Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

92. Шевченко Е.В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Челябинск, 2009

Работа выполнена на кафедре юридических дисциплин Омской академии МВД России. Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент Опарин Виталий Николаевич.

Положения, вынесенные на защиту:

1. Систему юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в зависимости от вида, характера и степени общественной опасности деяний составляет административно– и уголовно-правовая ответственность. Несмотря на поддерживаемую многими исследователями точку зрения о самостоятельности бюджетной ответственности, ее нужно понимать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновидность административной ответственности.

2. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства – это вид административной ответственности, выражающийся в применении к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в области бюджета, административных наказаний, мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения, а также мер восстановительного характера.

3. Анализ и сравнение элементов составов административных правонарушений в области бюджета, содержащихся в ст. 15.14–15.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), а также нарушений, перечисленных в ст. 298–306 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), позволяют аргументировать тезис об общности их правовой природы и тождественности. Различие, которое выражается только в привлекаемом к ответственности субъекте, может быть устранено путем внесения изменений и дополнений в КоАП РФ, направленных на признание субъектами административной ответственности субъектов, обладающих правами юридического лица, включая субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

4. Среди закрепленных в БК РФ мер принуждения единственной мерой ответственности за нарушение бюджетного законодательства является административное наказание в виде штрафа. Иные меры принуждения (обозначаемые некоторыми исследователями как меры бюджетной ответственности) не отвечают критериям, предъявляемым к мерам ответственности, а значит, таковыми не являются. По своей сущности и форме реализации они относятся к административно-принудительным мерам.

5. В БК РФ отсутствуют специальные нормы, регламентирующие производство по делам о бюджетных правонарушениях, правовой статус лица, в отношении которого оно осуществляется, его процессуальные права и обязанности, сроки, стадии, задачи и цели его осуществления. Поскольку применение мер ответственности возможно только в рамках установленных законом процедур – производств, рассмотрение бюджетного процесса в смысле деятельности органов исполнительной власти по применению мер принуждения, в качестве самостоятельного правового института абсолютно недопустимо. Правовое регулирование бюджетных отношений является частью общего механизма административно-правового регулирования, поэтому производство по делам об административных правонарушениях в области бюджета должно осуществляться исключительно по правилам разд. 4 и 5 КоАП РФ и не должно регламентироваться положениями БК РФ и иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

6. Наиболее предпочтительным вариантом разрешения существующих в бюджетном и административном законодательстве коллизий является скорейшая унификация института административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства посредством его полной инкорпорации в КоАП РФ, в сферу регулирования которого попадают все бюджетные правоотношения и который в своем арсенале имеет все необходимые материальные и процессуальные средства для организации надлежащей и эффективной охраны указанных отношений.

7. В результате инкорпорации всех составов бюджетных правонарушений в КоАП РФ представляется целесообразным одновременно внести изменения и дополнения, направленные на ужесточение штрафных санкций и установление их адекватных размеров, а именно предусмотреть наложение административного штрафа на получателей бюджетных средств в размере 5 и 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению. Кроме того, за совершение административных правонарушений в области бюджета предлагается предусмотреть административное наказание в виде предупреждения, применяемое как альтернатива административному штрафу и имеющее самостоятельную карательную функцию.

8. После установления ответственности за нарушение бюджетного законодательства непосредственно в нормах КоАП РФ такая мера принуждения, как изъятие бюджетных средств, может быть заменена административным наказанием в виде конфискации, применение которого будет эффективнее. Мера принуждения в виде приостановления операций по счетам в кредитных организациях (ст. 282, ч. 3 ст. 284 БК РФ) и по лицевым счетам (ч. 3 ст. 284 БК РФ) может быть без ущерба заменена такой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), что позволит установить связь данной меры принуждения с правонарушением.

93. Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии (сравнительно-правовое исследование): Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.04. М., 2013

Диссертация выполнена в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского на кафедре государственного и муниципального права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Костюков Александр Николаевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере, предусмотренная законодательством как России, так и Германии, обладает совокупностью признаков, присущих финансово-правовой ответственности. Это позволяет сделать вывод о финансово-правовой природе данного вида ответственности и обоснованности использования термина «бюджетно-правовая ответственность» как вида финансово-правовой ответственности. Введение в научный оборот понятия бюджетно-правовой ответственности будет способствовать формированию эффективного механизма принуждения за бюджетные правонарушения и приданию ответственности адресного характера, поскольку бюджетные правонарушения посягают на основы функционирования государства и местного самоуправления.

Предлагается определить бюджетно-правовую ответственность как институт бюджетного права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие между правонарушителем и государством в лице уполномоченного органа, и обязанность правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия, связанные с ограничениями имущественного характера и возникающие в результате применения в установленном законом порядке к нарушителям бюджетно-правовых норм мер ответственности за противоправное действие или бездействие, квалифицируемое законом как бюджетное правонарушение.

2. На основе сравнительно-правового исследования законодательства России и Германии предлагается закрепить в ч. IV Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) такое понятие бюджетного правонарушения, как противоправное действие или бездействие, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении финансовым органом, главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, иными уполномоченными исполнительными органами государственной власти и местной администрацией установленного бюджетным законодательством порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, за которое применяются меры бюджетно-правовой ответственности в порядке, установленном законом.

3. Критерием разграничения бюджетного правонарушения и административного проступка является субъект правонарушения. Особенностью немецкого законодательства является то, что сторонами по делам о бюджетных правонарушениях, в частности о нецелевом использовании бюджетных средств, могут выступать публично-правовые образования: федерация, земли, общины. На основе сравнительно-правового анализа предлагается использование этого опыта в России, поскольку ответственность публично-правовых образований на сегодняшний день сводится к норме об ответственности казны, что недостаточно для надлежащего регулирования бюджетных правоотношений.

4. Особенности бюджетного законодательства России и Германии обусловливают различные подходы к систематизации нормативных правовых актов, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность. В Германии нормы, регулирующие ответственность за нарушения бюджетного законодательства, рассредоточены по различным законодательным актам: регулирование осуществляется также отраслевыми законами и подзаконными актами, а также законами федеральных земель. Кодификация норм, регулирующих ответственность за нарушения бюджетного законодательства, отвечает современным потребностям российской системы бюджетного права, поскольку установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является исключительной компетенцией Российской Федерации.

5. Немецкий законодатель подходит к нецелевому использованию бюджетных средств как к нарушению принципов бюджетного права – принципов полноты бюджета, ежегодности и срочности исполнения, равновесия и эффективности. В то же время анализ правоприменительной практики России и Германии позволил выявить два критерия целевого использования бюджетных средств: 1) достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств и 2) соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении бюджетных средств. Использование названных критериев всеми правоприменительными органами приведет к единообразию практики привлечения к ответственности по делам о нецелевом использовании бюджетных средств.

На основе сравнительно-правового анализа предлагается авторское определение нецелевого использования бюджетных средств, которым признаются направление участником бюджетного процесса средств бюджета соответствующего уровня и оплата денежных обязательств в целях, не установленных законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой либо иным документом, являющимся основанием предоставления бюджетных средств, а также использование бюджетных средств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств.

6. Разработаны рекомендации по возможным направлениям взаимного влияния правовых систем России и Германии с целью совершенствования юридических конструкций бюджетно-правовой ответственности:

а) несомненным достоинством российского бюджетного законодательства является систематизация составов бюджетных правонарушений и соответствующих мер принуждения на уровне БК РФ;

б) предлагается закрепить в БК РФ исчерпывающий перечень бюджетных правонарушений;

в) на основании изучения немецкого опыта сделан вывод о том, что для противодействия бюджетным правонарушениям необходимы согласованные меры парламентского и административного контроля за операциями с денежными средствами и имуществом, включая меры ответственности за нарушение правил их ведения. Предлагается ввести в перечень бюджетных правонарушений, предусмотренный БК РФ, такое правонарушение, как неисполнение предписаний Счетной палаты РФ или несоблюдение порядка и сроков рассмотрения ее представлений, что будет способствовать повышению эффективности деятельности и статуса данного органа;

г) предлагается выделить такие критерии эффективности использования бюджетных средств, как экономность (достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств). При таком подходе к определению эффективности следует учитывать не только те мероприятия, финансирование которых не вышло за рамки бюджета, но и показатели качества товаров, работ и услуг, на которые были затрачены бюджетные средства.

С переходом на программно-целевой бюджет целесообразно разработать систему оценки эффективности расходования бюджетных средств применительно к программной структуре бюджета, которая будет оценивать эффективность расходов на реализацию государственных программ, подпрограмм и оценку мероприятий;

д) применение в современных условиях не только механизмов юридической ответственности, но и механизмов поощрения позволит стимулировать активность участников бюджетного процесса. Предлагается, используя немецкий опыт, поощрять получателей бюджетных средств, которые сократили «ресурсные рамки», путем перераспределения части сэкономленных средств тому получателю бюджетных ресурсов, который приложил усилия к улучшению их использования.

94. Полякова С.А. Финансово-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.04. М., 2015

Работа выполнена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ Болтинова Ольга Викторовна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Во избежание конкуренции норм права, а также проблем, связанных с их реализацией, наряду с административной и уголовной ответственностью за правонарушения и преступления в бюджетной сфере следует признать финансово-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.

Финансово-правовая ответственность представляет собой установленную государством обязанность лица, совершившего финансовое правонарушение, претерпевать лишения имущественного характера, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы, применяемой в определенном законом порядке уполномоченными на то органами государственной власти и местного самоуправления.

Выделены следующие признаки финансово-правовой ответственности:

– финансово-правовая ответственность является публичной ответственностью, т.е. одной стороной в возникшем правоотношении выступает властвующий субъект и виновным нарушаются нормы публичного права;

– финансово-правовая ответственность наступает в результате совершения виновным финансового правонарушения;

– в силу имущественного характера финансовых правоотношений в конструкции финансовой ответственности преобладают санкции, связанные с лишениями имущественного характера;

– порядок привлечения к финансовой ответственности закрепляется в соответствующем отраслевом законодательстве (Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ), Налоговом кодексе РФ);

– составы финансовых правонарушений и ответственность за их совершение установлены финансово-правовыми нормами;

– в качестве субъектов финансовой ответственности могут выступать только субъекты финансового правоотношения (например, налогоплательщики, участники бюджетного процесса и др.).

Разновидностями финансово-правовой ответственности являются бюджетная ответственность и налоговая ответственность.

2. Обосновано, что бюджетно-правовая ответственность – это установленная государством обязанность участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное правонарушение, претерпевать специфические лишения, имеющие, как правило, имущественный (денежный) характер, в результате санкций, применяемых уполномоченными финансовыми органами государства и муниципальных образований в соответствии с БК РФ.

3. Субъектами бюджетно-правовой ответственности выступают публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования), коллективные субъекты (органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные казенные учреждения и др.), которых законодатель определяет как участников бюджетного процесса, оперируя обобщенными понятиями «финансовый орган», «главный распорядитель бюджетных средств», «распорядитель бюджетных средств», «получатель бюджетных средств», «главный администратор доходов бюджета», «главный администратор источников финансирования дефицита бюджета», поэтому субъектами бюджетно-правовой ответственности не могут быть должностные лица, индивидуальные предприниматели и граждане.

4. Установлено, что в целях отграничения бюджетного правонарушения от иных нарушений бюджетного законодательства целесообразно законодательно закрепить в ст. 306.1 БК РФ дефиницию «бюджетное правонарушение».

Бюджетным правонарушением признается виновно совершенное противоправное, общественно вредное действие (или бездействие) субъекта, за совершение которого бюджетным законодательством Российской Федерации установлены бюджетные меры принуждения.

5. Конкретное бюджетное правонарушение характеризуется определенным составом. Под составом бюджетного правонарушения следует понимать совокупность предусмотренных бюджетно-правовыми нормами элементов, при наличии которых данное противоправное деяние признается таковым. К ним относятся объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона бюджетного правонарушения.

Каждый из названных элементов бюджетного правонарушения является обязательным. При отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением.

6. Обосновано, что классификация бюджетных правонарушений – это систематическое деление бюджетных правонарушений по определенному (конкретному) основанию (ряду оснований), согласно которому каждый их вид (подвид) занимает в ней строго определенное место.

7. Существующую классификацию бюджетных правонарушений следует дополнить делением на виды по следующим основаниям:

1) по сфере совершения:

– бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере использования бюджетных средств;

– бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере бюджетного кредитования;

– бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере предоставления межбюджетных трансфертов;

2) по субъекту, совершившему правонарушение:

– бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом;

– бюджетные правонарушения, совершаемые главным распорядителем, распорядителем или получателем бюджетных средств;

– бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты);

3) в зависимости от того, в какой форме в конструкции правонарушения представлена объективная сторона деяния:

– бюджетные правонарушения, совершаемые в форме действия;

– бюджетные правонарушения, совершаемые в форме бездействия;

– бюджетные правонарушения, совершаемые как в форме действия, так и в форме бездействия;

4) в зависимости от конструкции нормы, предусматривающей состав бюджетного правонарушения:

– простые бюджетные правонарушения, т.е. правонарушения, в которых конструкция нормы, их предусматривающая, содержит только одну часть и не содержит никаких квалифицирующих признаков;

– сложные бюджетные правонарушения, т.е. правонарушения, в которых конструкция нормы, их предусматривающая, содержит две и более части, в том числе и квалифицирующие признаки.

Перечисленные основания классификации позволяют сформировать более полное представление о существующих бюджетных правонарушениях, а также способствуют дальнейшему развитью положений финансово-правовой доктрины.

8. В целях совершенствования действующего бюджетного законодательства необходимо:

а) дополнить гл. 30 БК РФ новыми составами бюджетных правонарушений (проект текста главы представлен в Приложении № 3);

б) дополнить гл. 29 БК РФ:

– ст. 306.2.1 «Общие условия применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения»;

– ст. 306.2.2 «Обстоятельства, исключающие применение бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения»;

– ст. 306.2.3 «Формы вины при совершении бюджетного правонарушения» (проект дополнений представлен в Приложении № 2);

в) изменить редакцию ст. 306.4 БК РФ (проект текста статьи представлен в Приложении № 3).