Текст книги "Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)"

75. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2012

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и техники РФ Грачева Елена Юрьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа – налогоплательщиков. Отличительной чертой американской бюджетной практики является то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс США рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (²/₃ всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие с правовой точки зрения не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие в бюджетном процессе США не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа – налогоплательщиков, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом США.

2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации и США позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное – это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.

3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей стране избран несколько иной подход, в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства РФ) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в БК РФ (ст. 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как Перечень и объемы финансирования целевых программ, что является своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в БК РФ статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.

4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программными и функциональными расходами. Если в настоящее время виды расходов являются слабосистематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные БК РФ виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований, консолидированных в едином виде государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.

5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в США делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в конгресс США. Детальность регламентации БК РФ вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в БК РФ не определена. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в БК РФ путем восстановления ст. 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета США, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту США играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что является одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе США. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент РФ принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства РФ, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой п. 2 ст. 172 БК РФ, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления – участников бюджетного процесса Российской Федерации.

7. Наличие единой информационно-аналитической службы в конгрессе США позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания РФ способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.

76. Богданкевич Е.В. Оптимизация бюджетного процесса в системе повышения эффективности налогового контроля: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук: 08.00.10. М., 2010

Работа выполнена на кафедре налогов и налогообложения Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Научный руководитель – доктор экономических наук, профессор Бабленкова Ирина Ивановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Доказана необходимость дальнейшего совершенствования комплекса мероприятий в системе налогового контроля, влияющих на дополнительные поступления в бюджет, связанных с неурегулированностью отдельных вопросов, возникающих в ходе реализации приоритетных направлений налоговой политики и административной реформы, существенно влияющих на эффективность мероприятий налогового контроля, соблюдение баланса прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов.

2. Выявлена специфика и уточнены особенности комплекса мероприятий основных форм контроля, направленных на своевременную уплату налогов и пополнение доходов бюджета: мероприятия налогового контроля проводятся в ходе проведения налоговых проверок и при рассмотрении материалов налоговых проверок (в качестве дополнительных мероприятий налогового контроля). Определены особенности и процессуальные этапы проведения мероприятий налогового контроля в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, которые могут проводиться вне рамок налоговых проверок, и их значение для сбора доказательной базы по установленным налоговым правонарушениям. Установлены случаи, когда осмотр проводится при проведении выездной налоговой проверки в обязательном порядке.

3. Определены приоритетные направления мероприятий, связанных с особенностями новой стратегии планирования выездных налоговых проверок как объективной необходимостью повышения налоговой дисциплины, грамотности налогоплательщиков и сокращения их количества, функционирующих в «теневом» секторе экономики, что в конечном счете приведет к добровольному увеличению налогоплательщиками своих налоговых обязательств и пополнению бюджета страны.

4. Раскрыты особенности и выявлены основные проблемы регулирования таких элементов, как процедура рассмотрения материалов главной формы контроля – налоговых проверок. Серьезные проблемы регулирования указанными процедурами выражаются в обязательном оформлении налоговыми органами необходимых документов, подтверждающих промежуточный этап рассмотрения материалов основных форм контроля и, кроме того, являющихся доказательством действий налоговых органов в соответствии с налоговым законодательством.

5. Предложены мероприятия для обеспечения налоговых поступлений в бюджет в части совершенствования регулирования в сфере налоговых отношений при проявлении недобросовестности налогоплательщиков с целью обеспечения более четкой и регламентированной работы субъектов налогового администрирования, что приведет к повышению общего уровня налоговой культуры налогоплательщиков и более качественному, своевременному исполнению ими налоговых обязательств.

77. Романько А.Н. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2011

Работа выполнена в Саратовской государственной юридической академии. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Химичева Нина Ивановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Под стадией бюджетного процесса следует понимать урегулированный нормами бюджетного права, логически выстроенный, самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, представленный в виде определенной последовательности действий участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием доходов бюджета как финансово-правового и основного планового акта соответствующего публично-территориального образования.

2. Бюджетный процесс следует рассматривать как урегулированную нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

3. Предложено авторское определение дефиниции «бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации», под которым следует понимать урегулированную бюджетным законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и иных участников бюджетного процесса субъекта Федерации по составлению проектов бюджетов субъектов Федерации, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также по осуществлению регионального бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса субъекта Федерации.

4. Обосновано предложение о проведении классификации бюджетно-процессуальных правоотношений по различным основаниям:

а) исходным основанием, определяющим критерием классификации является структура бюджетной системы Российской Федерации, обусловливающая деление бюджетно-процессуальных правоотношений соответственно осуществлению бюджетного процесса в Российской Федерации, ее субъектах и различных муниципальных образованиях;

б) значимым критерием классификации исследуемых правоотношений являются различия в объеме и уровне нормативно-правового регулирования бюджетного процесса;

в) важной является классификация в зависимости от направленности, сферы реализации бюджетно-процессуальных норм;

г) относительно предмета исследования имеет значение классификация бюджетных процессуальных правоотношений в зависимости от количественного состава участников, что позволяет выделить двусторонние (между Российской Федерацией и муниципальными образованиями) и многосторонние правоотношения (между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями).

5. Доказывается целесообразность выделения обобщающих признаков бюджетно-процессуальных правоотношений, которые:

– возникают в связи и по поводу осуществления бюджетного процесса;

– возникают в связи с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения финансовых потребностей государства и муниципальных образований;

– носят сложный характер, обусловленный многообразием социальных взаимодействий, опосредующих бюджетно-процессуальную деятельность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

– возникают вследствие принятия правового акта и возможны как следствие данного акта;

– определяют территориальные пределы действия процессуальных, бюджетных правоотношений границами Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований (городской округ, муниципальный район, поселения);

– имеют содержанием данного правоотношения взаимные права и обязанности субъектов, наделенных полномочиями в сфере бюджетного процесса;

– имеют в качестве правовой основы соподчиненную систему правовых актов, включающую федеральные, региональные и местные носители;

– охраняют правоотношение от нарушений принудительными мерами государства.

6. Бюджетно-процессуальные правоотношения в субъектах Федерации – это вид общественных отношений, возникающих в субъектах Федерации и урегулированных законом соответствующего субъекта Федерации в связи с реализацией стадий бюджетного процесса субъекта Федерации.

7. Бюджетное планирование целесообразно рассматривать как регламентированную нормами бюджетного законодательства деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и иных участников бюджетного процесса, направленную на осуществление государственного прогнозирования социально-экономического развития, программно-целевого планирования, разработку стратегии социально-экономического развития, в целях повышения уровня социально-экономического развития конкретного публично-территориального образования.

8. Под долгосрочной целевой программой субъекта Федерации следует понимать документ, разрабатываемый, утверждаемый и реализуемый в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, на основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития, содержащий комплекс стратегических мероприятий, направленных на достижение перспективных целей и решение задач, требующих комплексного подхода, по финансовому обеспечению региона сроком не менее чем на пять лет.

9. Период составления проекта регионального бюджета целесообразно рассматривать как стадию регионального бюджетного процесса, регулируемую процессуальными нормами российского бюджетного права, начинающуюся с Бюджетного послания Президента РФ, Бюджетного послания высшего должностного лица субъекта Федерации. Указанная стадия представляет собой период деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации, состоящий из предварительного этапа, включающего время разработки прогнозных документов и (или) среднесрочного финансового плана и прогнозирование бюджетных показателей (характеристик бюджета), а также основного этапа, предусматривающего непосредственное составление проекта регионального бюджета и внесение его в представительный орган государственной власти субъекта Федерации для рассмотрения и утверждения.

10. Под бюджетным контролем следует понимать осуществляемую на всех стадиях бюджетного процесса деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и специализированных контрольных органов по проверке законности, эффективности образования и использования средств бюджета, а также сбалансированности их распределения.

78. Руденко А.А. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. Саратов, 2008

Диссертация выполнена в Саратовской государственной академии права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Покачалова Елена Вячеславовна.

Положения, вынесенные на защиту:

1. Под финансово-правовым статусом главных распорядителей средств федерального бюджета предлагается понимать совокупность целей, задач, форм и методов финансовой деятельности органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющих право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; определять объем и содержания их бюджетных полномочий, функций, а также гарантий и ответственности указанных участников бюджетного процесса, характеризующих их правовое положение в системе субъектов бюджетных правоотношений.

2. Структуру финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета предлагается представить в виде следующих элементов, объединенных в блоки:

– целевой блок, который включает в себя цели и задачи финансовой деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета;

– структурно-организационный блок, состоящий из форм и методов финансовой деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета;

– компетенционный блок, включающий полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета, а также функции главных распорядителей средств федерального бюджета в процессе осуществления финансовой деятельности;

– гарантии как элемент финансово-правового статуса;

– ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета.

3. Задачи, которые выполняют главные распорядители средств федерального бюджета, предлагается классифицировать по различным основаниям:

– по степени распространения: на общие задачи, характерные для всех органов, подпадающих под понятие главных распорядителей средств федерального бюджета, и специальные, которые характеризуют полномочия каждого из них соответственно отраслям его деятельности;

– по времени действия: на текущие, выполнение которых жизненно необходимо в течение финансового периода, и капитальные, выполнение которых рассчитано на ближайшее будущее, без каких либо конкретных временных рамок;

– по содержанию (по целевой направленности) задачи можно разделить на следующие:

– структурно-организационные, к которым целесообразно отнести, в частности, задачи по обеспечению в рамках бюджета планового распределения денежных средств по соответствующим распорядителям и получателям денежных средств в соответствии с целями бюджетного процесса; своевременное составление и утверждение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также исполнение соответствующей части бюджета и т.п.;

– контрольно-ревизионные, связанные с осуществлением предварительного, текущего и последующего контроля за законностью и целесообразностью распределения и использования денежных средств по соответствующим распределителям и получателям денежных средств, определением эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

– отчетно-исполнительные – достоверное и своевременное предоставление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

– информационно-аналитические – задачи по сбору, обработке и анализу оперативной информации о состоянии бюджетной системы;

– экспертно-изыскательные – к таковым, в частности, можно отнести финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также разработку предложений по совершенствованию методов финансово-бюджетного планирования, финансирования, отчетности и осуществления финансового контроля.

4. Полномочия распорядителей средств федерального бюджета предлагается понимать как реально возложенные и официально закрепленные права и (или) обязанности применять в определенной ситуации разного рода властные предписания исполнительно-распорядительного и нормоустанавливающего характера для решения вопросов, возникающих в рамках осуществления бюджетного процесса.

Исходя из того, что полномочия являются основным элементом компетенции, под компетенцией распорядителей средств федерального бюджета предлагается понимать совокупность официально закрепленных властных действий исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера (полномочий), служащих для решения поставленных задач по предметам ведения распорядителей средств федерального бюджета, в рамках бюджетного процесса.

5. В рамках разработки института бюджетной ответственности и ответственности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета анализируется такое понятие, как нарушение бюджетного законодательства. Установлено, что определение, данное в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), существенно сужает содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства», так как по смыслу данной статьи к бюджетному законодательству относится только БК РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые федеральные и региональные законы о бюджетах на соответствующий год и иные федеральные и региональные законы, как и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения. Предлагается внести изменение в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ «Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции:

«Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований, регулирующими бюджетные правоотношения, порядка составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения».

6. Указывается на необходимость законодательного установления понятия «бюджетное правонарушение», под которым предлагается понимать общественно опасное, противоправное, виновно совершенное деяние, предусмотренное бюджетным законодательством Российской Федерации.

7. На основе анализа норм бюджетного законодательства делается вывод о том, что за нарушение главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета норм бюджетного законодательства применяется особый вид ответственности – бюджетно-правовая ответственность, под которой предлагается понимать нормативную, формально-определенную, гарантированную и обеспеченную государством юридическую обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, за невыполнение которой правонарушитель обязан претерпеть ограничения имущественного характера.

8. Обосновывается необходимость усиления мер ответственности, применяемых к руководителям главных и иных распорядителей средств федерального бюджета, а также необходимость корректировки бюджетно-процессуальных и административно-процессуальных норм, регулирующих порядок привлечения указанных субъектов к юридической ответственности.

9. На основе анализа норм бюджетного и административного законодательства указывается на необходимость приведения в соответствие ряда статей Кодекса РФ об административных правонарушениях и БК РФ в части установления ответственности за неправомерные действия главных и иных распорядителей средств федерального бюджета.