Текст книги "Бюджетная политика субъектов Российской Федерации"

3. Анализ действий федеральных органов государственной власти, влияющих на бюджетную политику регионов, в 2009 году

Свобода выбора бюджетной политики российских регионов ограничена федеральным законодательством, регламентирующим многие аспекты деятельности по вопросам, относящимся к ведению субъектов Федерации. Кроме того, федеральный центр может влиять на политику регионов как прямо, при помощи целевых межбюджетных трансфертов, так и косвенно, поскольку политика федерального центра часто служит образцом для проведения региональной бюджетной политики. В связи с этим для анализа бюджетной политики субъектов РФ необходимо в первую очередь оценить действия федеральных органов власти в 2009 г.

3.1. Анализ антикризисной политики федерального центра

Правительство РФ взяло на себя координирующую функцию в борьбе с кризисом, установив более строгий мониторинг и контроль за ситуацией абсолютно во всех видах деятельности вне зависимости от их специфики и форм собственности, деятельности вне зависимости от их специфики и форм собственности.

Врезка 1. Приоритетные направления деятельности Правительства РФ

На основе плана антикризисных мероприятий, подготовленного Правительством РФ на 2009 г., можно выделить следующие приоритетные направления:

1. Выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением:

• социальная защита населения (мониторинг и решение проблем безработицы, повышение пособий по безработице, мероприятия по созданию рабочих мест, увеличение пенсий и иных социальных выплат);

• дополнительная поддержка сфер образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и ЖКХ.

2. Сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала:

• поддержка предприятий и одновременное усиление контроля за предприятиями, получившими поддержку государства. Деятельность Правительства РФ в этой сфере направлена на поддержку предприятий, испытывающих временные трудности в связи с тяжелой финансовой ситуацией и снижением спроса на их продукцию;

• меры налогового стимулирования, к основным из которых можно отнести следующие:

– изменение порядка вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах, предусматривающих улучшение положения налогоплательщиков: с 1 октября 2008 г. они могут вступать в силу со дня их официального опубликования;

– снижение ставки налога на прибыль на 4 %;

– расширение перечня расходов, сокращающих налоговую базу по налогу на прибыль;

– предоставление права налогоплательщикам, исчислявшим авансовые платежи налога на прибыль организаций по итогам отчетных периодов (I квартал, полугодие, девять месяцев) с уплатой в течение отчетных периодов ежемесячных авансовых платежей, в IV квартале 2008 г. исчислять ежемесячные авансовые платежи исходя из фактически полученной прибыли[2]2
  Эта мера оказала негативное влияние на налоговые доходы субъектов РФ в ноябре – декабре 2008 г., но смягчила удар по региональным бюджетам в марте 2009 г., когда многие убыточные компании потребовали вернуть часть уплаченного ранее налога на прибыль.


[Закрыть];

– освобождение ввоза технологического оборудования от НДС, при условии что его аналоги не производятся в Российской Федерации, по перечню, утверждаемому Правительством РФ;

– принятие мер по сокращению сроков возмещения НДС;

– получение субъектами РФ права снижать ставку налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, с 15 до 5 % для тех налогоплательщиков, которые выбрали в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов;

– увеличение вдвое размера имущественного налогового вычета, предоставляемого налогоплательщикам, в суммах, израсходованных ими на новое строительство или приобретение жилья, в отношении налога на доходы физических лиц (т. е. до 2 млн руб.);

– поддержка внутреннего спроса на российские товары; важную роль здесь играют как мероприятия по поддержке внутреннего спроса со стороны государства (государственные инвестиции и государственные закупки) в сферах жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры, государственного оборонного заказа, так и мероприятия по защите внутреннего рынка и предоставлению преференций отечественным производителям.

3. Модернизация экономики, инновации (сдерживание роста тарифов монополий, поддержка мероприятий по повышению энергоэффективности).

4. Поддержка малого и среднего бизнеса (снижение административного давления на бизнес, решение вопросов расширения кредитования мелкого и среднего бизнеса). Снятие барьеров для предпринимательской деятельности (мероприятия по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного регулирования, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства).

5. Повышение устойчивости национальной финансовой системы (укрупнение и дополнительная капитализация банков, реализация мероприятий по повышению ликвидности финансовой системы).

6. Взаимодействие с субъектами РФ (меры, направленные на сокращение бюджетного дефицита, мероприятия по реструктуризации и оптимизации расходных обязательств, усилению целевого характера и повышению эффективности бюджетных расходов):

• увеличение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ; увеличение объемов бюджетных кредитов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а также увеличение срока их предоставления до трех лет;

• введение временной нормы (до 1 января 2013 г.) о возможном превышении установленного Бюджетным кодексом РФ ограничения предельного объема дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в пределах суммы разницы между полученными и погашенными субъектом РФ (муниципальным образованием) бюджетными кредитами в случае утверждения законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета) разницы между полученными и погашенными субъектом РФ (муниципальным образованием) бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта РФ (местному бюджету) другими бюджетами бюджетной системы РФ;

• введение временной нормы (до 1 января 2013 г.) о нераспространении действия на объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы РФ, ограничений, установленных бюджетным законодательством РФ, на предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга;

• введение временной нормы (до 1 января 2012 г.) о возможности превышения ограничений по выделению иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам на объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности;

• снижение требований к субъектам РФ по уровню финансирования их расходных обязательств, софинансируемых за счет субсидий из федерального бюджета;

• предоставление субъектам РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, права размещения бюджетных средств на банковских депозитах на срок не свыше шести месяцев;

• временное (до 2011 г.) закрепление возможности предоставления бюджетных кредитов за счет средств бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, юридическим лицам для целей закупки и доставки топлива в соответствующие субъекты РФ.

Финансовый сектор оказался одним из первых, кто пострадал в результате мирового финансового кризиса, и он же оказался первым, кто получил от государства реальную помощь[3]3
  Впрыск ликвидности сопровождался плавной девальвацией национальной валюты, что, помимо поддержки уровня ликвидности в банковском секторе, дало возможность банкам заработать без лишнего риска. Результатом такой поддержки финансового сектора экономики стало хроническое недофинансирование реального сектора, что было связано не только с повышением рисков его кредитования со стороны кредитных организаций, но и с тем, что банковский сектор несколько месяцев занимался исключительно валютными операциями, зарабатывая на девальвации, отказавшись от кредитования реального сектора экономики.


[Закрыть]. Удержав от падения финансовую систему, Правительству РФ пришлось решать проблемы реального сектора экономики, возникшие, в частности, и из-за действий по поддержке банков.

В рамках поддержки реального сектора экономики было снижено налоговое бремя на эффективный бизнес, а также на бизнес, находящийся в активной стадии модернизации (изменение налогового законодательства в части уплаты налога на прибыль, а также налога на имущество организаций в части ввода в действие нового оборудования). Данные меры позволили сократить налоговое бремя эффективных компаний и увеличить объем их оборотных средств.

Что касается неэффективных, убыточных компаний, оказавшихся в сложной финансовой ситуации, то они практически не получили прямых выгод от изменения налогового законодательства, и их поддержкой Правительство РФ занялось персонально, без применения каких-либо формализованных критериев. Основными способами поддержки указанных компаний были усиление протекционистских мер в отношении внутреннего рынка этих компаний, а также прямая финансовая помощь со стороны государства. При этом Правительство РФ решало не задачу модернизации или реструктуризации данных компаний, а социальную проблему, в частности проблему сохранения рабочих мест и предотвращения массовой безработицы.

В итоге проведения такой политики в области реального сектора экономики эффективные компании получили возможность остаться на плаву, а неэффективные были сохранены практически в неизменном виде.

Врезка 2. Что делать с неэффективными компаниями, выжившими за счет финансовой помощи?

Очевидно, кризис миновал свою наиболее острую стадию, но еще очень далек до завершения, поэтому, будучи предоставленными самим себе, указанные компании не в состоянии вернуться к докризисному уровню рентабельности (существовавшему в условиях более слабых защитных мер в торговле), поскольку, во-первых, спрос не вернулся на свой докризисный уровень, а, во-вторых, конкуренты (многие из которых также получили поддержку со стороны собственных правительств) выходят из кризиса обновленными и модернизированными. Они провели реструктуризацию, отказались от непрофильных или заведомо убыточных активов, перешли на новые технологии, снизили издержки производства. Иными словами, они резко повысили уровень конкурентоспособности своей продукции. Конкурировать с ними российские компании, получившие прямую финансовую поддержку, предоставление которой обусловливалось не столько модернизацией, сколько сохранением списочной численности сотрудников, уже не в состоянии без продолжающейся финансовой поддержки, а также сохранения протекционистских мер.

Дальнейшее развитие ситуации может идти по трем сценариям:

1) продолжение предоставления финансовой помощи и долгосрочное закрепление протекционистских мер;

2) продолжение предоставления финансовой помощи, но только при условии выполнения мероприятий по реструктуризации и модернизации;

3) полный отказ от поддержки неэффективных предприятий, продажа компаний (в случае, если на их основе можно создать конкурентоспособное производство) либо их ликвидация (в случае, если организация аналогичного нового производства с учетом решения социальных вопросов обойдется дешевле, или в случае, если результаты деятельности данной компании не востребованы).

Реализация первого варианта со временем будет лишь усугублять существующую проблему, а не способствовать ее решению. Два других варианта в большей или меньшей степени предполагают концентрацию усилий государства на решении социальных проблем, связанных с последствиями массовых увольнений рабочих.

Первый вариант, несмотря на некоторую привлекательность, может и вовсе не иметь шансов на реализацию, например в ситуации, когда в стране нет современных технологий в рассматриваемой области, а купить их за рубежом по той или иной причине невозможно. В отношении неэффективных, но социально значимых предприятий необходимы второй и третий варианты действий.

3.2. Прямая и косвенная поддержка регионов

Действия Правительства РФ, направленные на решение финансовых проблем региональных и местных бюджетов, носили несколько запоздалый характер.

До 2009 г. субъекты РФ не имели права создавать собственный резервный фонд субъекта РФ (по аналогии с федеральным резервным фондом или фондом национального благосостояния), средства которого они могли бы выгодно размещать. По причине опережающего роста экономики и доходов региональных бюджетов у многих субъектов РФ к середине 2008 г. накопились большие кассовые остатки на счетах, которые могли либо продолжать там лежать, не принося доходов, либо быть израсходованы путем внесения поправок в региональные законы о бюджете, предусматривающих увеличение расходов на текущий финансовый год. Подавляющее большинство субъектов РФ выбрали второй вариант использования дополнительных финансовых средств. Внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих возможность создавать резервные фонды субъектов РФ с 2009 г., носило явно запоздалый характер и было осуществлено, когда свободных средств у субъектов РФ уже почти не было.

Внесение в Налоговый кодекс РФ изменений, предусматривающих сокращение налогового бремени для налогоплательщиков, в значительной степени ударило по доходам бюджетов субъектов РФ, получивших символическую компенсацию в виде увеличения на 0,5 % ставки налога на прибыль, поступления которого упали значительнее, чем поступления из любого другого источника доходов региональных бюджетов. Кроме того, данная мера не могла компенсировать выпадающие доходы бюджетов субъектов РФ, связанные с другими решениями в области налогового законодательства.

Все, что было сделано в отношении субъектов РФ и муниципальных образований относительно оперативно, – это помимо разрешения создавать резервные фонды смягчение требований бюджетного законодательства в отношении государственного и муниципального видов долга, дефицита региональных и местных бюджетов, а также структуры межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам. Указанные меры ни в коей степени не влияли на положение дел на региональном и местном уровнях в бюджетной сфере, а лишь формально узаконили то, что раньше считалось незаконным, временно раздвинув соответствующие рамки.

В плане увеличения финансовой поддержки субъектов РФ основными антикризисными мероприятиями в 2009 г. были увеличение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов с 43,4 млрд руб. в первоначальной редакции закона о бюджете до 193,4 млрд руб., а также увеличение общего объема бюджетных кредитов региональным бюджетам с 20 млрд до 170 млрд руб. с одновременным увеличением максимального срока их предоставления до трех лет.

Несмотря на принятие решений по предоставлению дополнительной финансовой помощи субъектам РФ, за первое полугодие 2009 г. такой помощи они практически не получили: общий объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ за указанный период составил 13,1 млрд руб., что соответствует 6,8 % годового объема бюджетных ассигнований на эти цели, а объем выданных кредитов бюджетам субъектов РФ составил 39,9 млрд руб. (23,4 %). Таким образом, антикризисные меры Правительства РФ по улучшению финансового состояния регионов начали активно использоваться только во втором полугодии 2009 г.

Относительно невысокий уровень выделения дополнительных финансовых средств регионам за первое полугодие 2009 г. может иметь два объяснения. Возможно, Правительство РФ крайне осторожно подходило к вопросу их выделения, принимая соответствующее решение исключительно в том случае, когда это действительно необходимо. Также возможно, что Правительство РФ не смогло разработать формализованные и прозрачные критерии выделения средств, так как не смогло определиться с тем, какие конкретные задачи в отношении поддержки регионов необходимо решить и какой результат (качественный и количественный) должен быть при этом достигнут. Многие регионы столкнулись с падением доходов в процессе исполнения региональных и местных бюджетов, причем ситуация по регионам весьма дифференцированна. И на фоне этой разнородной картины Правительству РФ не удалось своевременно выбрать нужное направление действий. В пользу последнего варианта объяснения действий Правительства РФ говорит тот факт, что по крайней мере до ноября 2009 г. так и не были утверждены какие бы то ни было критерии, порядок или методика распределения бюджетных кредитов, а также дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Проекты методик обсуждались и, может быть, даже применялись на практике, но не были утверждены официальным документом. В результате преобладала практика утверждения распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ отдельными распоряжениями Правительства РФ в отношении отдельных субъектов РФ.

Также на расходы регионов в 2009 г. должно было повлиять выделение из федерального бюджета дополнительной финансовой поддержки системы обязательного медицинского страхования за счет увеличения дотаций бюджетам территориальных фондов ОМС[4]4
  Поскольку объем платежей за неработающее население в территориальный фонд ОМС фактически рассчитывается как размер дефицита бюджета фонда.


[Закрыть].

В отношении правил предоставления финансовой помощи субъектам РФ в части, распределяемой при утверждении закона о бюджете, никаких изменений в 2009 г. не произошло, поскольку распределение указанных видов финансовых трансфертов уже было утверждено. Но на 2010 г. такие изменения есть, и в определенном смысле их можно считать элементом бюджетной политики федерального центра по отношению к субъектам РФ в 2009 г.

Так, в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ скорректирована методика оценки налогового потенциала субъектов РФ, предусматривающая более оперативный учет изменения состояния экономики регионов.

К субъектам РФ применялись также меры нефинансового характера. В частности, Правительство РФ осуществляло постоянный мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также ситуации в социальной сфере и экономике, в связи с чем у регионального и местного уровней власти постоянно запрашивается огромный объем информации, что увеличивает нагрузку на сотрудников исполнительных органов власти и не способствует сокращению численности последних.

3.3. Рекомендации, подготовленные федеральными органами власти для субъектов РФ

В Программе антикризисных мер Правительства РФ выделены следующие рекомендации, направленные на поддержание сбалансированности бюджетной системы субъектов РФ:

• «оптимизация бюджетных расходов, в том числе в части капитальных вложений, и реструктуризация бюджетной сети;

• недопущение роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам;

• отказ от пополнения доходной базы бюджета субъекта РФ за счет снижения доходной базы местных бюджетов».

По результатам семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов Федерации, прошедшего в марте 2009 г. в г. Туле, субъектам РФ были рекомендованы[5]5
  Письмо Министерства финансов РФ от 7 апреля 2009 г. № 06–06—13.


[Закрыть]:

• «уточнение параметров бюджетов на 2009 г. с целью проведения оптимизации расходов бюджетов, включающей в себя инвентаризацию публичных обязательств;

• отказ от ранее принятых и не начатых новых расходных обязательств, в первую очередь в капитальном строительстве;

• осуществление до утверждения уточненного бюджета доведения лимитов по первоочередным расходам для их приоритетного финансирования (заработная плата и социальные выплаты, оплата коммунальных услуг, обслуживание государственного долга);

• обеспечение соблюдения нормативов расходов на содержание органов государственной власти;

• пересмотр мероприятий долгосрочных целевых программ с целью переноса финансирования мероприятий 2009 года на более поздние периоды;

• проведение оптимизации численности работников органов государственной власти и бюджетной сферы и разработка рекомендаций органам местного самоуправления в данной сфере;

• переход от сметного финансирования учреждений к финансированию бюджетных услуг;

• обеспечение реструктуризации бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;

• осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот;

• обеспечение жесткого контроля за недопущением кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;

• осуществление мониторинга рынка труда и анализа уровня жизни малообеспеченных категорий граждан;

• осуществление мониторинга исполнения бюджетов муниципальных образований и разработка мер по обеспечению их сбалансированности, включая контроль за соблюдением мер и ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации;

• оказание поддержки важным для региона отраслям экономики, наиболее подверженным кризису, включающей в себя меры по использованию гарантийных механизмов для поддержки предприятий реального сектора, осуществление субсидирования процентных ставок по ключевым отраслям экономики;

• проведение совместно с ФНС России анализа финансового состояния крупнейших налогоплательщиков, расположенных на территории соответствующего региона, и ведение постоянного мониторинга обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств;

• обеспечение соответствия нормативной правовой базы, регулирующей межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации, требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом изменений».

Представленные выше рекомендации направлены, с одной стороны, на сокращение расходов региональных и местных бюджетов (в первую очередь инвестиционных расходов, расходов на управление, а также расходов на избыточную инфраструктуру), а с другой – на реализацию антикризисных мер, аналогичных проводимым на федеральном уровне. Многие инструменты бюджетной политики, предложенные федеральным центром, были ранее опробованы в рамках программ реформирования общественных финансов субъектов РФ и муниципальных образований. К сожалению, софинансирование реализации этих программ со стороны федерального центра с 2010 г. прекратилось.