Текст книги "Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)"

Знаменательно, что в конце XIX – начале XX в. получают свое содержательное развитие теоретико-правовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Otto Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и основательно занимался правовыми проблемами землеустройства[53]53
  Наиболее известные работы этого ученого: Крестьянское земельное право. М.: Типолитография В. Рихтер, 1914; Очерки землеустроительного права. Вып. 1. Понятие о землеустройстве, его задачи и основные черты. М.: Типолитография В. Рихтер, 1914; Отрубное владение и условия его образования. М.: Типолитография В. Рихтер, 1915.


[Закрыть]. O.A. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» землеустроительного дела[54]54
  Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926. См. также: Межевые инженеры / сост. В.Д. Николас и O.A. Хауке. М.: Типолитография В. Рихтер, 1912; Хауке O.A. Основные понятия межевого права. М.: Типолитография В. Рихтер, 1910. Ч. 1.


[Закрыть], и наравне с Ю.В. Александровским одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству[55]55
  Хауке O.A. Русское землеустроительное законодательство. М.: Типолитография В. Рихтер, 1910; Александровский Ю.В. Указ. соч.


[Закрыть].

Несомненный научный интерес представляют теоретические изыскания O.A. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По Хауке, землеустроительное право – это совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содержание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется»[56]56
  Хауке О.А. Очерки землеустроительного права… С. 15.


[Закрыть]. Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению Хауке, этот «процесс истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства»[57]57
  Хауке O.A. Очерки землеустроительного права…


[Закрыть].

Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе:

• землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;

• объектом землеустройства является земля, землевладение;

• совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроительную экономию»;

• необходимость создания землеустроительных учреждений;

• систематизация элементов землеустройства;

• прекращение зависимости земледельца от землевладельца и др.

В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. С последним категорически не соглашался известный специалист по землеустроительному праву М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «под землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в недавнее время, начиная с 1905 г…. такой взгляд ошибочен. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством»[58]58
  Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс элементарный). Вып. 1. М., б.г. С. 5.


[Закрыть]. Шульгин также писал, что все существующие виды межевания носят, несомненно, землеустроительный характер[59]59
  Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеустройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению порядков землевладения и землепользования» (с. 3).


[Закрыть].

СП. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ему первенствующее значение[60]60
  Кавелин СП. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство: с чертежами и образцами делопроизводства. М.: Изд. юрид. кн. магазина «Правоведение» И.К. Голубева, 1914. По мнению СП. Кавелина, Генеральное межевание (1765–1767 гг.) преследовало фискальные цели (Там же. С. 71). См. также: Алеев В. Теория межевых законов. Ч. 1–2. М.: Типография П. Кузнецова, 1824–1825; Дензин П.В. Указ. соч.; Алеевский А. Межевое и землеустроительное законодательство. Тула, 1910.


[Закрыть].

§ 2. Советский период развития землеустройства. Законодательство о землеустройстве

Сформировавшаяся в Российской империи к началу XX в. система межевания была разрушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле (1917 г.). Первыми мероприятиями Советской власти в сфере земельной политики стали мероприятия по конфискации, описанию и учету помещичьих (а по сути – всех частновладельческих) земель, распределение их между крестьянами с помощью землеустроительных действий. По завершении конфискации земель зимой 1918 г. началось их уравнительное распределение, в основу которого наряду с Декретом о земле был положен Закон от 27 января (9 февраля) 1918 г. «О социализации земли», принятый ВЦИК[61]61
  Декреты Советской власти. Т. 1. М.: Гос. изд-во полит, литературы, 1957.


[Закрыть].

Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в производстве межевания, которое теперь называется не иначе, как землеустройство, побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие ряда нормативно-правовых актов. Первым таким актом стало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (далее – Положение), принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК[62]62
  СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.


[Закрыть]. Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.

Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом. Единый государственный фонд находился в непосредственном заведывании и распоряжении соответственных народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от единоличных форм землепользования к товарищеским. Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды товарищеского землепользования были названы наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все виды единоличного землепользования следовало смотреть как на проходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее советскую республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных на постепенное обобществление землепользования.

В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов отводились:

а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;

б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;

в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т. п.;

г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;

д) отвод земли для других надобностей;

е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;

ж) учет земельного фонда и земледельческого населения. Губернские земельные отделы получали право переводить земли в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях:

а) охранения естественных богатств земли от истощения;

б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т. д.;

в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;

г) устройства опытных станций и показательных полей, а также санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.

Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь – для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью – для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).

Распределению и единоличному пользованию не подлежали:

а) земли, находящиеся в ведении советских и общественных культурно-просветительных учреждений (сельскохозяйственные школы, опытные поля и т. п.);

б) земли прежнего нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства;

в) земли прежнего нетрудового пользования, оставляемые в ведении земельных отделов для организации общего хозяйства;

г) земли специального назначения: городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично-заводскими предприятиями, путями сообщения и т. д.;

д) все земли вообще, ко времени вступления в силу Положения еще не распределенные в единоличное пользование.

Положением устанавливалась очередность проведения землеустроительных работ и составления плана работ. Землеустроительные работы проводились на уровне губернии по инициативе земельных отделов. Все очередные работы производились по заявлению заинтересованных товариществ сельскохозяйственных объединений и других учреждений.

Все землеустроительные работы по отводу земель учреждениям, сельскохозяйственным объединениям, группам отдельных землепользователей осуществлялись на основании плана землеустроительных работ, утверждаемого губернским земельным отделом. При составлении плана землеустроительных работ соблюдался следующий порядок, за исключением внеочередных землеустроительных работ:

а) установление губернских, уездных и волостных границ;

б) отвод земель сельскохозяйственным объединениям и группам отдельных землепользователей внутри волости.

Статья 14 Положения гласила, что в качестве внеочередных землеустроительных работ вносятся в планы работ отводы земель для нужд советских хозяйств правительственных и общественных учреждений, для сельскохозяйственных коммун, артелей и в других случаях, когда внеочередность отвода земли вызывается общественной полезностью начинания, для осуществления которого требовалась земля.

Землеустроительные органы на следующих этапах работ приступали к производству внутренней разверстки (передела земли), причем соблюдалась следующая очередь:

а) выдел земли вновь возникающим сельскохозяйственным коммунам, артелям;

б) выдел земли частям общины, с перенесением усадебной части;

в) прочие случаи землеустроительных работ.

План землеустроительных работ составлялся на каждый зимний и летний период в отдельности.

В Положении целая глава отводилась вопросам государственной записи и учета землепользования. Государственная запись землепользования устанавливалась с целью учета как землеустроительного фонда, так и землепользователей и всех происходящих с течением времени изменений. Запись состояла из: а) нанесения на волостные карты образованных землепользователей; б) составления волостных земельных списков. Все изменения в лице землепользователя, в границах и пространствах землепользования, а также в особых полномочиях, обязанностях и повинностях по землепользованию вносились в запись после соответствующего постановления земельных отделов. Производство государственной записи возлагалось на земельные отделы при участии землемеров. На землемерную часть и ее органы при производстве ими всякого рода работ (по социалистическому землеустройству) возлагалась особая обязанность принимать всякий раз в соображение необходимость сбора всех данных и сведений, нужных для составления волостных карт землепользовании и земельных списков. Форма волостных карт землепользовании и земельных списков, а равно и подробные правила о порядке производства государственной записи землепользовании устанавливались инструкциями, издаваемыми Народным комиссариатом земледелия.

К сожалению, рассмотренное Положение не смогло решить проблему осуществления сплошного землеустройства. Землеустройство было проведено только в отношении незначительной части земель. В этот период основными недостатками землепользования оставались малоземелье крестьянского хозяйства, междуселенная и внутриселенная чересполосица (чересполосица наделов), дальноземелье. К этому добавлялась экономическая отсталость крестьянского хозяйства, которая выражалась в отсталом способе севооборота, большом количестве неудобных и запущенных земель и т. д. Следующим актом, регулировавшим земельные отношения, стал Земельный кодекс РСФСР 1922 г. (введен в действие с 1 декабря 1922 г. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.)[63]63
  СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.


[Закрыть].

Процесс отвода земель осуществлялся по правилам Земельного кодекса РСФСР 1922 г. и Инструкции о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР[64]64
  Необходимо оговориться, что в СССР земельные участки всем землепользователям могли предоставляться и предоставлялись только в порядке их отвода или наделения ими и для тех целей, которые были определены в законе. См.: Аксененок I.A. Земельные правоотношения в СССР. М.: Гос. изд-во юрид. литературы, 1958. С. 234–235.


[Закрыть]. Согласно ЗК РСФСР 1922 г. землеустройство имело своей задачей упорядочение существующих и образование новых землепользовании.

ЗК РСФСР 1922 г. (ст. 166) допускал производство следующих землеустроительных действий:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и проч.), иным учреждениям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надобностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ, выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных землепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков землепользования;

ж) прокладка, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользовании в связи с осуществлением коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) рас планирование сельских мест поселения;

и) установление и изменение границ волостей.

Фактически все вышеназванные действия являлись продолжением межевых мероприятий, предусмотренных законами межевыми Российской империи.

Землеустроительные действия выполнялись под общим наблюдением, руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных на то землемеров-землеустроителей. Землеустроительные действия производились по инициативе землеустроительных учреждений в случаях: а) образования и изменения состава земельных фондов специального назначения; б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользования, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие поземельные отношения. Во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам заинтересованных сторон. Участникам землеустройства отводилось то количество земли, на которое они имели право по ЗК РСФСР. При этом вместо бывших в их пользовании земель им могли отводиться другие земли из угодий того же рода, с принятием во внимание качества земель по их сравнительной оценке. Замена же угодий, бывших в пользовании, угодьями другого рода (например, лесной вырубки или неудобной земли вместо пашни) допускалась без согласия на то землепользователей лишь в тех случаях, если иначе невозможно было провести правильное землеустройство. Возникавшие при этом споры рассматривались земельными комиссиями в общем порядке землеустройства.

Количество земель, отводимых участникам землеустройства, определялось по различным основаниям: а) при отводе земель государственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также для городов и поселений городского типа – в соответствии с установленной границей городской черты; б) при устройстве земель существующих земельных обществ и обособленных хозяйств (дворов) – по количеству земель, законно им предоставленных в трудовое пользование; в) при разверстаниях, разделах и выделах земель в земельных обществах – по числу разверсточных единиц, приходящихся на долю участников землеустройства; г) при распределении и отводе земель свободного земельного фонда для надобностей переселения и расселения – по особо устанавливаемым для этого нормам или по фактической возможности трудового освоения земель теми, кому они предоставляются; д) при предоставлении земель учреждениям, обществам и лицам на особых основаниях (аренды, концессии и проч.) – по условиям соответствующих договоров или по указаниям относящихся к этим случаям специальных распоряжений.

Если земля, которую требуется устроить, связана с другими землями (чересполосица, дальноземелье и проч.), то все эти земли должны были включаться в одну общую дачу разверстания и землеустройство по ним должно было производиться одновременно и совместно. При этом количество земли, отводимой участникам землеустройства, также определялось по вышеназванным основаниям.

Землеустроительные действия производились при участии заинтересованных сторон или их представителей (уполномоченных земельных обществ; поверенных отдельных землепользователей, ведущих обособленное от общества хозяйство; представителей организаций, учреждений и предприятий и т. п.), которые уполномочивались на совершение за своих доверителей всех действий, требующихся при землеустройстве.

За исполнение землеустроительных действий землеустроительными учреждениями взыскивалась особая плата с лиц, в интересах которых эти действия производились. Конкретные ставки (таксы) устанавливались Народным комиссариатом земледелия. В случаях производства в обязательном порядке действий по образованию земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного и проч.) расходы по землеустройству осуществлялись из местных или общегосударственных средств, в зависимости от назначения образуемого фонда. При этом осуществлялась целевая поддержка бедняцких хозяйств, на землеустройство которых, например, в 1925 г. было выделено 3 млн руб. из бюджета[65]65
  Энциклопедия государства и права… Т. 1. С. 878.


[Закрыть]. Кроме платы по таксе участники землеустройства обязывались на время исполнения землеустроительных действий предоставлять землеустроителям: а) удобные для жилья и занятий помещения; б) материалы для работ и устройства межевых знаков; в) подводы для перевозок инструментов и материалов для работ по землеустройству; г) необходимую рабочую силу. Никаких других натуральных повинностей ЗК РСФСР не допускал. Дела по землеустройству производились в следующей последовательности: 1) возбуждение землеустроительного дела; 2) подготовка землеустроительного дела, составление землеустроительного проекта и предъявление его участникам землеустройства; 3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в исполнение с установлением на месте пограничных межевых знаков; 4) составление и выдача сторонам землеустроительных документов.

Следует отметить, что подготовка землеустроительного дела в соответствии с Земельным кодексом состояла в установлении состава земель, подлежащих устройству, хозяйственно-техническом обследовании землеустраиваемой местности, определении земельных прав, выяснении землеустроительных пожеланий участников землеустройства, составлении предварительного проекта наиболее правильного и целесообразного устройства означенной местности.

В завершение работы землемер-землеустроитель готовил доклад (с необходимыми пояснительными чертежами), предъявлял его участникам землеустройства и затем со всеми их заявлениями и жалобами, если таковые оказывались, представлял доклад в соответствующее землеустроительное учреждение. Для участия в подготовке дела в случае надобности привлекались агрономы, гидротехники и другие специалисты.

Важной частью землеустроительного процесса являлось составление проекта землеустройства. Оно заключалось в подробном и точном указании мест отвода земель участникам землеустройства с соблюдением их прав и законных интересов, а также требований хозяйственно-технических правил землеустройства, с изображением отвода земель на проектном плане землеустройства. Проектируемые границы земель обозначались на месте временными знаками, а при отсутствии споров и жалоб укреплялись постоянными межевыми знаками.

Созданный проект землеустройства предъявлялся сторонам на плане и в натуре с составлением особого протокола. При этом землемер-землеустроитель был обязан всемерно стремиться к согласованию пожеланий сторон, не в ущерб, однако, требованиям землеустройства, внося в проект, в случае необходимости, целесообразные изменения и исправления.

Споры, заявления и жалобы сторон, которые оставались неустраненными, вносились в протокол предъявления проекта землеустройства, и все производство по делу представлялось землемером-землеустроителем с его заключением и с проектами разрешения споров в землеустроительное учреждение не позднее недельного срока по предъявлении проекта.

Землеустроительное учреждение рассматривало производство по делу и заявленные сторонами в связи с предъявлением проекта споры и жалобы, постановляя либо об утверждении составленного проекта землеустройства в неизменном или исправленном виде к исполнению, либо о пересоставлении проекта с указанием в этом случае требующихся в нем изменений.

Исполнение проекта землеустройства состояло в укреплении проектированных на местности границ землепользовании постоянными межевыми знаками, если таковое укрепление не было произведено при предъявлении проекта.

Правильно исполненный проект землеустройства окончательно утверждался землеустроительным учреждением. При этом в постановлении об окончательном утверждении исполненного проекта землеустройства должно было быть обозначено с соответствующими ссылками на проектный план: а) когда, в какой местности, по какому распоряжению и какие именно будут произведены землеустроительные действия; б) какие земли (по их роду, количеству, местоположению и границам), кому и для какой надобности отводятся; в) когда, в каком порядке и с соблюдением каких условий сторонам надлежит приступить к пользованию землями в новых границах, установленных при землеустройстве; г) какие особые условия, повинности и полномочия устанавливаются для землепользователей в связи с пользованием землями, предоставленными им по утвержденному проекту землеустройства; д) как распределяются расходы по оплате землеустройства между его участниками; е) кому, от кого и какие именно причитаются вознаграждения за улучшения, внесенные в отводимую при землеустройстве землю, и затраты, оставшиеся не использованными прежними землепользователями.

После окончательного утверждения проекта землеустройства землеустроительными учреждениями составлялись и после государственной записи образованных землепользовании (земельной регистрации) участникам землеустройства выдавались надлежаще удостоверенные документы. В названных документах обозначались границы, местоположение, пространство и состав землепользовании, а также показывались их названия, наименования землепользователей, время исполнения землеустройства и его основание, условия землепользования и прочие существенные сведения, содержащиеся в постановлении об утверждении проекта землеустройства. Подлинные землеустроительные планы, акты и другие документы хранились в землеустроительных учреждениях.

Общими началами землепользования и землеустройства (далее – Общие начала) (утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.)[66]66
  СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 641.


[Закрыть] устанавливалось, что землеустройство, организуя земельную площадь с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации.

В частности, землеустройство должно было способствовать борьбе с чересполосицей, дальноземельем и другими недостатками землепользования, переходу к улучшенным севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли путем расселения и переселения и другим улучшениям хозяйства.

В соответствии с Общими началами землеустройство могло производиться по инициативе как землепользователей, так и сельских советов, волостных, районных и соответствующих им съездов советов и исполнительных комитетов земельных органов. Обязательное землеустройство допускалось в порядке, определяемом законодательством союзных республик, для ограничения, как отмечалось в Общих началах, захватнических стремлений кулаков, для прекращения особо острых и запутанных земельно-хозяйственных отношений, для выделения переселенческого фонда и т. п.

Порядок и нормы предоставления земли при землеустройстве устанавливались также законодательством союзных республик.

Вне очереди допускалось землеустройство для надобностей государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств. По заявкам прочих землепользователей землеустройство выполнялось прежде всего для тех из них, которые переходили к формам землепользования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и повышению технического уровня сельского хозяйства.

Общими началами устанавливалось, что землеустройство по заявкам, направленным на образование хуторских и отрубных хозяйств, производится в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов ведет к росту и укреплению кулачества.

Коллективным хозяйствам, а также маломощным крестьянским хозяйствам при землеустройстве предоставлялось преимущество перед другими трудовыми землепользователями: давались земли, более удобно расположенные, допускающие облегченную обработку и обеспеченные необходимыми для ведения правильного хозяйства земельными угодьями, водою и дорогами.

Землеустройство всех бедняцких, маломощных середняцких и коллективных хозяйств осуществлялось за государственный счет. За исполнение землеустроительных действий для других землепользователей могла устанавливаться плата в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (законодательством союзных республик могли быть предусмотрены натуральные повинности населения, необходимые для проведения землеустроительных работ).

Землеустройство выполнялось под общим руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными земельными органами через уполномоченных ими на то землеустроителей. Непосредственное наблюдение за выполнением землеустроительных действий возлагалось на сельские советы, районные и волостные исполнительные комитеты и соответствующие им органы.

Общими началами регулировались и вопросы переселения (ст. 23–28). В частности, отмечалось, что переселение производится в целях планового освоения необжитых и малообжитых районов и использования их природных богатств для увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в целях ослабления перенаселенности отдельных местностей Союза ССР и улучшения хозяйств остающегося в них населения. Организация переселения и порядок выхода, передвижения и хозяйственного устройства переселенцев определялись законодательством Союза ССР и союзных республик, по принадлежности. В частности, законодательством союзных республик устанавливались порядок и нормы предоставления земли переселенцам.

Впрочем, проект Общих начал землепользования и землеустройства, опубликованный для обсуждения, вызвал серьезные дискуссии идеологического и правового характера[67]67
  См. подробнее: Антонов-Саратовский В. К закону об основных началах землепользования и землеустройства СССР // Советское право. 1927. № 3. С. 3–31.


[Закрыть]. Объяснить это можно формированием нового порядка землепользования при исключительной государственной собственности на землю, к тому же вопрос крестьянского землевладения по-прежнему оставался актуальным. Необходимо было очертить права на землю, прописать правила владения землей на основе права пользования, найти оптимальные варианты земельных отношений, которые устраивали бы всех участников земельных отношений. Серьезные споры вызывали и права союзных республик, справедливо считавших, что субъектом национализации земли являются союзные республики. «Республиканцы» предлагали закрепить норму, в соответствии с которой вся земля в пределах союзной республики составляла государственную собственность этой республики. Данная дискуссия стала уникальным явлением в политической жизни страны, потому что оказалась последней, когда допускалась такая свободная форма выражения и защиты союзными республиками своих экономических интересов. Вызвавший дискуссию документ оказал бесспорное влияние на дальнейшую земельную политику союзного правительства уже после свертывания НЭПа и с началом коллективизации, когда любое свободомыслие и высказывание даже рациональных идей с позиций организации эффективного землепользования стало невозможным.

Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях Наркомзема СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался Инструкцией Наркомзема СССР (утв. Постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 г.) «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей»[68]68
  СЗ СССР. 1935. № 34. Ст. 300.


[Закрыть].