Текст книги "История социальной работы. Учебник"

Деятельность земств в социальной сфере оказалась многообразной, вопросы, которые решались силами земского самоуправления, были очень разными. Часть из них требовала немедленного вмешательства в режиме «скорой помощи» – это помощь детям-сиротам и дезадаптированным детям, помощь обнищавшим группам, а также лицам престарелым и инвалидам. Острота их проблем в России в конце XIX в. была очень велика, что отмечали специалисты, занятые в этой сфере жизнедеятельности. Земства уделили им много внимания и сил. Однако остановить обнищание и нарастание конфликтности в обществе только срочными социальными мерами было невозможно. Тем не менее социальная деятельность земств сыграла очень большую роль в развитии России. Можно не без оснований предположить, что при условии сотрудничества государственной власти и местного самоуправления политическая история страны могла оказаться менее трагической.

В 1862–1879 гг. были приняты законодательные акты, в результате которых была проведена реформа городского самоуправления. В городах России избирались бессословные городские думы, численность которых зависела от численности избирателей (от 160 человек – в столицах, до 80–60 – в губернских и областных городах и 20–40 – в средних и малых городах). Избирателями являлись только лица, платившие налоги. К этой категории не относились рабочие, домашняя прислуга, мелкие служащие, работники умственного труда (те же земские врачи, учителя). В среднем избиратели представляли не более 10 % городского населения. Эта же группа обеспечивала в финансовом отношении проведение основных социальных мероприятий, так как именно она платила специальный городской налог и выступала в роли благотворителей.

В функции городской думы, кроме территориального развития и благоустройства города, входило продовольственное обеспечение населения, создание страховых обществ, к их ведению относились благотворительные учреждения и общества, а также лечебные учреждения.

Особенностью социальной деятельности городских дум было создание территориальной (участковой) системы попечительства. Она стала складываться в ряде городов (прежде всего в Москве) еще в 50-е гг. XIX в. силами специального органа – городского управления призрения бедных, председателем которого был городской голова или член городской управы. Города делились на ряд округов (в Москве их было 26), а округа – на участки. Округ возглавлял окружной председатель попечительства, а участок – участковый попечитель; избирались они на три года, сначала городским управлением призрения бедных, а затем городской думой.

В обязанности попечителей входило изучение положения дел на участке и выявление социально неблагополучных лиц, семей и групп. По данным участковых попечителей велась регистрация неимущих и составлялся банк данных. В среднем на каждого попечителя приходились от 4 до 6 подопечных, их проблемы изучались и выявлялись с помощью опросных (или справочных) листов. Это делало помощь адресной и конкретной. Попечитель обязан был не только выявить проблему, но и предложить пути ее решения, а также контролировать ход социальной реабилитации (посещение подопечных не реже 2 раз в месяц). По представлению участкового попечителя окружные попечительские собрания, проходившие 2 раза в месяц, могли назначить денежное пособие неимущим или нетрудоспособным (это был основной вид помощи), выдать натуральную помощь (продуктами питания, одеждой и обувью, медикаментами и т. п.), а также содействовать трудоустройству, лечению, подысканию жилья и т. п.

Со временем к работе попечителей привлекались добровольные помощники, численность которых достигала в Москве 1300 человек. В 1894 г. Городская дума приняла «Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных» и создала Комиссию общественного благотворения при Московском городском общественном управлении (в нее вошли 30 членов комиссии и 30 кандидатов). Попечительство стало общественной организацией, в которую мог вступить любой желающий содействовать социальному призрению и вносивший ежегодный членский взнос (не менее 3 рублей). Руководил работой попечительства Совет во главе с председателем, 3 членами Совета и казначеем, избиравшимися общим собранием членов попечительства.

Попечительствам удавалось собрать значительные средства (например, за 1894–1904 гг. московские попечительства собрали более 1,5 млн руб., что составило половину бюджета попечительств), привлечь значительные общественные силы для оказания помощи нуждающимся. К 1904 г. в Москве трудились более 400 выборных членов Совета попечительств, 332 специалиста-медика и юриста, а также 1204 сотрудника, выполнявших функции обследования нуждающихся, сбора средств и пожертвований, выполнявших различную работу в благотворительных организациях.

Первоначально попечительства оказывали помощь в основном частным лицам, нуждающимся в социальной поддержке. С конца 90-х гг. XIX в. центр тяжести всей работы переносится на поддержку семьи. В начале XX в. на долю семейной помощи приходилось более 60 % всех сил и денежных средств. Одинокие граждане определялись в стационарные социальные учреждения (приюты, больницы, богадельни, инвалидные дома). Ежегодно в Москве в это время получали различные виды помощи до 14 тыс. человек; денежная помощь могла составлять от 10 рублей до 100 (последняя сумма составляла 5 месячных окладов среднего квалифицированного рабочего).

Городские думы большое внимание уделяли развитию народного здравоохранения: работали врачи, обслуживавшие пациентов по минимальной цене либо бесплатно, выплачивались денежные пособия для лечения малообеспеченным, выделялись лекарства, строились и содержались больницы, некоторые из них стали гордостью российской медицины. В деятельности городских дум очень важной составной частью была координация усилий различных социальных сил: общественных организаций, профессиональных сообществ, благотворителей и просто социально активных граждан. Это был этап в попытках соединить все модели социального служения и социального призрения.

Особые заслуги принадлежат городским думам в развитии образования в городах: в 1898 г. на содержании городских обществ России находилось 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых обучались 100 тыс. детей, в среднем по России около 20 % городского бюджета выделялось на образование. Были открыты десятки и сотни народных школ, народных училищ, городские думы поддерживали работу воскресных школ, в том числе и для взрослого населения, стимулировали открытие частных школ и училищ.

Однако надо отметить, что статистические данные по развитию народного образования, здравоохранения, развитию социальных учреждений открытого и закрытого типа, социальной помощи и разных форм поддержки даются, как правило, без разделения земских учреждений и городских.

Главную роль в трудовой помощи населению должны были сыграть специализированные стационарные учреждения. Среди них – работные дома (по В. И. Далю, «работный или рабочий дом – исправительное, карательное учреждение, где присужденные работают под затвором»).

В XIX в. стали очевидными несостоятельность репрессивных методов приобщения к труду асоциальных элементов общества, преимущества домов трудолюбия перед смирительными и работными домами. Дома трудолюбия в пореформенной России стали одной из форм решения сложнейшей проблемы модернизирующегося государства – безработицы трудоспособного населения.

Идея использования трудовой помощи как профилактического и воспитательного средства занимала в первой половине XIX в. умы многих передовых людей. Проект дома трудолюбия как комплексного учреждения был воплощен в жизнь в Рязани, Калуге, Коломне, Пензе и Тамбове. Некоторое время спустя эти учреждения превратились в профессиональные школы и приюты для бедных детей как наиболее нуждавшейся в помощи категории населения.

В 1882 г. дом трудолюбия нового типа основал о. Иоанн Сергеев (Кронштадтский). Это заведение на 130 человек в Кронштадте стало образцом для множества последователей. Среди его учредителей был барон О. О. Буксгевден, известный благотворитель и энергичный пропагандист идеи трудовой помощи. Он объездил в 1888–1893 гг. десятки городов с публичными лекциями о пользе домов трудолюбия, призывая строить их в целях «сокращения нищенства, предупреждения преступлений, часто совершаемых с голоду, и содействия развитию народного труда». Результатом его агитации был рост числа учреждений трудовой помощи, которые, по сведениям МВД, положительно влияли на обстановку в местах дислокации, снизив количество нищих и безработных.

Представители некоторых домов трудолюбия обратились в 1895 г. к императрице Александре Федоровне с ходатайством о принятии их под свое покровительство. Тогда же возникло Попечительство о домах трудолюбия и работных домах (с 1906 г. Попечительство о трудовой помощи), под началом которого действовали тогда 41 дом трудолюбия и 3 работных дома. Новое общественное, «на особых началах устроенное» объединение должно было, как следует из указа Николая II, обеспечить этим учреждениям «необходимую поддержку и помощь, а также содействовать приумножению их в империи». Попечительство стало самым крупным и успешным обществом «на особых началах» в сфере трудовой помощи, осуществляя ее через местные попечительства и их учреждения.

В Положении о Попечительстве, о домах трудолюбия и работных домах определялось назначение этих учреждений: «Приходить на помощь бездомным, выпущенным из больниц и не имеющим еще заработка, освобождаемым из мест заключения по отбытии наказания, и всем вообще впавшим в крайнюю бедность – предоставлением им честного труда и приюта». Попечительство ежегодно тратило на обеспечение жизнедеятельности домов трудолюбия примерно 2/3 своего бюджета. С течением времени эти разнообразные учреждения (стационарные, для приходящих, смешанного характера, для женщин, мужчин, подростков, образованных и т. п.) стали едва ли не обязательным атрибутом всякого считавшегося культурным и передовым города, появились в небольших поселках, станицах и даже селах.

Земские деятели, представители Попечительства и его местных филиалов считали самым крупным недостатком большинства домов трудолюбия их перенаселенность, в том числе за счет нетрудоспособных и несовершеннолетних обитателей. Это объяснялось, как правило, несоответствием количества специализированных заведений для общественного призрения числу нуждавшихся в уходе, лечении, воспитании. Однако во многих домах трудолюбия, особенно в столицах, стоящие перед ними задачи выполнялись в относительно полном объеме.

Среди учреждений Попечительства, находившегося под покровительством Александры Федоровны, особое место занимали дома трудолюбия, которые открывались попечительными обществами, благотворительными организациями, городскими и земскими самоуправлениями, религиозными общинами, частными лицами. К началу XX в. в России было уже более 200 домов трудолюбия. Общий контроль над их деятельностью осуществляло Министерство внутренних дел. Нередко дома трудолюбия возникали на местах по инициативе снизу. Хозяйственный департамент МВД утверждал уставы попечительных обществ о домах трудолюбия в городах Вологда, Двинск, Елец, Мариуполь, Санкт-Петербург, Сельцы, Семипалатинск, Хвалынск, Чита, Шадринск, Ямбург. Получило право на существование Попечительское общество детского приюта трудолюбия и дома трудолюбия при Томском Иоанно-Предтеченском монастыре.

Источниками финансирования домов трудолюбия были: членские взносы учредителей (не более 3-х рублей в год с человека), доходы от производившихся трудолюбцами работ и продажи их изделий, от платных услуг разного свойства (обедов в столовых домов трудолюбия, предоставления ночлега бездомным, обучения ремеслам приходящих и др.). Большая часть домов трудолюбия получала ежегодные пособия от города, земства, общественных союзов, торгово-промышленных заведений. Значительным подспорьем были добровольные частные пожертвования, иногда весьма существенные. Широко применялась практика вклада в банки самими учреждениями или частными лицами денежных средств и ценных бумаг, проценты с которых использовались для финансирования деятельности домов трудолюбия. Пополнению их средств способствовали также проводившиеся повсеместно в российских городах и селениях благотворительные лотереи, балы, базары, представления, концерты, спектакли.

Некоторые учреждения трудовой помощи пользовались льготами и безвозмездными услугами: бесплатными или дешевыми зданиями и участками, частичной оплатой отопления помещений, бесплатными медицинскими осмотрами и лечением призираемых, бесплатным изданием отчетов и других материалов, пополнением мастерских инструментами, библиотечного фонда – литературой и периодическими изданиями.

В зависимости от материального положения и доходной части бюджета домов трудолюбия находилось предоставляемое трудолюбцам содержание – полное, включая кров, питание и обеспечение заработком; ограниченное предоставлением или приисканием работы; смешанное – часть призираемых была «приходящей», часть «на пансионе» и т. д. Существовали специализированные мужские и женские дома трудолюбия, среди них первые в России учреждения трудовой помощи лицам умственного труда, инициатором и организатором которых был О. О. Буксгевден. В 1897 г. в Петербурге открылся дом трудолюбия для образованных женщин, а в 1898 г. – такое же заведение для мужчин.

Дома трудолюбия более широко были распространены в Европейской части России, на Урале, а в Сибири и на окраинах империи их было мало. В Омске, например, до революции так и не открыли биржу труда, довольно поздно там появился дом трудолюбия – из-за «слабого спроса на труд». Местные деятели общественного призрения объясняли этот феномен недостатком рабочих рук, что тормозило развитие промышленности, создавало проблемы с уборкой урожая. Безработными числились лишь немногочисленные переселенцы и беженцы, не приспособившиеся к местным условиям.

Дореволюционные исследователи и практические деятели сферы трудовой помощи предлагали различную классификацию домов трудолюбия. Условно их можно отнести к 3 группам: 1) классические – «чистые», то есть предназначенные для желавших добровольно вернуться к честной трудовой жизни и временно безработных; 2) смешанные, в которых наряду с добровольцами содержали профессиональных нищих, попавших в учреждения из полиции, а также ограниченно трудоспособных, «богадельников» и детей; 3) призиравшие только определенную категорию нуждавшихся в трудовой помощи (детей и подростков, образованных женщин или мужчин и др.).

Значительная часть домов трудолюбия 3-й группы занималась трудовой помощью только детям и подросткам в силу нехватки учреждений детского призрения. На рубеже XIX—XX вв. многие из них были преобразованы в Ольгинские детские приюты. Целью последних было «призревать и приучать к труду остающихся без присмотра и пристанища детей обоего пола впредь до передачи их на надежное попечение родственников, надлежащих обществ, благотворительных учреждений или частных лиц, или же до надлежащей подготовленности их к трудовой жизни». Все приюты относились к системе негосударственных социальных учреждений. В 1913 г., по официальным данным, в России функционировало 84 Ольгинских приютов для мальчиков и девочек. Выпускники получали свидетельства о профессиональной подготовке «сообразно изученному ими ремеслу», комплекты белья и одежды, наборы инструментов, заработанные во время пребывания в приюте деньги. Попечители содействовали трудоустройству выпускников.

В конце XIX – начале XX в. проблеме занятости населения уделялось серьезное внимание, над этим работали теоретики, а практические деятели социального призрения отрабатывали разные формы обеспечения трудом и заработком бедных и безработных. Система учреждений «приискания работы для не имеющих ее» строилась медленно и не повсеместно. Земства неоднократно обсуждали проблему, пытаясь выступить в роли организаторов посреднических контор (их называли еще конторами рекомендации труда), но ни средств, ни специалистов, ни опыта не хватало.

Процесс этот в нашей стране, отягощенной пережитками крепостничества и массовой неграмотностью, имел свою специфику по сравнению с подобными процессами в Западной Европе и Америке. Губернские и уездные земства вынуждены были в той или иной степени участвовать в организации, чаще в финансировании служб, создававшихся в период крупных неурожаев. Так, Самарское земство в 1898–1899 гг. принимало участие в работе Самарской рабочей конторы, Симбирское – в устройстве посреднической конторы, организованной Попечительством о домах трудолюбия и работных домах при Сызранском и Симбирском лечебно-продовольственных пунктах.

Встречались и такие неожиданные варианты служб занятости, как созданное в 1900 г. в Санкт-Петербурге «Общество оказания трудовой помощи выдачею работ на дом при профессиональной школе А. Н. Прокопе». Школа, принадлежавшая к системе Министерства народного просвещения, стремилась через это общество помочь образованным людям, в первую очередь женщинам, найти заработок в трудных условиях экономического кризиса в стране. Общество вводило в школе новые классы: общерисовальный, специальный художественный, художественно-промышленный и отдел мод, чтобы расширить возможности будущего трудоустройства учащихся. Кроме обеспечения выпускниц и обращавшихся за помощью женщин надомными заказами, Общество искало для них работу в соответствии с их пожеланиями.

Кроме упоминавшихся бюро и контор по трудоустройству при домах трудолюбия и других учреждениях, существовали иные примитивные формы посредничества между работодателями и работниками. Очень долго сохранялся традиционный для русской жизни порядок устройства на работу посредством так называемых «бирж труда». Нуждавшиеся в заработке собирались непосредственно у возможных мест трудоустройства – в портах и на причалах, у ворот фабрик и заводов, на железнодорожных вокзалах, на рынках, стройках и т. п. Работодатель или его представители отбирали нужное число работников из толпы жаждущих. Такая практика все больше отставала от потребностей как работников, так и работодателей. В Москве подобная «биржа» располагалась на Хитровом рынке, в Петербурге – на Никольской площади.

Похожая картина наблюдалась и во многих других городах. Нередко бурлаки и грузчики, строители, укладчики мостовых и сезонные рабочие сами сбивались в ватаги, их вожаки искали подходящую работу для своих артелей. Летом и ранней осенью многие тысячи сельскохозяйственных рабочих и голодающих отправлялись в «хлебные» места в поисках заработка. «Биржу труда» для этой категории устраивали, например, в страдную уборочную пору в селе Аджим Малмыжского уезда Вятской губернии. Каждое воскресенье здесь собиралось множество жнецов из местных жителей и крестьян из соседней Казанской губернии, они получали временную работу. Масса сельскохозяйственных рабочих стремилась на юг России, где «биржи труда» были оборудованы, как правило, лечебно-продовольственными пунктами.

В отсутствие государственных и муниципальных служб занятости настоящими монополистами на рынке труда были частные посредники. Они занимали пустующую нишу трудоустройства в городах и наживали на человеческих бедствиях капиталы. Особенно активно действовали частники в местах массового скопления жаждущих трудоустроиться. Зимой и ранней весной крестьян за бесценок нанимали на летние полевые работы, а затем «продавали» хозяевам за максимально высокое вознаграждение. В случае неурожая крестьян бросали на произвол судьбы. Они вынуждены были самостоятельно добираться домой. Многие по пути побирались.

Интенсивно развернулись нечистоплотные посредники в Привислинском крае, откуда набирали крестьян на сельскохозяйственные работы в Восточную Пруссию. Сотни миссионеров в Пруссии и России вербовали в наших селах неграмотных селян «с обещанием им на словах более выгодных условий, чем те, на которых им придется затем действительно работать». Ко времени начала полевых работ завербованных малыми партиями переправляли через границу (чаще всего нелегально). В Пруссии немецкие агенты распределяли наемников по хозяйствам. Искатели заработка часто оставались нищими, болели и умирали. Их беззастенчиво обманывали, использовали и выбрасывали, не заплатив за работу, недобросовестные хозяева. У государства не было рычагов управления рынком труда и наказания преступников, наживавшихся на горе бедствующих, гибнущих людей.

Существенные сдвиги в этой сфере произошли благодаря деятельности органов местного самоуправления после городской реформы 1870 г., которая позитивно сказалась на решении многих социальных проблем, в том числе на оказании населению трудовой помощи. Муниципалитеты осуществляли комплексный подход к трудоустройству и коренных жителей, и сезонных рабочих, и отрядов обездоленных люмпен-пролетариев, которые в пореформенные годы пополняли лишившиеся земли крестьяне.

Создание мобильной и действенной системы обеспечения трудовой занятости населения было трудным делом, потребовавшим времени и средств. В Москве, которая до революции славилась новаторскими начинаниями и эффективной созидательной работой в социальной сфере, сначала, как и в других российских городах, на афишных тумбах, на страницах городских газет печатали информацию о вакансиях. Чаще всего это касалось грамотных людей: «учительниц и гувернанток дворянского звания», «приказчиков торговых рядов», счетных работников и других. Возникали бюро и конторы по приисканию занятий для прислуги, дворников и других тружеников. Кроме частных учреждений занятости развивались общественные, сословные, позже – муниципальные.

В Нижнем Новгороде, например, совместными усилиями города и купечества было организовано Общество вспоможения частному служебному труду, объединившее в своих рядах приказчиков. Нижний как торгово-биржевой центр нуждался в квалифицированных специалистах коммерции. Общество успешно развивалось, защищая интересы и капиталы приказчиков, устраивая их на достойную работу, заботясь о них и их семьях.

Поиск эффективных форм изучения рынка труда и спроса на рабочие руки, посредничества между работодателями и работниками вели городские и земские управы, общественные организации и частные благотворители. Ученые и практики активно изучали отечественный и зарубежный опыт работы в сфере занятости. На страницах русских периодических изданий, в первую очередь журнала «Трудовая помощь», регулярно печатались теоретические статьи, сообщения о практической деятельности, хроникальные заметки об опыте работы бюро и контор по приисканию занятий.