Текст книги "Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования"

Вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, и вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, подлежит возмещению на основании ст. 1069 и 1070 ГК РФ путем привлечения публичных субъектов к гражданско-правовой ответственности.

В Определении Конституционного Суда РФ № 1005-О[142]142
  Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г № 1005-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Уния» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» (документ опубликован не был). Доступ к материалам из СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]было отмечено, что обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, следует из содержания ст. 53 Конституции РФ. По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда в соответствии с предписанием закона (ст. 1064 ГК РФ).

Однако, как уже подчеркивалось, ни органы публичной власти, ни их должностные лица не являются субъектами гражданского права, т. к. не обладают правосубъектностью и лишь выступают в обороте от имени соответствующего публично-правового образования.

Публичные субъекты могут оказаться самостоятельными субъектами гражданского права лишь в том случае, когда они будут выступать в соответствующей ипостаси. Например, орган публичной власти, возможно, рассматривать как сторону гражданско-правового договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в следующих случаях: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование[143]143
  См. подробнее: Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований. Право и экономика. 2011. № 6. С. 33–37.


[Закрыть].

Осуществляя свои публично-правовые функции, публичные субъекты выступают исключительно от имени соответствующего публично-правового образования; следовательно, и вред, причиняемый при этом, должен считаться причиненным самим публично-правовым образованием[144]144
  См.: Рыбалов А. О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ. Закон. 2013. № 12. С. 106–109.


[Закрыть].

Последнее принимает на себя ответственность за незаконные действия каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение права на возмещение вреда у потерпевшего. Не случайно та же ст. 1069 ГК РФ указывает, что вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не средств, находящихся в распоряжении тех или иных органов.

Применение ст. 1069 ГК РФ предполагает установление общих условий деликтной ответственности: наличие вреда; противоправность действий его причинителя; наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями; вина причинителя вреда. Раз орган публичной власти или должностное лицо не является самостоятельным участником гражданского оборота, должна устанавливаться вина не конкретного должностного лица, а того лица, которое и является ответчиком по иску, т. е. Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований.

В рассматриваемом деле от инспектора ДПС, осуществившего задержание, не зависела достоверность и актуальность базы данных УГИБДД, ее наполнение осуществляли другие должностные лица и работники ответчика. Их действия признаются действиями самого ответчика, и этого факта достаточно для установления вины ответчика – публичного субъекта[145]145
  См.: Рыбалов А.О. Указ. соч.


[Закрыть].

Несоответствие сведений в базе данных реальному положению послужило основанием для задержания заявителя, следовательно, налицо причинно-следственная связь между неисполнением (или ненадлежащим исполнением) обязанности публичного субъекта и наступившими неблагоприятными для заявителя последствиями.

Если сведения, содержащиеся в базе данных, не соответствуют действительности, это означает, что ответчик не принял всех мер для надлежащего исполнения своей обязанности в рамках осуществления публичной функции по обеспечению правопорядка. Вне зависимости от того, какой конкретно орган публичной власти отвечает за актуализацию базы данных, а какой орган публичной власти принимает решения на основании данных, содержащихся в базе, это не устраняет виновности публично-правового образования, поскольку именно на последнее возложена задача по организации информационного взаимодействия органов публичной власти и должностных лиц.

Вместе с тем следует учитывать, что размер убытков и наличие причинной связи с действиями причинителя вреда должны быть доказаны заявителем требования о возмещении вреда, а публичный субъект вправе ссылаться на отсутствие вины, если законом не установлена его безвиновная ответственность. Рассмотрению данного феномена будет посвящена следующая часть исследования.

Итогом кропотливой работы над изменением российского гражданского законодательства, точкой отсчета для которой на современном этапе служит принятие в 2008 году Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»[146]146
  СЗ РФ. 2008. № 29. Ст. 3482.


[Закрыть], стал многостраничный законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[147]147
  Текст документа и досье на Проект доступно по ссылке: http://base.garant.ru/70156584/.


[Закрыть]. В 2012 году из-за объемности указанного документа и связанных с этим сложностей его единовременного принятия было принято решение о постепенном принятии и вступлении в силу поправок в ГК РФ.

Первым результатом этой инициативы стало принятие Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[148]148
  СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.


[Закрыть], который, за исключением некоторых положений, вступил в силу с 1 марта 2013 г.

Одна из важных новелл Закона № 302-ФЗ касается возможности компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина, а также имуществу организации, правомерными действиями государственных или муниципальных органов, их должностных лиц или иных лиц, обладающих государственно-властными полномочиями (ст. 16.1 ГК РФ).

Российское законодательство практически не предусматривало возможности компенсации ущерба, нанесенного органами публичной власти или их должностными лицами в результате совершения ими правомерных действий. Исключение составлял п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[149]149
  СЗ РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.


[Закрыть].

Закрепление гражданско-правовой ответственности органов публичной власти различных уровней и их должностных лиц за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права. Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), российское гражданское законодательство провозглашает возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Среди незаконных действий можно выделить необоснованное наложение ареста на помещение при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности, незаконное изъятие имущества при проведении следственных действий, утрату имущества в результате его изъятия органами государственной власти и ненадлежащего хранения.

К примерам незаконного бездействия, причинившего убытки, относятся непредоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, утрата возможности взыскания долга с должника из-за неисполнения судебным приставом-исполнителем своих обязанностей, неисполнение обязанности по принятию от конкурсного управляющего имущества жилищного фонда[150]150
  См.: Обзор практики рассмотрения споров, связанных с возмещением вреда (убытков), причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, утвержденный Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа. Протокол № 7 от 04.07.2003 // http:// fasuo.arbitr.ru/node/1411; Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Вестник ВАС РФ. 2011. № 8.


[Закрыть].

По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступала при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины. Статья 16.1 ГК РФ вводит ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.

Круг органов публичной власти, а также перечень лиц, обладающих государственно-властными полномочиями, исчерпывающим образом не определен. Ориентиром здесь могут выступать, в первую очередь, нормы публичного законодательства, в которых определяется система и структура названных органов[151]151
  Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». СЗ РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.


[Закрыть], а также ст. 125 ГК РФ, п. 3 которой гласит, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это означает, что упомянутым юридическим лицам и гражданам делегируются государственно-властные полномочия, в ходе осуществления которых может быть причинен ущерб, подлежащий компенсации по правилам ГК РФ о возмещении ущерба, причиненного деятельностью органов публичной власти.

Среди лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и потенциально отвечающих за вред, причиненный в результате их деятельности, преобладают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это легко объяснимо, т. к. одним из признаков органа исполнительной власти является осуществление властно-распорядительных полномочий, под которыми в судебной практике понимаются требования, влекущие для адресата изменение его прав и обязанностей и, следовательно, нарушающие права и законные интересы[152]152
  См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. № Ф09-2930/01-АК; Постановление ФАС Московского округа от 16 апреля 2003 г. № КА-А40/802-03 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

В то же время среди потенциальных причинителей вреда могут быть и иные органы и организации. Например, к числу публично-правовых субъектов на том основании, что они наделены публичными полномочиями – нормотворческими, исполнительно-распорядительными, контрольными – отнесены саморегулируемые организации[153]153
  Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. К организациям, обладающим государственно-властными полномочиями, по этой же причине могут быть причислены и государственные корпорации (см., например, ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»[154]154
  СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6078.


[Закрыть], ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»[155]155
  СЗ РФ. 23.07.2007. № 30. Ст. 3799.


[Закрыть]).

В статье 16 ГК РФ должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц, наряду с государственными органами и органами местного самоуправления, однако ответчиком в суде по иску о возмещении вреда является соответствующее публично-правовое образование, и замена органа, уполномоченного представлять публично-правовое образование, не является заменой ответчика.

Одновременно, возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо государственного органа или органа местного самоуправления, а за счет казны соответствующего уровня.

РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий. На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом[156]156
  Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 г. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.


[Закрыть], но регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец (государственный орган либо орган местного самоуправления) не возместил причиненный потерпевшему вред.

Основанием деликтной ответственности публичных образований согласно ст. 16 ГК является правонарушение – юридический факт, порождающий деликтное обязательство, в силу которого одна сторона (причинитель вреда) обязана возместить причиненный ею другой стороне (потерпевшему) имущественный вред, а также в предусмотренных законом случаях компенсировать неимущественный вред, приостановить или прекратить вредоносную деятельность, а потерпевший вправе требовать от причинителя вреда исполнения указанной обязанности.

Вред может быть причинен и правомерными действиями. Согласно принципу генерального деликта причинение вреда одним лицом другому является основанием возникновения безусловной обязанности возместить причиненный вред, а воздействие принципа сказывается на распределении обязанностей по доказыванию[157]157
  См.: п. 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145.


[Закрыть].

Между последствием в виде ущерба личности или имуществу и правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц должна наличествовать причинно-следственная связь. Она носит объективный характер (не зависит от знаний причинителя вреда о сути происходящего и его представлений о взаимосвязи явлений), в отличие от вины – субъективной категории, отражающей отношение лица к своим действиям и их последствиям, предопределенное его индивидуальными представлениями об их взаимосвязи[158]158
  См.: Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М.: Юрид. лит., 1950. С. 193–194.


[Закрыть].

В зависимости от такого отношения различают формы вины – умысел и неосторожность. Верхней границей является умысел – сознательное поведение, сопровождающееся предвидением последствий собственных действий. Нижняя граница – это неосторожность, т. е. непредвидение последствий, хотя лицо могло и должно было их предвидеть. Возможность предвидения данным конкретным лицом последствий своих действий для гражданского права значения не имеет. Важно, чтобы любое лицо, окажись оно в тех же обстоятельствах, могло предвидеть такие последствия.

Вопрос о вине не требует разрешения при отсутствии любого другого основания: нет противоправности (или особого указания на возложение гражданско-правовой ответственности за правомерное поведение) или отсутствует причинно-следственная связь.

Однако при обратной ситуации – отсутствии вины – лицо, которое своими действиями причинило вред, не освобождается от ответственности. Это подтверждается нормами п. 3 ст. 401, ст. 1079 ГК РФ и иными. Наличие подобных норм в законодательстве дает основания для утверждения о наличии в отечественном гражданском праве института безвиновной ответственности.

С. Н. Братусь отмечал, что юристы единодушно отрицают безвиновную уголовную ответственность[159]159
  Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976. С. 82, 173, 174.


[Закрыть]. Вопрос о безвиновной ответственности возникает именно и только в частноправовой сфере. Наиболее интересную, целостную и последовательную проработку проблема безвиновной ответственности получила в рамках гражданско-правовой доктрины, в частности, у М. М. Агаркова, С. Н. Братуся, В. А. Ойгензихта[160]160
  См. обзор этих позиций: Азми Д.М. Концепция безвиновной ответственности: содержание, трактовки, оценка. Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 34–44.


[Закрыть].

Основной вывод из многочисленных дискуссий можно свести к тому, что безвиновная ответственность является исключением из общего правила о вине причинителя как основании гражданско-правовой ответственности. Ее исключительный характер связан с тем, что деятельность потенциального причинителя вреда может привести к нарушению субъективных прав какого-либо лица, следовательно, является рисковой. Рисковый характер предполагает допущение неблагоприятных последствий и готовность соответствующего субъекта принять эти последствия на себя, ответить за них, и для него основанием ответственности следует считать не вину, а именно сам риск, предопределенный природой соответствующей деятельности[161]161
  См.: Ойгензихт В. А. Проблема риска в гражданском праве. Душанбе: Ирфон, 1972. С. 67, 187.


[Закрыть].

Сама деятельность, в результате которой наступает безвиновная ответственность, не носит противоправного характера. Так, М. М. Агарков, обозначая разграничение правомерного поведения владельца источника повышенной опасности и ответственности этого владельца за вред, причиненный соответствующим источником, обоснованно указывал: «Само собой разумеется, что эксплуатация железной дороги, трамвая… являются правомерными. Но отсюда не следует, что причинение при этом смерти или увечья либо порча или уничтожение чужого имущества являются правомерными»[162]162
  Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940. С. 151.


[Закрыть].

Многие авторы объясняют наличие безвиновной ответственности потребностью в стимулировании соответствующего лица к предельной осторожности и осмотрительности, к постоянному стремлению не допустить (или сократить) саму возможность наступления вреда[163]163
  См.: Антимонов Б. С. Гражданская ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности. М.: Юрид. лит., 1952. С. 27.


[Закрыть].

Последняя позиция наиболее точно объясняет цель появления в отечественном ГК РФ ст. 16.1. Она призвана способствовать предотвращению в будущем причинения вреда со стороны властных органов и их должностных лиц, содействовать укреплению законности, правопорядка и повышению эффективности осуществления властно-распорядительной деятельности.

Для гражданских отношений, с которыми связано формирование концепции безвиновной ответственности, характерен правовой режим, при котором ответственность за поведение лиц и его последствия действительно всецело ложится лишь на самих субъектов правовых отношений. В случае с безвиновной ответственностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц нельзя говорить о том, что это правило соблюдается. Выше уже подчеркивалось, что причиненный безвиновными действиями вред подлежит компенсации не самим непосредственным причинителем, а соответствующим публичным образованием за счет казны.

Из признаков гражданско-правовой ответственности, к которым причисляют государственное принуждение, отрицательные неблагоприятные последствия на стороне правонарушителя, осуждение правонарушения и его субъекта[164]164
  См.: Гражданское право: Учебник в 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012. С. 751.


[Закрыть], ответственность, вводимая ст. 16.1 ГК РФ, будет обладать только первым. Это, как представляется, возобновит дискуссию о том, что оперирование термином «ответственность» применительно к безвиновной ответственности обусловлено лишь сложившейся юридико-технической практикой, и на самом деле под «ответственностью» в данном контексте понимается обязанность безвиновного причинителя вреда компенсировать возникший ущерб[165]165
  См.: Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Юрид. лит., 1970. С. 6–7.


[Закрыть].

При решении вопроса о возложении ответственности по ст. 16.1 ГК РФ будут оцениваться два ключевых момента: характер действий, причинивших вред (были ли они правомерными) и существование правовой нормы, непосредственно закрепляющей ответственность за вред, причиненный этими действиями. Самостоятельно статья 16.1 ГК РФ применяться не может, что следует из ее буквального толкования, а практика применения этой нормы будет ясна только тогда, когда суды начнут принимать и разбирать первые подобные иски. Но сам факт закрепления в законодательстве подобной нормы свидетельствует об утверждении принципа равенства участников правовых отношений, возникающих вследствие причинения ущерба личности или имуществу, и с большой долей вероятности будет положительно оценен как бизнес-сообществом, так и гражданами.

Глава 2. Функции и принципы гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

2.1. Функции гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

Невозможно перейти непосредственно к рассмотрению частных вопросов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов, не обозначив ее функций и принципов. Без их выявления затруднительно будет разобраться с соотношением частных и публичных элементов рассматриваемой системы, тогда как определение функций и принципов данного вида ответственности в качестве частноправовых позволит подтвердить тезис о цивилистической природе этого феномена, несмотря на публично-правовой статус ответственных лиц.

Функции права представляют собой реализацию его назначения, такое направление активного воздействия на общественные отношения, без которого общество на данном этапе развития обойтись не может (регулирование, охрана, закрепление определенного вида общественных отношений) и потребность в осуществлении которого порождает необходимость существования права как социального феномена[166]166
  См.: Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2002. С. 155, 156.


[Закрыть].

Система функций права представляет собой сложное многоуровневое образование, в котором в соответствии с элементами системы права можно выделить следующие группы функций:

1) общеправовые;

2) межотраслевые;

3) отраслевые;

4) институциональные.

Представляется, что в более дробном делении нет необходимости[167]167
  См. иную позицию: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Академический проект, 2005. С. 397.


[Закрыть], поскольку в рамках правовых институтов объединяются нормы права, регулирующие однородные общественные отношения и образующие обособленную, относительно самостоятельную часть внутри отрасли (подотрасли) права, а, следовательно, имеющие общую направленность воздействия на регулируемые общественные отношения.

Соотношение общеправовых и отраслевых функций права – это диалектическое отношение всеобщего и особенного, функции отдельных отраслей права в главном выражают содержание его общих функций и одновременно приобретают специфические черты в зависимости от назначения той или иной отрасли права[168]168
  См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 399.


[Закрыть].

Воздействие как сущность функции невозможно представить вне правового регулирования. Функции, в определенном смысле, регулируют общественные отношения, которые в современных условиях становятся сложными и многообразными, структурно комплексными по горизонтали и вертикали[169]169
  См.: Рыбаков В. А., Соловьев В. Н. О методологических подходах к понятию функции права. Гражданское право. 2012. № 1. С. 28–32.


[Закрыть].

Такое понимание активности функций права дает возможность выявить соотношение и взаимодействие между общеправовыми и отраслевыми функциями гражданского права, имеющими ряд особенностей, сущность которых заключается в специфическом наборе средств регулирующего воздействия на имущественные, личные неимущественные и корпоративные отношения, и рассмотреть связи функций права с субъективными правами и обязанностями, поскольку регулирование означает воздействие на общественные отношения путем установления прав и обязанностей[170]170
  См.: Гражданское право России. Общая часть: Учебник /Под общ. ред. А. Я. Рыженкова. М.: Юрайт, 2011. С. 43–44.


[Закрыть].

Традиционно выделяются две основные функции гражданского права – регулятивная и охранительная, хотя регулятивность есть органическое сущностное свойство права как социального явления[171]171
  См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 24.


[Закрыть], поэтому регулирование можно не выделять в качестве отдельной функции права.

В доктрине встречаются и указания на существование иных функций гражданского права, таких, например, как кооперационно-координирующая, которая проявляется в том, что гражданское право наряду с другими ветвями права активно участвует в регулировании комплексных общественных отношений и в качестве общего правила выполняет координирующую роль в создании комплексных правовых образований[172]172
  См.: Гражданское право: Учебник: в 3-х т. Т. 1 /Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Проспект, 2012. С. 29.


[Закрыть].

Регулятивную и охранительную функции относят к собственно юридическим функциям гражданского права, но наряду с ними подчеркивается существование социальных функций гражданского права, к числу которых принадлежат воспитательная, восстановительная и компенсационная[173]173
  См.: Мамаев А. М. Социальные функции российского гражданского права. Вопросы управления. 2010. № 2 (11) // [Электронный ресурс]/ Уральский институт – филиал РАНХиГС. Режим доступа:  http://vestnik.uapa.ru/en/issue/2010/02/14/html.


[Закрыть]. Сразу стоит сделать оговорку о том, что вряд ли оправданно отождествлять восстановительную и компенсационную функции, поскольку если восстановление предполагает возвращение утраченного блага, правового состояния, существовавшего до «активизации» восстановительной функции, то компенсация – лишь замену утраченного блага аналогичным по тем или иным показателям, в т. ч. и тогда, когда восстановление нарушенного правового состояния невозможно.

Компенсационная функция обладает относительно самостоятельным значением, т. к. воздействуя на различные нарушенные общественные отношения, регулируемые нормами гражданского права, имеет своим результатом приведение общественных отношений в состояние удовлетворения нарушенных интересов потерпевших путем компенсации[174]174
  См.: Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права. Саратов: Изд-во Саратовского юрид. ин-та им. Д.И. Курского, 1983. С. 45.


[Закрыть].

Наличие компенсационной функции предопределено специфическим предметом гражданско-правового регулирования, поскольку имущественная сфера обладает реальной возможностью к компенсации в случае нарушения, однако компенсационная функция реализуется не только в области имущественных отношений, но и в области личных неимущественных отношений, не связанных с имущественными, т. к. и здесь существует возможность имущественной компенсации нарушенного личного неимущественного права[175]175
  См.:Рыженков А. Я. Компенсационная функция советского гражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. Саратов: Саратовский юрид. ин-т им. Д.И. Курского,1981. С. 10–11.


[Закрыть].

В структуру компенсационной функции гражданского права входят в качестве элемента средства обеспечения ее реализации, к которым, в частности, принадлежит закрепленный в гражданском законодательстве принцип полного возмещения убытков[176]176
  Там же. С. 6–7.


[Закрыть].

Ведущее место среди оснований реализации компенсационной функции занимает гражданское правонарушение, однако к ним также относятся правомерные действия граждан, повлекшие причинение вреда, и события.

По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступает при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины (ст. 16 ГК РФ). Однако, как уже указывалось, ст. 16.1 ГК РФ введена ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица. Наличие данной нормы в современном Гражданском кодексе объясняется необходимостью максимального сокращения риска наступления вреда в результате действий публичных субъектов, повышения эффективности законного осуществления властно-распорядительной деятельности.

По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов публичной власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой в соответствии с предписанием закона привлекается причинитель вреда.

Тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющиеся специальными по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми. Ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица правомерными действиями органов публичной власти, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, также в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ возмещается публичными субъектами, которые не являются непосредственными причинителями вреда.

В ст. 16 ГК РФ в развитие конституционной нормы указано, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Как видно из положения ст. 16 ГК РФ, должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с органами публичной власти, однако они несут ответственность не перед потерпевшим, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Одновременно, возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня.

Казну принято определять в двух качествах: как объект права – государственную (муниципальную) собственность, и как субъект права – публично-правовое образование в качестве собственника имущества[177]177
  См.: Тарло А. Е. Указ. соч. С. 18.


[Закрыть].

А. В. Венедиктов отмечал, что «термин «казна» охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме»[178]178
  Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 813.


[Закрыть].

Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, в т. ч. средства, отраженные в бюджете, кроме закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичное правило о казне муниципального образования содержится в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в этих статьях ГК РФ законодатель говорит о казне как об имущественном комплексе, то в ст. 1071 ГК РФ «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет», напротив, казна понимается как субъект права.

Публично-правовой субъект принимает на себя ответственность за действия (бездействие) каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение у потерпевшего права на возмещение вреда.

Возмещение причиненного потерпевшему вреда производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня на основании судебного решения либо нормативно-правового акта. Это решение законодателя следует признать справедливым и отвечающим духу ст. 2 Конституции РФ. Казна располагает большими возможностями, чем отдельный государственный орган, а тем более должностное лицо или служащий, по восстановлению первоначального положения потерпевшего, включая восстановление жилищных, трудовых и пенсионных прав[179]179
  Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц. Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138; Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами. Российский следователь. 2006. № 6. С. 45.


[Закрыть].

В свою очередь, часть казны публично-правового образования представляет собой бюджет, что следует из ст. 214 ГК РФ. Уместно напомнить, что бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), т. е. в бюджете закрепляется совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования[180]180
  См. подробнее: Казна и бюджет /РЕ. Артюхин, А. В. Богданова, Ю. В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д. Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.


[Закрыть]. Посредством бюджета достигается баланс различных интересов субъектов финансовой деятельности.

При возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) публичных субъектов с точки зрения обеспечения интересов происходит следующее.

Вредоносное действие (бездействие) публичного субъекта нарушает как частный интерес потерпевшего, так и публичный интерес в надлежащем осуществлении публичных функций.

При возмещении причиненного вреда происходит как восстановление нарушенного частного интереса потерпевшего, так и публичного интереса, однако достигается это за счет доходов бюджета (подчеркнем – налоговых доходов), которые должны быть направлены на удовлетворение публичных интересов.

Интересным примером возмещения вреда, причиненного действиями налоговых органов, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, может послужить дело, рассмотренное Высшим Арбитражным Судом РФ. Фабула дела состояла в том, что налоговая инспекция вернула излишне уплаченный налогоплательщиком налог полностью за счет местного бюджета, хотя при уплате он был распределен в соответствии с бюджетным законодательством между тремя уровнями бюджетов бюджетной системы. В результате администрация города обратилась в суд с иском к Минфину России о взыскании вреда, причиненного незаконными действиями налогового органа. Высший Арбитражный Суд РФ принял решение в пользу городской администрации, мотивировав это тем, что в результате неправомерных действий налоговой инспекции из бюджета города были неправомерно изъяты денежные средства, а такое изъятие квалифицируется как причинение вреда. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, наступает при наличии вреда у потерпевшего и подлежит возмещению в соответствии со ст. ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ[181]181
  См.: Зарипов В. М. Как не заблудиться в трех отраслях: история одного судебного дела // Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений: Матер. Междунар. науч. – практ. конф. /Под ред. М. В. Карасевой (Сенцовой). С. 357–361.


[Закрыть].