Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

89. Лёвина О.А. Правовые основы контрольной деятельности на стадии исполнения федерального бюджета: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2012

Работа выполнена в Саратовской государственной юридической академии. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Химичева Нина Ивановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предложено авторское определение контрольной деятельности в бюджетном процессе, которая рассматривается как осуществление уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения на стадиях составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения бюджетов, отчетной стадии бюджетного процесса, а также на проверку реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации входе бюджетного процесса.

Обосновано предложение классифицировать контрольную деятельность в бюджетном процессе в зависимости от ее осуществления на различных стадиях бюджетного процесса следующим образом:

– контрольная деятельность, осуществляемая при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, при утверждении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– контрольная деятельность, осуществляемая на стадии исполнения бюджетов бюджетной системы;

– контрольная деятельность при подготовке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.

2. Исследование генезиса финансового контроля Российского государства в целом и на стадии исполнения бюджета в частности раскрывает определенную преемственность в его развитии, т.е. связь между этапами. Предложено выделять пять исторических этапов в становлении контрольной деятельности на стадии исполнения бюджета:

1-й этап (середина XVII в. – конец XVII в.) – возникновение финансово-контрольной деятельности как отрасли государственного управления;

2-й этап (начало XVIII в. – конец XVIII в.) – становление определенной системы финансового контроля на стадии исполнения бюджета;

3-й этап (XIX в.) – «золотой век» финансового контроля, заложившего основы современной системы исполнения бюджета и осуществления контроля на данной стадии;

4-й этап (с послереволюционных лет до 90-х гг. XX в.) – преобразование органов финансового контроля на основе идей марксизма о необходимости демократического контроля;

5-й этап (с 90-х гг. XX в. по настоящее время) – создание существующей системы исполнения бюджета и осуществления контроля за его исполнением по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

3. На основе положений теории права, административного права, а также финансового права выявлена специфика финансовых правоотношений в области контрольной деятельности за исполнением бюджета. В частности, выделены следующие признаки финансово-контрольных правоотношений на стадии исполнения федерального бюджета:

– данные правоотношения являются процессуальными и носят производный характер в связи с направленностью на обеспечение соблюдения требований законности и целевого расходования средств федерального бюджета;

– на динамику правоотношений в данной сфере оказывает влияние не решение контролирующего органа, принятое во исполнение предписания закона или подзаконного нормативно-правового акта, а соответствующие императивные правовые положения, закрепляющие необходимость проведения проверочных мероприятий, критерии проверки, сроки их проведения;

– проведение контрольных мероприятий в рамках указанных правоотношений служит необходимым условием осуществления расходования средств федерального бюджета;

– в финансово-контрольных правоотношениях при исполнении федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета обязательно участие контролирующего органа – Федерального казначейства, его отделений на местах, а также подконтрольных субъектов в лице распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Необходимо также указать на осуществление ведомственного контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета;

– правоотношения носят императивный характер, ограничивающий возможное поведение участников бюджетного процесса точным правовым предписанием, в связи с этим обязанностям подконтрольных субъектов по предоставлению установленных нормами бюджетного права документов определенной формы и содержания, необходимых для осуществления финансирования расходов федерального бюджета, корреспондирует правомочие контролирующих субъектов, обеспеченное возложенной на них обязанностью перед государством по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета.

В соответствии с этим разработано понятие финансово-контрольные правоотношения в процессе исполнения федерального бюджета, которые представляют собой урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства и реализацию принципов бюджетной системы Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

4. Выявлены особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по доходам и предложено определение указанных отношений как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства с точки зрения правильности исчисления, полноты и своевременности осуществления денежных поступлений в бюджет.

5. Исследовано правовое регулирование администрирования доходов бюджета, а также предложена авторская дефиниция понятия «администрирование доходов бюджета», определяющая его как реализацию уполномоченными субъектами закрепленных нормативными правовыми актами полномочий, направленных на обеспечение исполнения бюджетов по доходам, в том числе осуществление полномочий, связанных с неправомерным поступлением денежных средств в бюджет, а также с участием в планировании бюджета и формировании бюджетной отчетности.

Отмечено, что администрирование доходов бюджета включает в себя реализацию контрольных полномочий по двум направлениям:

1) контроль администраторов доходов бюджета за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

2) контроль главных администраторов доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

6. Проанализированы особенности финансово-контрольных правоотношений в процессе исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе осуществления уполномоченными органами государственной власти контрольных мер, направленных на проверку соблюдения бюджетного законодательства при распределении лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) между соответствующими участниками бюджетного процесса, а также осуществлении кассовых расходов (кассовых выплат) и финансировании дефицита бюджета.

7. Констатируется, что в настоящее время остается неурегулированным процесс осуществления контроля главными администраторами доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджетов. Отмечается, что в ряде нормативно-правовых актов либо вовсе не закреплены данные полномочия, либо воспроизводятся положения п. 2 ст. 269 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) об осуществлении контроля со стороны главных администраторов доходов.

Существующие пробелы необходимо устранить путем внесения соответствующих дополнений. В частности, предлагается: закрепить общие положения об осуществлении контроля главными администраторами доходов федерального бюджета (общий порядок осуществления контрольной деятельности, перечень контрольных мероприятий) в Правилах осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком РФ бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995); конкретизировать виды проводимых контрольных мероприятий, сроки и механизм их проведения главными администраторами доходов бюджетов в отраслевых приказах, издаваемых федеральными исполнительными органами в части администрирования закрепленных за ними доходов бюджетов.

8. Установлено, что реализация принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы наиболее затруднена на стадии исполнения бюджета, являющейся в этом аспекте наиболее «закрытой» стадией бюджетного процесса. Сделан вывод, что на сегодняшний момент принцип прозрачности (открытости) в отношении стадии исполнения бюджета не несет в себе императивного требования об открытости и доступности для общества и средств массовой информации и нуждается в подробной правовой регламентации, которая позволила бы усилить демократические начала и общественное участие на данной стадии бюджетного процесса. На основе анализа ст. 36 БК РФ, в которой дано определение принципа прозрачности (открытости), сделан вывод о необходимости конкретизации того, какие именно сведения охватываются термином «информация о ходе исполнения бюджета», посредством закрепления правовых норм, раскрывающих содержание данной информации в гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» БК РФ.

9. На базе норм БК РФ об осуществлении законодательными (представительными) органами контрольной деятельности на различных стадиях бюджетного процесса показаны широкие полномочия названных органов по предварительному и последующему контролю и носящее декларативный характер закрепление полномочий по проведению текущего контроля. Выявлено несоответствие между п. 1 ст. 265 и ст. 153 БК РФ. В п. 1 ст. 265 БК РФ указано, что законодательные (представительные) органы осуществляют текущий контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Согласно ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Указанное несоответствие в части закрепления полномочий по поведению текущего контроля требует законодательной доработки и внесения соответствующих изменений в нормы БК РФ.

10. Предложено скорректировать п. 2 ст. 265 БК РФ, устанавливающий права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.

В частности, необходимо уточнить правовую формулировку абз. 6 п. 2 ст. 265 БК РФ, изложив ее в следующей редакции:

«…вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, в виде принятия предписаний, обязательных к рассмотрению органом, исполняющим бюджет, и осуществлению мер по устранению допущенных нарушений».

В результате исследования деятельности Центрального банка РФ на стадии исполнения федерального бюджета, представляющей собой сложное сочетание различных бюджетных полномочий, включающих в себя полномочия по обслуживанию счетов бюджетной системы и полномочия главного администратора доходов бюджета, выявлено, что указание на конкретное структурное подразделение Центрального банка РФ и его территориальные учреждения, осуществляющие администрирование закрепленных за Центральным банком РФ доходов, регулируется его распорядительными документами. Однако названные документы не находятся в открытом доступе, что затрудняет решение вопроса о компетенции конкретного структурного подразделения в данной сфере, в чем видится нарушение принципа прозрачности рассматриваемых бюджетных правоотношений по администрированию доходов, в которые вступает Центральный банк РФ (его структурные подразделения). В связи с осуществлением контроля на стадии исполнения бюджета предлагается предоставлять распорядительные документы, касающиеся вопросов администрирования доходов федерального бюджета Банком России, в открытом доступе.

90. Дударова З.З. Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Задачи, которые возлагаются на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, обусловливают их самостоятельность и независимость, что должно быть урегулировано нормативными актами Российской Федерации. В этих целях представляется необходимым:

– законодательно закрепить термин «контрольно-счетные органы», под которыми понимаются органы бюджетного контроля, образованные законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, приняв федеральный закон, регламентирующий статус и полномочия органов бюджетного контроля субъектов Федерации и описывающий основные процедуры осуществления бюджетного контроля. Данные органы должны иметь статус юридических лиц, функционирующих на принципах независимости и самостоятельности и осуществляющих внешний бюджетный контроль;

– возложить на органы законодательной (представительной) власти субъектов Федерации обязанность создавать контрольно-счетные органы, имеющие статус юридических лиц.

2. Бюджетный контроль в субъекте Федерации должен осуществляться по двум основным направлениям:

1) установление соблюдения федеральных и региональных нормативных правовых актов при осуществлении бюджетного процесса и управлении и использовании собственности субъекта Федерации;

2) установление достоверности и правильности ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности в субъекте Федерации.

3. Разработка единой системы стандартов бюджетного контроля, содержащей точное описание порядка осуществления мероприятий по контролю и его методов, будет способствовать защите прав проверяемых лиц и достижению поставленных перед бюджетным контролем задач, прежде всего проверке исполнения бюджетов и использования государственной и муниципальной собственности, а также выявлению, пресечению и предупреждению нарушений в бюджетной сфере.

4. В основе функционирования системы бюджетного контроля должно лежать взаимодействие органов бюджетного контроля на уровне субъектов Федерации с иными органами, осуществляющими бюджетный контроль за другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации (федеральным и местными бюджетами). Необходимо законодательно закрепить порядок осуществления такого взаимодействия, что позволит упорядочить систему бюджетного контроля.

Взаимодействие названных субъектов должно быть реализовано в первую очередь путем проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также планирования работы органов бюджетного контроля с учетом планов других органов, осуществляющих данный вид контроля, что будет способствовать выявлению нарушения бюджетного законодательства, пресечению и предупреждению их, а также усовершенствованию осуществления бюджетного контроля в государстве.

5. Повышение эффективности деятельности субъектов бюджетного контроля связано с необходимостью предоставления им права оперативно реагировать на выявленные нарушения, в том числе применять меры принуждения по отношению к нарушителям бюджетного законодательства, что должно быть закреплено в Бюджетном кодексе РФ и в первую очередь касаться механизма возврата бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Это связано с тем, что одной из основных проблем деятельности контрольно-счетных органов регионов является недостаточная возможность оперативного пресечения выявленных нарушений и низкая результативность применяемых мер по устранению нарушений и недостатков, поскольку органы бюджетного контроля, даже обладающие статусом самостоятельного юридического лица, для устранения нарушений часто должны обращаться в иные органы, в том числе законодательные (представительные) и правоохранительные.

6. Аудит эффективности является одним из основных направлений бюджетного контроля, а не его методом. Роль аудита эффективности в последнее время значительно возросла в связи с осуществлением в государстве бюджетной реформы, однако бюджетное законодательство практически не регулирует его осуществление. В связи с этим необходимо законодательно закрепить принципы проведения аудита эффективности (например, обязательность оценки результатов реализации решений органов власти и эффективности использования бюджетных средств, применяемых для реализации программ и нормативных актов), его функции (контрольную и аналитическую) и правила осуществления, а также ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, при этом разработав и четко сформулировав в нормативных актах показатели эффективности.

Результаты и выводы, сделанные в ходе осуществления аудита эффективности в субъекте Федерации, должны обязательно использоваться на стадии составления регионального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, поскольку это позволит предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств в будущем, при этом оптимальным является проведение аудита эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса.

7. Для обеспечения эффективности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации предлагается принятие дополнительных организационных мер, в том числе уточнение требований к кандидатам на руководящие должности в данных органах (председателям и их заместителям): например, законодательное закрепление увеличения стажа работы в области государственного контроля, экономики и финансов для данных лиц, наличия у них опыта работы на руководящих должностях в указанной области или наличие дополнительного образования.

91. Евдокимов А.Ю. Имущественные меры бюджетно-правового принуждения: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Воронеж, 2012

Работа выполнена в Воронежском государственном университете. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Сенцова (Карасёва) Марина Валентиновна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Финансово-правовое принуждение в правовой системе Российской Федерации и в бюджетном праве занимает самостоятельное место, отдельное от гражданско-правового, уголовно-правового и административно-правового принуждения, что вызвано исторической эволюцией финансового права и мер принуждения в нем, а также связано с классификацией форм принуждения, с основаниями применения, с кругом органов и их должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения в бюджетном праве, с процедурами их применения.

2. Имущественно-властные отношения по применению имущественных мер бюджетно-правового принуждения являются отношениями, возникающими вследствие причинения вреда.

3. Имущественное бюджетно-правовое принуждение возможно только в ретроспективной форме, так как применяется в связи с наличием имущественного ущерба (вреда).

4. Меры ретроспективного принуждения применяются с момента, когда субъект бюджетного права должен иметь возможность осуществлять в отношении какой-либо суммы денег правомочия, предусмотренные тем или иным имущественным субъективным правом, но их осуществлению препятствует противоправное поведение (действия или бездействие) другого лица, к которому применяются меры принуждения

5. Для классификации форм ретроспективного публично-правового принуждения использовано соотношение целей применения принудительных мер в рамках охранительного правоотношения с этапами развития регулятивного правоотношения, защитить которое призвано охранительное правоотношение. Это позволило характеризовать отдельную меру принуждения на основании того этапа развития базового регулятивного правоотношения, на котором к участникам данного отношения целесообразно применение этой меры.

6. Под имущественными мерами бюджетно-правового принуждения понимаются средства осуществления публично-правового принуждения в бюджетном праве, при применении которых ограничиваются имущественные права или правомочия принуждаемого лица, совершившего противоправные действия или бездействие в отношении определенного количества денежных средств.

7. Среди мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), имущественными являются следующие: приостановление операций по счетам (абз. 5 ст. 282 и п. 3 ст. 284); начисление и взимание пени (абз. 7 ст. 282); аннулирование государственных или муниципальных гарантий, предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ (ст. 300); изъятие бюджетных средств (абз. 4 ст. 282) и выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293), а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств (абз. 2 ст. 282).

8. Выявлены противоречия в существующем правовом регулировании и в доктринально определяемой природе отдельных имущественных мер принуждения, в частности:

– пеня в соответствии с действующим финансовым законодательством считается мерой обеспечения исполнения обязанностей, а фактически может выступать и как мера ответственности, поэтому применение пени наряду со штрафом за одно правонарушение является недопустимым случаем – так называемой двойной юридической ответственностью;

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса должно быть и ранее являлось неимущественной мерой, а ныне может включать в себя возмещение средств (абз. 3 п. 2 ст. 284 БК РФ), что делает его имущественной мерой. С учетом правоприменительной практики Федеральной службы финансово-бюджетного надзора необходимо вернуться к прежней норме и вывести предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса из числа имущественных мер;

9. Из текста ст. 282 БК РФ должны быть исключены слова «блокировка расходов» (ввиду ее отмены) и «иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами», что сделает перечень мер закрытым, при этом следует дополнить перечень ныне действующими мерами принуждения;

10. Противоречия между нормами ст. 284 и 284.1 БК РФ и нормами подзаконных актов в части определения должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения, необходимо устранить, а именно отменить нормы меньшей юридической силы, расширяющие круг уполномоченных должностных лиц, и впредь устанавливать данный круг только в БК РФ.