Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

110. Онищенко О.Н. Правовой режим доходов подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Работа выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятий: «финансово-правовой режим», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований во всем своем многообразии, и направленное на создание условий для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций»; «правовой режим доходов от охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел на возмездной основе», под которым понимается «особое положение, определенное нормативными правовыми актами и другими правовыми средствами (властными предписаниями, позитивными обязываниями, рекомендациями, запретами), обеспечивающее достижение желаемого результата деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с учетом конкретных пространственных и временных условий».

2. Положение о том, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел как система специально созданных структурных подразделений МВД России, обеспечивающих охрану имущества физических и юридических лиц на основании гражданско-правовых договоров, является субъектом бюджетного права, участвуя в создании, распределении и использовании денежных средств федерального бюджета, реализует свои полномочия в бюджетных правоотношениях.

3. Охранная деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляемая на основании гражданско-правового договора, является особым видом экономической деятельности органов внутренних дел, приносящим доход, обладая специфическими признаками, отличается от предпринимательской деятельности тем, что основная цель ее заключается в охране имущества, обеспечении личной безопасности граждан, в выработке профилактических мер по предупреждению и пресечению противоправных посягательств на их жизнь и здоровье, а также в обеспечении правопорядка на маршрутах патрулирования. Тарифы на оказываемые ими услуги ограничиваются себестоимостью охранных услуг, определяемых затратным методом, а не формируются соотношением предложения и спроса, как это характерно для предпринимательской деятельности, поэтому такой показатель, как прибыль, в них не закладывается.

4. Существующий правовой режим доходов вневедомственной охраны при органах внутренних дел следует отнести к правовым режимам не стимулирующего, а ограничивающего характера, поскольку основой его являются позитивные обязывания и запреты, отрицательно влияющие на расширение деятельности вневедомственной охраны в условиях рынка.

5. С целью предотвращения роста дебиторской задолженности за оказываемые услуги подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел обосновывается необходимость введения финансового мониторинга платежеспособности ее контрагентов с возложением соответствующих обязанностей на сотрудников подразделения.

6. В целях оптимизации финансового обеспечения деятельности бюджетных организаций, в том числе и вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обосновывается необходимость предоставления Министерству финансов РФ права направлять полученные соответствующими бюджетными организациями сверхплановые доходы от экономической деятельности на их дополнительное финансирование. В связи с этим предлагается дополнить п. 1 ст. 232 Бюджетного кодекса РФ абзацем вторым следующего содержания:

«часть доходов от платных услуг, фактически полученных бюджетным учреждением при исполнении федерального бюджета сверх показателей, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, объема доходов, может направляться Министерством финансов Российской Федерации на дополнительное финансирование этого учреждения без внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период».

Представлен авторский проект Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, в котором закрепляются цель и задачи данной службы, ее организационно-правовая форма, правовой статус, структура, права и обязанности сотрудников и источники финансирования.

111. Салфетников М.А. Административно-правовой статус государственных корпораций: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Ростов н/Д, 2011

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Позднышов Алексей Николаевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Автор считает обоснованным классифицировать государственные корпорации по нижеследующим основаниям, относя каждую из них к конкретной видовой группе.

По направлению деятельности:

– государственные корпорации, деятельность которых связана с формированием и использованием имущества;

– государственные корпорации, осуществляющие деятельность организационно-координирующего характера.

По объему государственно-управленческих функций:

– государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера в полном объеме;

– государственные корпорации, осуществляющие отдельные функции государственно-управленческого характера;

– государственные корпорации, не обладающие функциями государственно-управленческого характера.

2. Особый административно-правовой статус государственных корпораций определен их правовым положением, и применительно к каждой государственной корпорации принимается статутный федеральный закон, устанавливающий их функции и полномочия, виды деятельности, структуру управления, имущественное положение, виды правоотношений с органами исполнительной власти, причем указанные законы, как правило, доминируют в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций. В свою очередь федеральные законы от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях), от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в отношении государственных корпораций ограничиваются отдельными предписаниями.

Такой подход, полагает автор, требует четкой дифференциации.

По мнению диссертанта, ограничения в применении норм п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях по отношению к государственным корпорациям «Банк развития и внешнеэкономической деятельности», «Российская корпорация нанотехнологий», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», «Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»», «Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»», ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции по отношению к государственным корпорациям «Росатом» и «Олимпстрой» могут и должны распространяться исключительно на государственные корпорации, обладающие функциями государственно-управленческого характера, в связи с чем автор считает необходимым внесение соответствующих изменений в указанные нормативные правовые акты.

3. Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности государственной корпорации «Внешэкономбанк», количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участие в уставном капитале хозяйственных обществ, выдача гарантий устанавливаются в меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ, свидетельствуют о том, что данная государственная корпорация является публичным банком, и в этой связи диссертант считает обоснованным рассмотрение вопроса создания совершенно новой организационной правовой формы на базе данной государственной корпорации – юридического лица публичного права.

4. В диссертационной работе обосновывается необходимость применения программно-целевого метода государственного управления при осуществлении государственного управления государственными корпорациями со стороны федеральных органов государственной власти.

5. Обращая внимание на положение ч. д) ст. 83 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ назначает и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ федеральных министров, необходимо отметить, что статус генерального директора с учетом норм статутных законов о государственных корпорациях «Росатом», «Нанотехнологии», «Ростехнология», «Внешэкономбанк» может быть приравнен к статусу федерального министра РФ или заместителя Председателя Правительства РФ, что является существенным недостатком такой правовой конструкции и указывает на необходимость внесения соответствующих изменений в законы о вышеназванных государственных корпорациях.

6. Понимая управление (эффективное управление) в точном выражении как «взаимодействие», автор полагает, что полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по управлению государственными корпорациями должны обеспечиваться посредством координационных (государственная корпорация «Росатом») и реординационных связей (государственные корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Олимпстрой»).

В этой связи диссертант предлагает разработать на федеральном уровне единый порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и государственных корпораций, обеспечивая повышение эффективности управления государственными корпорациями.

7. Автор предлагает преобразовать государственные корпорации «Ростехнология», «Нанотехнологии» в акционерные общества; разделить государственную корпорацию «Росатом» на регулирующий федеральный орган власти и акционерное общество с государственным контролем. При этом в переходный период, связанный с указанными преобразованиями, диссертант считает необходимым:

– разработать единую унифицированную форму отчетности государственных корпораций о своей деятельности и порядок ее представления органам, осуществляющим функции по управлению государственными корпорациями;

– установить обязательность ежегодного предоставления всеми без исключения государственными корпорациями финансовой отчетности Федеральному Собранию РФ;

– установить в отношении всех государственных корпораций финансовый контроль со стороны Счетной палаты РФ.

112. Денисов П.А. Административно-правовой статус государственных корпораций: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Агапов Андрей Борисович.

Положения, выносимые на защиту:

1. Административно-правовой статус государственных корпораций характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти. Административные отношения возникают при учреждении государственных корпораций, их государственной регистрации, в сферах публичного контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления, а также в сферах владения, пользования и распоряжения публичным имуществом, в частности при внесении имущественного взноса Российской Федерации, выраженного в средствах федерального бюджета и в виде публичной недвижимости.

2. Обоснование особых публично-правовых отношений между государственными корпорациями и органами исполнительной власти, установленных административным законодательством и не урегулированных в федеральных законах об учреждении государственных корпораций.

3. Государственные корпорации представляют собой разновидность публичного юридического лица, применительно к которым установлены особые правила нормативно-правового регулирования. В частности, к государственным корпорациям не применяются отдельные предписания административного и цивилистического законодательства, действующие в отношении юридических лиц частного права.

4. Вывод об особом статусе Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», обусловленном делегированием ей исполнительно-распорядительных полномочий упраздненного Федерального агентства по атомной энергии. К ведению Росатома отнесены полномочия нормативно-правового регулирования, а также в сфере осуществления публичного контроля. Росатом представляет собой единственную государственную корпорацию, наделенную публичными полномочиями органа исполнительной власти.

5. Обоснование и установление критериев классификации государственных корпораций. Их дифференциация зависит от временных периодов деятельности, наличия делегированных властных полномочий, методов публичного представительства в органах корпоративного управления, а также наличия координационных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

6. Государственная корпорация является разновидностью некоммерческого юридического лица, к компетенции которого отнесены публичные регулятивные и частноправовые полномочия хозяйствующего субъекта. Административно-правовой статус государственных корпораций обусловлен предназначением их деятельности в сферах обеспечения социально значимых общегосударственных потребностей.

7. Обоснование квазикорпоративного статуса некоторых публичных юридических лиц, созданных в форме некоммерческих организаций, в частности Фонда содействия развитию жилищного строительства и Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Применительно к квазикорпоративным организациям установлены идентичные методы нормативно-правового регулирования, характерные для правовой регламентации деятельности государственных корпораций. В частности, это проявляется в процессе внесения имущественного взноса Российской Федерации, а также в деятельности органов корпоративного управления.

8. Обоснование административно-правового статуса специальных корпоративных органов, представляющих интересы исполнительной власти, именуемых в зависимости от предназначения деятельности государственных корпораций наблюдательными советами или советами директоров. Публичная составляющая статуса таких органов проявляется в доминирующем значении решений представителей органов исполнительной власти и других публичных органов в сферах внутрикорпоративного управления и хозяйственной деятельности.

113. Стриханова Д.М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2010

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственная корпорация представляет собой юридическое лицо публичного права, созданное для реализации общественно значимых публичных интересов в экономической сфере и обладающее властными полномочиями, что влечет сочетание в их статусе частноправовых и публично-правовых элементов. При этом следует закрепить в законодательном порядке понятие «публичный интерес», поскольку отсутствие такой дефиниции затрудняет реализацию названных интересов на практике.

2. Через государственные корпорации, которые являются специфическими субъектами финансовых правоотношений, государство осуществляет свою финансовую деятельность, поскольку они оказывают публичные услуги за счет децентрализованных публичных фондов денежных средств в целях реализации публичных интересов, определенных для каждой государственной корпорации в федеральном законе, регламентирующем ее создание. В свою очередь в рамках государственной корпорации финансовая деятельность государства трансформируется в финансовую деятельность публичного образования.

Деятельность госкорпораций представляет собой опосредованный, косвенный механизм участия государства через данные юридические лица в осуществлении государственно-частного партнерства.

3. Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем, перестают быть объектом государственной собственности и приобретают статус публичной собственности, не предусмотренной гражданским законодательством. Госкорпорации наделены возможностями по осуществлению предпринимательской деятельности, но ограничены в правомочиях собственника по распоряжению своим имуществом, что обусловлено публичным характером их деятельности и смешанной частно-публичной компетенцией. При этом государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание соответствующей государственной корпорации.

4. Финансы государственных корпораций представляют собой децентрализованные фонды публичных финансов, хотя по общему правилу средства госкорпораций находятся в собственности самих корпораций. Также своеобразием, обусловленным необходимостью реализации публичных функций и целями деятельности госкорпораций, отличаются направления расходования средств госкорпораций.

5. Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций можно классифицировать по нескольким основаниям.

По органам, уполномоченным проводить финансовый контроль, его можно разделить на осуществляемый Президентом РФ, Правительством РФ, Счетной палатой, органами государственных корпораций (как органами управления, так и органами внутреннего финансового контроля) и аудиторский контроль.

В зависимости от статуса субъектов контрольной деятельности финансовый контроль может быть внешним и внутренним.

В зависимости от субъектов контроль делится на:

– государственный;

– негосударственный (аудиторский) контроль за государственными корпорациями, причем аудиторский контроль в данном случае будет носить обязательный характер.

По характеру контроля выделяются:

– общий контроль Российской Федерации как учредителя государственных корпораций;

– специальные виды контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой, Центральным банком РФ и т.п.).

6. Целью финансового контроля за деятельностью госкорпораций является проверка законности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности гос-корпораций как лиц публичного права.

В числе направлений финансового контроля за деятельностью государственных корпораций можно выделить следующие:

– эффективность использования бюджетных средств, выделенных госкорпорациям;

– эффективность использования имущества, закрепленного за госкорпорациями;

– достоверность ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также годовой отчетности госкорпораций;

– целевое расходование резервных фондов госкорпораций;

– контроль за доходами госкорпораций и их использованием, в том числе инвестированием временно свободных денежных средств.

7. Принятие нормативного правового акта, регламентирующего общие правила деятельности государственных корпораций и их полномочия, в том числе властные, позволит осуществить единообразное регулирование правового статуса указанных субъектов и акцентировать внимание на их особенностях как юридических лицах публичного права, поскольку различие целей и функций госкорпораций, закрепленных в законодательстве, отсутствие единства условий и принципов их деятельности, а также ответственности за недостижение стоящих перед ними целей не позволяет говорить об общей природе государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц.

114. Макарова Ю.А. Правовое положение государственных корпораций в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.03. М., 2008

Работа выполнена на кафедре гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Ручкина Гульнара Флюровна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственная корпорация как некоммерческая организация не подпадает под существующую классификацию юридических лиц, имеющую как теоретическую, так и доктринальную обусловленность. При отнесении государственной корпорации к определенной группе юридических лиц автор предлагает в качестве классификационного критерия использовать характер выполняемых юридическим лицом функций (публичного или частного характера).

2. Государственная корпорация – оптимальная организационно-правовая форма государственного участия в структурных преобразованиях экономики, средство наиболее эффективного использования государственной собственности в хозяйственной деятельности, обладающая индивидуальностью в связи с персональным федеральным законом о ее создании, учреждаемая государством для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций и обладающая властными полномочиями, тождественными государственным, в системе частногосударственного партнерства в Российской Федерации, позволяющая решать задачи взаимодействия государства и бизнеса.

3. Принятый в каждом конкретном случае индивидуальный законодательный нормативный правовой акт о создании определенной госкорпорации, устанавливающий особенности ее специальной правоспособности, противоречит положениям ст. 52 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) в связи с тем, что для государственной корпорации роль учредительных документов выполняет федеральный закон о ее создании.

Устранение указанных противоречий возможно дополнением п. 1 ст. 52 ГК РФ абз. 4 следующего содержания: «В случаях, предусмотренных в законе, юридическое лицо создается на основании принятого индивидуального закона о создании юридического лица».

4. Функционирование государственных корпораций в правовом режиме специально принятого индивидуального нормативного правового акта позволяет данной некоммерческой организации соблюдать законодательство только в той части, которая не противоречит «специальному» закону, на основании которого она создана. О специфичности правового положения каждой отдельно взятой государственной корпорации свидетельствует ряд факторов: особый порядок создания, а также прекращения деятельности; особенный режим специальной правоспособности некоммерческой организации; невозможность признания несостоятельной (банкротом) при наличия имущества в собственности госкорпорации, косвенно подтверждающая право государства единолично влиять на «судьбу» госкорпорации, не допуская воздействия на нее возможных кредиторов или судебных органов; особый порядок формирования исполнительных и контрольных органов госкорпорации; специфичность направлений деятельности созданных госкорпораций; государство как гарант погашения задолженности госкорпорации в особых случаях.

5. Понятие «государственная» в определении организационно-правовой формы государственной корпорации обладает многофункциональностью и отражает следующую взаимосвязь с публичным собственником: юридическое лицо учреждается государством; юридическое лицо является собственником, выделенного ему государством федерального имущества; целью создания юридического лица является решение государственных задач; планирование и руководство деятельностью юридического лица осуществляется непосредственно государством через своих представителей в органах управления; юридическое лицо наделяется государством (в некоторых случаях можно говорить о делегировании государством) государственными властными полномочиями; юридическое лицо отчитывается о своей деятельности непосредственно перед государством (Правительством РФ и Президентом РФ); юридическое лицо реорганизуется или ликвидируется исключительно по воле государства (путем издания специального федерального закона).

6. Классификация госкорпораций позволяет выявить объективные закономерности их функционирования в зависимости от цели, задач, функций, которые государство хочет возложить на учреждаемую им организацию, что способствует созданию государственных корпораций с наиболее оптимальной правовой конструкцией, объединяющей черты однородных юридических лиц. Выявленные критерии классификации госкорпораций связаны со сферами деятельности; с целью создания; процедурой создания; периодом деятельности (срочные и бессрочные); внутригосударственными функциями («Ростехнологии», «Росатом», Фонд содействия реформированию ЖКХ) или международно-политическими функциями («Олимпстрой»); местом осуществления своей деятельности; формированием исполнительных органов («президентских», «правительственных», «общественных»); фиксированным размером имущественного взноса Российской Федерации в уставный фонд, установленный федеральным законом и имеющий стоимостную оценку либо без указания его стоимости и определяющийся только перечнем имущества, переданным Российской Федерацией; правом формирования внутрихозяйственных фондов и вменением в обязанность формировать «специальные внутрихозяйственные фонды».

7. Предлагаемая редакция ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»:

«1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе взноса, состоящего из федерального имущества, и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона и только в том случае, если организация иной формы не способна осуществлять данный вид деятельности.

Федеральное имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего ее финансовую устойчивость, а также интересы ее кредиторов.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация осуществляет предпринимательскую деятельность для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации, а также направлять годовой отчет в Правительство Российской Федерации, а обобщенные данные годового отчета – Президенту Российской Федерации. Достоверность годовой финансовой (бухгалтерской) отчетности государственной корпорации должна быть подтверждена аудиторским заключением.

3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее реорганизации или ликвидации.

4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации».