Текст книги "Крестьяноведение. Теория. История. Современность. Выпуск 9. 2014"

И. В. Копотева. Сельская политика Северных стран – членов Европейского союза

В данной статье представлен обзор развития сельских территорий трех Северных стран – членов Европейского союза – Дании, Финляндии и Швеции. Прежде чем перейти к вопросам политики развития села в разных странах, необходимо уточнить два вопроса: во-первых, географию северных стран, а во-вторых, природу и масштабы «сельскости». Какие территории могут быть описаны как сельские, сколько людей живет на этих территориях, чем они занимаются? На эти базовые вопросы можно найти разные ответы, которые будут различаться как между странами, так внутри одной страны.

В Европе было много различных попыток создания региональной типологии сельских территорий, но только одна, разработанная ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития – OECD), широко принята во многих странах мира как основа социально-экономического анализа и разработки политики развития села. Типология ОЭСР выделяет два иерархических уровня: локальные административно-территориальные образования, который обозначается LAU 2 (local administrative units), и региональный уровень NUTS 3 и NUTS 2 (nomenclature of territorial units for statistics). Нижний уровень классифицируется как сельский или городской в зависимости от плотности населения (больше или меньше 150 человек на квадратный километр). В табл. 1 представлена региональная классификация ОЭСР.

К сожалению, данная классификация, активно использующаяся во всей Европе, не подходит для Северных стран. Размеры, и конфигурация регионов NUTS 3 и относительно низкая плотность населения означают, что ни в Швеции, ни в Финляндии нет преимущественного городских территорий, а Стокгольм и Хельсинки классифицируются как преимущественно сельские. На территории северных стран всего четыре региона, которые классифицируются как преимущественно городские: три из них – это Копенгаген и прилегающие к нему территории, четвертый – Осло. Согласно классификации ОЭСР практически 90 % населения стран Северной Европы живут на преимущественно сельских территориях. И эти сельские территории составляют примерно 95 % площади северных стран.

Таблица 1

Критерии региональной классификации (NUTS 3)

В научной литературе активно обсуждается переход от старой политики сельского развития к новой[2]2
  Bryden J. M. Changes in Rural Policy and Governance: The Broader Context // A. K. Copus (ed.): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio. Stockholm, October 10th and 11th 2006.


[Закрыть]. Под старой сельской политикой понимается секторный подход, в котором развитие сельских территорий происходит в рамках развития сельского хозяйства и управления земельными угодьями. Благополучателями такой политики являются, главным образом, фермеры. Данный подход развивается в рамках так называемой политики государства всеобщего благосостояния и базируется на идее гражданского, социального и политического равенства всех граждан в любой демократической стране. Согласно этим принципам любой гражданин может жить там, где он хочет, если он платит налоги и участвует в политической, экономической и социальной жизни страны. Взамен граждане получают более или менее равные права в различных сферах: образования, медицинского обслуживания, социальных услугах и проч. Согласно этой схеме все данные услуги должны равноправно распространяться и на отдаленные сельские территории.

В конце 1980-х – начале 1990-х гг. проявились сигналы перехода к новой сельской политике. Первыми инструментами стали Структурный фонд реформ (1988) и введение подхода ЛИДЕР (1990). С точки зрения сельского развития оба эти инструмента использовали межсекторный подход, приоритет пространственного развития, партнерские отношения между местными и региональными акторами. В 2006 г. вышла изданная ОЭСР работа «Новая сельская парадигма», в которой были сформулированы ключевые особенности, определяющие новую парадигму: переход от субсидирования плохо развивающихся отраслей к стратегическому инвестированию с целью развития наиболее производительных; фокусирование на местных особенностях как средстве создания новых конкурентных преимуществ, например, местных объектах (экологических или культурных) или местных продуктах; создание общих условий, опосредованно помогающих развитию местных предприятий; переход от секторного к территориальному подходу развития, включая попытку интегрировать различные программы регионального и местного уровней, улучшить координацию программ на государственном уровне; децентрализация деятельности администрации, работающей в сфере политики сельского развития, и в разумных пределах – изменение дизайна данной политики; развитие и усиление партнерских отношений между общественным, частным и добровольческим секторами с целью развития и внедрения местных и региональных политик[3]3
  Bryden J. M. Changes in Rural Policy and Governance: The Broader Context // A. K. Copus (ed.): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio, Stockholm, October 10th and 11th 2006.


[Закрыть].

В табл. 2 дается сравнение подходов к развитию сельских территорий в рамках новой и старой парадигм. Сельское хозяйство больше не является единственной целевой отраслью, а национальное правительство и фермеры – не единственные заинтересованные в развитии села стороны.

Таблица 2

Сравнительная характеристика старой и новой парадигмы сельского развития Европы

Источник: The New Rural Paradigm. 2006. P. 60.

История развития сельских территорий Северных стран, так называемый Северный путь развития, включает в себя общие черты и различия. Высокая плотность населения Дании и ее близость к Центральной Европе влияют на развитие сельских территорий этих стран, а также отличают ее от Швеции и Финляндии. Но, несмотря на существующие различия, общие черты сельского развития могут быть выделены для всех пяти Северных стран. К концу XIX в. преимущественно аграрные Северные страны постепенно превратились в аграрно-индустриальные, но процессы индустриализации и урбанизации проходили здесь более медленно, чем в других странах Европы. Первой общей чертой Северных стран (особенно Финляндии и Швеции) была ведущая роль лесных отраслей и серьезный акцент на экспорт этой продукции. В Финляндии модель лесного промышленного развития страны подразумевала длительное превосходство сельского хозяйства над промышленностью. Частично это связано с тем, что собственниками лесов являлись фермеры. Индустриализация, проходившая главным образом за счет лесной промышленности, имела четкий неурбанистический характер. В Финляндии и Швеции промышленные предприятия развивались, как правило, вблизи от источников природных ресурсов и энергии, и поэтому процессы индустриализации и урбанизации шли разными темпами, как следствие, индустриализация не сопровождалась развитием сферы услуг или углублением разделения труда, как это проходило в других европейских странах. В Швеции еще одной отраслью, повлиявшей на развитие сельских территорий, была горнодобывающая промышленность, которая тоже тяготела к сырью и не способствовала развитию урбанизации.

Система землевладения в Северных странах оказала сильное влияние на развитие сельского гражданского общества. Земли, обрабатываемые датскими крестьянами, перешли в их собственность в течение XIX в., и реформы в сельском хозяйстве фактически явились частью общего движения к демократии[4]4
  Vihinen Н. Overview of Rural Development Policies in Finland // A. K. Copus (ed.): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio, Stockholm, October 10th and 11th 2006.


[Закрыть]. В Финляндии феодальное землевладение никогда не существовало, проблемы безземельного населения и фермеров-арендаторов были решены только после 1918 г. Реформы 1920-х гг. привели к тому, что структура землевладения представляла собой значительное количество небольших, но независимых ферм. Хотя в Швеции земля приносила доход арендодателям, но, несмотря на это, шведские фермеры тоже смогли выкупить свои земли и стать независимыми в течение XIX в. Крупные землевладельцы еще долго оставались на юго-западе Швеции. Безземельное население мигрировало в города или в Северную Америку.

Во всех Северных странах семейное фермерство оставалось основной структурной единицей ведения сельского хозяйства, даже несмотря на реформы, начавшиеся после Второй мировой войны. Фермерские ассоциации и кооперативы играли очень активную роль не только на селе, но и в обществе в целом.

Другой особенностью Северного пути было создание аграрных политических партий и их активное участие в жизни общества. Партии придерживались консервативных ценностей и либеральной экономики. Северная сельская местность оказалась хорошо организованной в начале XX в. благодаря деятельности консультационных центров и организаций фермеров-женщин, а также спортивных клубов и различных сельских ассоциаций, предлагающих возможности для совместной деятельности. Подлинное гражданское общество постепенно создавалось на сельских территориях. Это повлекло за собой развитие сильной местной демократии и местного самоуправления. Северная модель общества с местной властью – основным поставщиком услуг местному населению, поддерживаемая государственными дотациями, гарантировала высокий уровень обеспечения населения основными видами услуг на селе и в малых городах.

Каждая Северная страна формулирует свои критерии выделения сельских территорий, но два критерия обычно являются определяющими: плотность населения и расстояние/доступность городских центров. В каждой стране существуют свои дополнительные социально-экономические критерии. В Дании и Финляндии выделяются три типа сельских территорий, в Швеции – два. Дания и Финляндия, а также, в некоторой степени, и Швеция различают сельские территории вблизи городов, промежуточные сельские территории и удаленные. Но характеристики данных в каждой из стран базируются на различных национальных социально-экономических критериях, которые могут быть весьма вариативны.

Определения сельских территорий Дании

Датские ландшафты – сельские, так как две трети страны – это земли сельскохозяйственного назначения. Дания избежала ряд сложностей, с которыми столкнулись многие страны с обширными сельскими территориями, например с разницей в уровне жизни в городе и на селе. Причины этого – относительно небольшой размер страны и близость сельских территорий к городам. Однако согласно классификации OECD преимущественно сельские территории располагаются также и вблизи Копенгагена. Большинство жителей Дании проживают в городах или промежуточных территориях, близких к городам.

В Дании, как и во многих других странах, нет четкого определения сельских территорий, для разных целей используются различные определения[5]5
  Tanvig H. Rural Development and Rural Policy in Denmark – A General Overview // A. K. Copus (ed.): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio, Stockholm, October 10th and 11th 2006.


[Закрыть]. Так, с точки зрения статистики сельскими считаются территории, которые находятся вне городских зон, а городские территории определяются как застроенные территории, на которых проживают не менее 200 человек и расстояние между постройками должно быть не больше 200 метров. К сельским муниципалитетам также относятся те территории, на которых численность населения крупнейшего города не превышает 3000 человек. Статистическое определение сельских и городских территорий выделяет три критерия: численность населения, проживающей на территории, плотность застройки и численность населения центрального населенного пункта. С точки зрения планирования территории используется термин «свободные земли». Для сельского хозяйства определение «сельскости» связано с наличием и количеством земель сельскохозяйственного назначения и схемами их поддержки и развития. Если брать во внимание политическую составляющую, то сельские территории выделяются как периферийные, отстающие в развитии. Для природозащитных организаций сельские территории означают природу, ландшафты, уязвимую окружающую среду и связанные с этим схемы поддержки. Основываясь на статистическом определении сельских территорий, в Дании только 15 % населения проживают на селе, из которых примерно 4 % – это фермеры и их семьи[6]6
  Tanvig H. Rural Development and Rural Policy in Denmark – A General Overview // A. K. Copus (ed): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio, Stockholm, October 10th and 11th 2006. P. 33.


[Закрыть].

Для разработки Программы сельского развития 2007–2013 в рамках Европейского союза в Дании была разработана новая классификационная схема муниципалитетов. Данная схема включает 14 индикаторов, на основе которых выделяются четыре типа муниципалитетов, имеют одинаковый вес при классификации:

• плотность населения, чел/км²;

• численность населения сельских территорий и городов с численностью менее 1000 жителей;

• доля площади муниципалитета в общей площади сельских территорий;

• доля занятых в сельском хозяйстве;

• доля трудоспособного населения (17–64 года);

• доля населения в возрасте 25–44 года;

• динамика уровня занятости за 10 лет;

• динамика численности населения за 10 лет;

• среднее расстояние до автострады;

• соотношение количества рабочих мест и количества занятых;

• доля трудовых ресурсов с основным образованием;

• доля трудовых ресурсов со средним или высшим образованием;

• среднее расстояние до территорий с избытком рабочих мест;

• налогообложение на душу населения.

На основе вышеуказанных критериев Датская национальная классификация выделяет четыре типа территорий: удаленные сельские муниципалитеты, сельские, промежуточные и городские муниципалитеты. Первые два типа (удаленные сельские и сельские муниципалитеты) могут быть отмечены как сельская Дания, однако промежуточные муниципалитеты также могут получать финансирование в рамках сельских программ Европейского союза.

Сельская политика Дании на государственном уровне

Общая цель датской сельской политики – устойчивое развитие территорий, на которых у населения есть работа, разнообразные социальные услуги, возможности для отдыха. Данная политика может рассматриваться как всеобъемлющая, так как она охватывает множество элементов: политику индустриального и сельскохозяйственного развития, ландшафтное планирование, политику развития поселенческой структуры, развитие сети обслуживания[7]7
  Changes in local governance and Rural Policy in Denmark // A. K. Copus (ed.): Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Proceedings of a 2 day Workshop hosted by Nordregio, Stockholm, October 10th and 11th 2006.


[Закрыть]. Датская сельская политика не является единой и состоит из элементов разных политик, разрабатываемых министерствами и ведомствами. Центральными игроками в формировании сельской политики Дании являются три министерства: Министерство внутренних дел и здравоохранения, Министерство продовольствия, сельского и рыболовного хозяйства, Министерство окружающей среды. Первые два играют ведущую роль в сельском социально-экономическом развитии; третье – в решении агроэкологических вопросов и вопросов охраны окружающей среды. Указанные министерства достаточно прочно связаны с развитием сельских территорий, хотя понятие «сельскости» у них разное. Другие национальные министерства и ведомства, например Министерство экономики и бизнеса, также влияют на развитие сельских территорий в рамках собственных программ, хотя они и не используют термин «сельское развитие».

Министерство внутренних дел и здравоохранения ответственно за формирование сельской политики от лица датского правительства и ведет работу в рамках Фонда местных сообществ с целью поддержки местных инициатив под лозунгом «Пусть расцветают 1000 цветов». Также оно готовит так называемые инвентаризационные отчеты по развитию сельских территорий. Министерство продовольствия, сельского и рыболовного хозяйства отвечает за политику поддержки сельхозпроизводителей, включая реализацию программ развития сельских территорий в рамках Единой сельскохозяйственной политики ЕС. В министерстве реализуются и другие программы, например поддержки малого и среднего бизнеса. В работе министерства присутствует не только секторный подход, но и территориальный, например в рамках ЛИДЕР. Хотя сельскому хозяйству (т. е. секторному подходу) уделяется наибольшее внимание, основное софинансирование территориальных программ Европейского союза идет, главным образом, от окружного/регионального и местного уровней: это связано с тем, что центральное правительство считает, что программы сельского развития должны реализовываться на местном уровне – отсюда незначительное софинансирование таких программ на уровне государства; главное внимание уделяется сельскому хозяйству, а не сельским территориям в целом. Министерство окружающей среды ведет программы, которые так или иначе касаются сельских территорий. Основные задачи министерства – охрана окружающей среды и планирование территорий, но в последнее время значительно внимание уделяется вопросам углубления различий между городом и деревней.

Местная сельская политика

Национальный, региональный и местный уровни отвечают за разные сферы сельского развития, и поэтому можно говорить о двух разных сельских политиках – национальной и местной. Местная политика рассматривается как добровольная, нерегулируемая, независимая и отделенная от основной системы планирования. Несмотря на это в течение многих лет государственные официальные документы определяли основные направления развития села, с упором на деятельность сельских движений, аргументируя это тем, что сельское развитие зависит, главным образом, от вовлеченности и активности местного населения.

В конце 1990-х гг. Министерство внутренних дел и здравоохранения официально требовало от муниципалитетов и окружных советов разработать свою местную сельскую политику. Это было частью системы планирования, но «со свободой рук» при выборе методов и содержания. Позднее министерство распространило руководство по написанию концепции местной сельской политики, но без детализации по ее реализации. Среди «жестких» рекомендаций было лишь активное вовлечение местных сообществ в подготовку и реализацию своих сельских политик. Исследования[8]8
  Teknologisk Institut: Landdistriktspuljen 1994—99. Evaluering foretaget af Teknologisk Institut Erhvervsanalyser. Indenrigsministeriet, 1999; Teknologisk Institut: Evaluering af kommuners og amters landdistriktspolitik. Evaluering foretaget af Teknologisk Institut Erhvervsanalyser. Indenrigsministeriet, 2001; Teknologisk Institut: Midtvejsevaluering af LEADER+ programmet. Kobenhavn, 2003.


[Закрыть] показали, что многие муниципалитеты активно привлекают местное население к разработке, а затем и к реализации сельской политики. Таким образом, гражданское общество на селе очень активно. Если оценивать в целом роль такого типа сельской политики, то можно сказать, что для нее характерны малые проекты, реализуемые в местном сообществе. Такая политика дает возможность объединять людей, поддерживать сельское сообщество живым и активным. В рамках муниципальной реформы, стартовавшей в 2007 г.[9]9
  В рамках муниципальной реформы окружные советы были упразднены, часть их обязанностей перешла на государственный уровень, а часть на новый созданный региональный уровень. Взамен старых окружных советов были созданы пять укрупненных регионов.


[Закрыть], и связанного с ней объединения муниципалитетов, роль местной сельской политики еще больше возросла. В то же время и сама идея местной политики дистанцировалась от муниципальной реформы, и от деятельности центральных властей.

Определение сельских территорий Финляндии

Во многих официальных документах и различных исследованиях указывается на то, что Финляндия является практически самой сельской страной в Европе. Статистический комитет Финляндии дает официальное определение сельских территорий на основе статистического деления муниципалитетов на городские, полугородские и сельские[10]10
  Tilanstokeskus, 2008. http://www.stat.fi/tup/msind/msind_aluetyypit.htm.


[Закрыть], однако типология статистического комитета не учитывает разницу в развитии и в характеристиках между муниципалитетами. В течение последних 20 лет сельская политика в Финляндии превратилась в самостоятельную политику. Первая национальная сельская программа была написана еще в начале 1990-х гг. и уже тогда отмечалась необходимость создания типологии сельских территорий. Разрабатываемая типология менялась несколько раз из-за изменений в сфере ее применения. Одним из важных факторов, повлиявших на это, было вступление Финляндии в Европейский союз. Последняя версия типологии сельских территорий включает в себя три класса[11]11
  Kahila P. Country profile on rural characteristics. Finland. NORDREGIO (Nordic Centre for Spatial Development, Stockholm, Sweden, 2007). http://www.rudi-europe.net/uploads/media/Finland_WPl_Report_01.pdf


[Закрыть]:

• Сельские муниципалитеты вблизи урбанизированных зон. У данных муниципалитетов лучшие возможности для развития, их экономика часто интегрирована в экономику городов, возможности для развития сельского хозяйства очень хорошие, структура сельской экономики достаточно дифференцирована. С демографической точки зрения в муниципалитетах данного типа очень часто наблюдается положительный прирост населения, что позволяет развивать социальное обслуживание населения и инвестировать в него. В данном типе муниципалитетов уровень благосостояния один из самых высоких в стране.

• Сельские муниципалитеты. Первичное производство – важный источник доходов в данных муниципалитетах. Данная группа также включает некрупные промышленные центры. Муниципалитеты располагаются вблизи средних городов, имеют достаточно жизнеспособную пространственную структуру. Муниципалитеты данного типа располагаются в южной и западной Финляндии.

• Малонаселенные сельские муниципалитеты. Здесь достаточно слабая отправная точка для экономического развития. Старение населения, отток населения, безработица, стагнация экономики, недостаточное государственное финансирование – основные характеристики таких муниципалитетов. Неблагоприятные агроклиматические условия ограничивают развитие основного производства. Система расселения в районах с низкой плотностью населения рассеянная. Населенные пункты располагаются на значительном расстоянии друг от друга, между ними могут быть обширные, безлюдные территории. Малонаселенная сельская местность характеризуется огромными пространствами, чистой окружающей средой, природными ресурсами, красивыми ландшафтами и собственной культурой. Муниципалитеты данного типа располагаются в основном в восточной и северной части Финляндии.

Данные, представленные в табл. 3, демонстрируют четкий сельский характер страны: сельские территории покрывают более 90 % Финляндии, но с другой стороны, здесь проживает только 40 % населения страны.

Таблица 3

Характеристика разных типов муниципальных образований Финляндии

Источник: Malinen P., Kytola L., Keranen H., ja Keranen R. Suomen maaseututyypit 2006. Maa-ja metsatalousministerio 7/2006.

В последнее время обсуждается вопрос обновления сельской типологии. Он связан, главным образом, с неясностью взаимоотношений между городом и деревней. И сельская и городская политика претерпели значительные изменения в течение последних 20–30 лет, но остается важный пункт о взаимодействии, совместимости этих политик. Главные вопросы: где заканчиваются городские территории и начинаются сельские и какие политики должны быть применимы к этим переходным зонам? В связи с этим в 1999 г. была создана межминистерская Рабочая группа по сельско-городским взаимоотношениям, в чьи функции входило формулировка и достижение совместных целей городской и сельской политики через активный диалог и реализацию различных проектов.

Развитие сельской политики в Финляндии

До 1991 г. политика сельского развития основывалась, главным образом, на стратегиях и планах сельскохозяйственной и региональной политик. После серьезного оттока населения с сельских территорий в конце 1960-х – начале 1970-х гг. правительство стало разрабатывать специальные меры, направленные на развитие там производства. Будущее сельских территорий рассматривалось в связи с построением Северной модели государства всеобщего благосостояния (Nordic welfare state) через так называемую широкую социальную политику, которая может быть осуществлена путем объединения сельскохозяйственной, региональной и социальной политик.

Изменения 1970-х гг. дали толчок к развитию Финского деревенского движения (Finnish uillage movement). Корни этого движения уходят в совместную, волонтерскую работу сельских жителей – это неоплачиваемый, добровольный и взаимовыгодный общественно-полезный труд, направленный на достижение общих целей, например, как строительство сельского клуба, ремонт общественных зданий, содержание сельских дорог и т. д. Деревенское движение распространилось по всей стране, и сегодня это краеугольный камень финской сельской политики: через активную работу по развитию сельских территорий оно стало влиятельным актором, а мнение участников движения учитывается при составлении программ развития села.

Другим важным фактором развития сельских территорий в 1970-х гг. явились академические исследования сельской Финляндии. Сельские исследования носили исключительно социальный характер и стремились анализировать те структурные и политические факторы, которые привели к миграции сельского населения. Однако роль ученого оказалась в них весьма противоречивой[12]12
  Oksa J. Thirty-Five Years of Uneasy Affair: Triangle of Research, Village and Policies. J. Nikula, L. Granberg (eds). Traces of Peasantry and Post-Socialism, Tampere: Juvenes Print, 2012.


[Закрыть]: он может быть экспертом, обладая знанием и способностью собрать и проанализировать релевантную информацию, которую он или она передает другим экспертам, стратегическим учреждениям и ученым во всем мире. Одновременно ученый имеет возможность выступить в качестве «голоса сельских жителей», т. е. человека, который четко формулирует интересы местного населения для лиц, принимающим решения. Третья роль – посредника между местной деревенской жизнью и политикой. На ранних стадиях сельских исследований вторая роль была доминирующей, но на более поздних акцент постепенно перемещался к первой роли и, наконец, к роли посредника.

Исследование с целью выработки мер (action research) – наиболее распространенная методология в сельских исследованиях, она базировалась на том, что деревня является основной единицей развития сельских территорий. Главной задачей становилась организация сельских комитетов, которые должны были стать механизмом поддержки и улучшения работы сферы услуг и качества жизни сельского населения. Изначальная идея при учреждении сельских комитетов состояла в том, чтобы создать промежуточный уровень управления в региональной структуре. Сельские комитеты играли роль «голоса» местного сообщества, посылая предложения по решению проблем региональной администрации. Роль исследователей заключалась в данном случае в создании таких комитетов и поддержке их деятельности на начальном этапе. И в этом смысле появление политики сельского развития совпало с «культурным поворотом» в социальных науках[13]13
  Granberg L. Tilattoman väestön kysymyksestä maaseudun kehittämiseen. Kurki S., Kaipainen R. (eds) Tieteestä tekoja. Yliopiston yhteiskunnallisen vuorovaikutuksen tulkintoja maaseutukehyksessä. Seinäjoki: Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti, 2008. Р. 51.


[Закрыть]. В сельских исследованиях это означало признание роли культуры как средства сельского развития. Вместо абстрактных макроструктур общества объектами исследования стали повседневная жизнь сельского населения, локальность, культурное наследие, окружающая среда. Деревня и сельские жители больше не были просто объектами экономических решений властей, стали учитываться их знания и опыт. Таким образом, сельские исследования стали ключевым фактором в формировании отдельной сельской политики в Финляндии с начала 1980-х гг. Эти достижения Финляндии признает и ОЭСР.

В 1980-х гг. сельская политика стремительно развивалась: на местном уровне были созданы сельские комитеты, на государственном – различные комитеты и рабочие группы. Эту фазу формирования сельской политики назвали перспективным проектированием, стадия внедрения пришлась на конец 1980-х – начало 1990-х гг., еще до вступления Финляндии в Европейский союз. Чтобы сделать работу местных сельских комитетов более институализированной, они были зарегистрированы как общественные организации. В течение 1980-х гг. начался новый этап развития, когда сельские общественные организации начали сотрудничать друг с другом, что привело к формированию первых ассоциаций сельских общественных организаций в провинциях. На правительственном уровне в 1988 г. стартовал Проект сельского развития, сопровождаемый Первой программой сельского развития (1991 г.) и организацией Консультативного комитета по вопросам сельской политики. Первый сельский программный документ был издан правительством в 1987 г. Он определил главными целями сельского развития диверсификацию экономики, поддержку местных инициатив, улучшение условий жизни в сельских районах, уменьшение разницы в доходах и занятости между сельскими и городскими муниципалитетами. На муниципалитеты возложили главную ответственность за реализацию этих задачи. В конце 1980-х – начале 1990-х гг. акцент был смещен на преодоление границ между различными секторами (например, региональная политика против аграрной политики, культурная политика против политики занятости) и на разработку всесторонней политики, которая объединила бы усилия государственных служащих, политиков, исследователей и местных активистов, с целью разработки последовательной стратегии развития[14]14
  Granberg L., Csite A. From Village Action Movement to Leader: the Emergence of the Finnish Rural Policy Network. Luxembourg, 2003.


[Закрыть].

В 1992 г. был создан Совещательный комитет по сельской политике, в который вошли представители различных административных структур. В 1995 г. комитет переименовали в Комитет по сельской политике, сельская политика стала развиваться более быстрыми темпами, и работа в этом направлении стала более организованной. В настоящее время она включает многих акторов, различные тематические и рабочие группы и интегрирована во многие другие политики. Современная сельская политика включает в себя следующие темы: развитие и укрепление сельской политики и внедрение ее в общую систему секторных политик Финляндии; диверсификация экономической основы сельских территорий; поиск новых путей децентрализации реализации сельской политики; влияние на усиление второй темы европейской общей сельскохозяйственной политики (Common agricultural policy, second pillar) так, чтобы сельская политика стала единой.

Широкая и узкая сельская политика

Финская сельская политика достаточно разнообразна. Главная ее особенность в том, что она гарантирует сельское развитие через разделение задач между различными секторами и одновременно имеет территориальную ориентацию. Общая стратегия сельской политики состоит в том, чтобы интегрировать сельские территории в программы развития, осуществляемые различными акторами, и также удостоверяться, что различные отраслевые политики направляют свою деятельность на сельские территории и потребности сельских территорий учитываются при принятии решений. Этот тип сельской политики определяется как широкая сельская политика, которая, главным образом, применима на национальном уровне и реализуется Комитетом по сельской политике (табл. 4).

Таблица 4

Широкая и узкая сельская политика Финляндии

Источник: Kahila P. Country profile on rural characteristics. P. 24.

Узкая сельская политика включает в себя меры и инструменты развития, направленные на развитие сельских территорий. Для ее реализации необходимы специальные организации, программы, законодательство, финансирование, исследования. Возможности для этого расширились после вступления Финляндии в Европейский союз. Построение узкой сельской политики началось еще с деревенского движения в 1980-х гг., но наиболее активная ее реализация началась после создания местных инициативных групп в рамках подхода ЛИДЕР. Членство в Европейском союзе обозначило новые возможности финансирования деятельности по сельскому развитию через европейскую программу ЛИДЕР, а также национальные программы, такие как ALMA (Региональная Программа Сельского Развития) или РОМО+ (Национальная Программа развития). Обе эти программы функционировали во время первого программного периода (2001–2006 гг.). Программа РОМО (сельская программа, основанная на местной инициативе) была своего рода национальной версией программы ЛИДЕР со схожими принципами действия, но финансировалась она полностью за счет государства. Программа РОМО была осуществлена через небольшие проекты развития и связанные с ними инвестициями. Полное финансирование программы составило 24 млн евро. Это было важное средство для распространения идеологии ЛИДЕР в новых областях сельской Финляндии[15]15
  Kuhmonen Н. М. Voimalla seitseman POMOn, POMO+ – ohjelman loppuraportti 2001–2006 [With the Force of Seven POMO, the Final Report of POMO+-programme 2001–2006]. http://www.maaseutupolitiikka.fi/files/1859/YTR_8_2011_Voimalla_seitseman_POMOn.pdf. P. 9.


[Закрыть]. Программа ALMA действовала исключительно в западной и южной Финляндии и стремилась остановить сельскую миграцию, улучшить условия для развития местного предпринимательства.