствующих ведомственных правовых актов учредителями.

9. Исследование финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений позволило установить, что в настоящее время по общему правилу бюджетные учреждения не являются субъектами бюджетно-правовой ответственности, так как они не являются участниками бюджетного процесса. Однако наиболее значимые бюджетные учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств федерального бюджета, можно рассматривать в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности.

Вместе с тем бюджетные учреждения являются субъектами налоговой ответственности и несут ответственность за правонарушения, предусмотренные ст. 116, 119, 119.1, 120, 122, 123, 126 Налогового кодекса РФ.