Текст книги "Крестьяноведение. Теория. История. Современность. Выпуск 9. 2014"

Обе эти политики реализуются на уровнях от местного до национального. Различные сельские акторы с местного, регионального и национального уровней составляют обширную сеть в рамках партнерских отношений. Система сельского развития непостоянна, она все время развивается в зависимости от меняющихся потребностей сельских территорий. Главное преимущество узкой сельской политики – это активное вовлечение местных жителей, местных властей, частного бизнеса и других заинтересованных сторон в процессы сельского развития. Слабые места широкой сельской политики не могут, однако, быть уравновешены действиями узкой сельской политики, которая очень зависит от финансирования из других источников, в том числе из государственных. Узкая сельская политика часто подвергается критике из-за реализации слишком многочисленных проектов, которые не формируют между собой единое целое, а решают лишь конкретные разрозненные задачи.

Комитет по сельскому развитию способствует налаживанию партнерских отношений различных секторов, участвующих в сельском развитии. Главная задача комитета – улучшение условий жизни на селе. Комитет располагает бюджетом в несколько миллионов евро на реализацию исследовательских проектов и проектов развития, т. е. представляет широкую сельскую политику. Узкая сельская политика реализуется через местные инициативные группы, действующие на местах и подход ЛИДЕР. Эти группы настроены на поиск новых путей сельского развития. Кроме ЛИДЕР узкая политика осуществляется за счет Структурного фонда[16]16
  Структурный фонд – инструмент Европейского союза, направленный на реализацию региональной политики ЕС, на уменьшение региональных различий с точки зрения дохода, благосостояния и общих возможностей развития.


[Закрыть], который также финансирует различные проекты. Кроме европейских программ, в Финляндии существуют и свои национальные программы, такие как ALMA или РОМО+. Развитое гражданское общество на селе, вовлеченность местных жителей в процессы развития – это типичные элементы узкой сельской политики. Таким образом, узкая политика имеет очень сильное влияние на местном уровне. К сожалению, на государственном уровне широкая сельская политика не занимает такого же значительного положения.

Определение сельских территорий Швеции

Пространственная структура Швеции отличается от других северных стран, которые можно четко охарактеризовать как страны с одним урбанизированным столичным регионом. В Швеции три таких крупных урбанизированных центра – Стокгольм (включая город Уппсала), Гетенборг и Мальме. Большинство муниципалитетов в южной части Швеции классифицируется как промежуточные сельские регионы. В отчете «К новой сельской политике»[17]17
  Westholm Е. Mot en ny landsbygdspolitik. SOU 2003:29, Stockholm.


[Закрыть] сельская местность описывается как территория, начинающаяся от точки, где детально спланированные дома и улицы переходят в ландшафты, характеризующиеся сельской экономикой; утверждается, что не существует такого определения сельских территорий, которое подходило бы под все задачи. На практике сельские территории обладают двумя важными характеристиками: а) окружающая среда с определенными ландшафтами и определенным типом застройки; б) социально-экономическая среда, которая обеспечивает возможности для различного вида человеческой деятельности.

В Швеции существуют несколько типологий сельских территорий, потому что считается, что невозможно создать единую, пригодную для всех задач и всех ситуаций, а потому сельская типология должна соответствовать тому, какой вопрос изучается и в каком контексте идет изучение той или иной темы[18]18
  Kahila P., Hedstro M. Country profile on rural characteristics. Denmark. NORDREGIO (Nordic Centre for Spatial Development, Stockholm, Sweden, 2008). http://www.rudi-europe.net/uploads/media/Denmark_WPl_Report.pdf


[Закрыть]. Национальное агентство сельского развития (Glesbygdsverket) определяет сельские территории на основе достижимости центров занятости и обслуживания. Типология включает три категории: удаленные сельские территории, располагающиеся на расстоянии более 45 минут автомобильной езды от ближайшего городского центра, численность населения которого более 3000 человек; доступные сельские территории, располагающиеся на расстоянии 5—45 минут езды до ближайшего городского населенного пункта, численность населения которого более 3000 человек; городские территории, численность населения которых более 3000 человек, достижимость центров обслуживания и занятости не более 5 минут.

Национальное агентство сельского развития использует эту типологию с середины 1990-х гг. в своих исследованиях и статистических анализах. Однако эти три типа территорий внутри себя различаются в зависимости от географического положения, региональных особенностей и т. д. На основе этой трехступенчатой типологии городских и сельских территорий была разработана четырехступенчатая типология, в которой учитываются особенности рынка труда: внутренние лесные округа – территории, в основном, с местным рынком труда, на которых действовала программа Европейского союза «EU Objective 6»; другие лесные округа с местными рынками труда за пределами действия европейской программы «EU Objective 6»; городские территории Стокгольма, Гетеборга и Мальме с пригородами, местные рынки труда; остальная часть Швеции, другие рынка труда, которые, главным образом, расположены в центральных и южных частях страны. Данная классификация используется как основная в национальных отчетах и исследованиях по сельскому развитию Швеции.

Кроме этих названных двух типологий Национальное агентство сельского развития также использует типологию, в которой выделяются следующие муниципалитеты в зависимости от доли населения, проживающей на этих территориях: городские муниципалитеты, сельские муниципалитеты вблизи урбанизированных территорий, сельские муниципалитеты. Шведская ассоциация местных властей использует типологию, в которой выделены девять типов муниципалитетов на основе структурных характеристик, как, например, численность населения, экономическая структура, близость к городу и т. д. Шведское агентство экономического и регионального роста (Nutek) разделило страну на 81 округ, которые объединены в шесть так называемых региональных семей. Ни один из этих шести регионов не является полностью сельским. Статистический комитет Швеции в качестве критериев использует два показателя – застроенная территория и численность населения. Очень часто муниципалитеты в Швеции крупные и включают и сельские, и городские территории. В этом случае концепт locality используется для анализа таких территорий: под ним понимается поселение с численностью населения более 200 человек.

Политика развития сельских территорий Швеции

В Швеции структура сельской политики отличается от сельской политики других стран – членов ЕС. Выражается это в так называемой существенной зависимости от предшествующего пути развития (path dependence). Несколько контекстных проблем важны для понимания шведской сельской политики:

• Высокоразвитое государство всеобщего благосостояния, региональная политика и местная публичная власть гарантировали минимальные различия в доходе, уровне жизни между городскими и сельскими территориями. Специальная сельская политика практически не существовала (по крайней мере, до середины 1990-х гг.).

• Реформы шведской аграрной политики в 1990-х гг. были направлены в сторону либерализации, а вступление в 1995 г. в ЕС повлекло работу в рамках Единой сельскохозяйственной политики ЕС. Эти факторы повлияли на сельские территории как шаг назад в их развитии. С точки зрения городских потребителей агроэкологические платежи, сохранение сельскохозяйственных ландшафтов и биоразнообразия становятся основным пакетом поддержки фермеров.

• Вопросы охраны окружающей среды повлекли за собой развитие производства экологически чистых продуктов.

Структурные изменения (в смысле создания экономически жизнеспособных предприятий) в некоторой степени потеряли свой стратегический императив. Экологические общественные блага (такие как чистый воздух, чистая вода, сохраненные природные ландшафты, биоразнообразие, городские и сельские сады и парки и т. д.) и экологически чистые продукты могут быть обеспечены, по крайней мере, одинаково эффективно и небольшими фермами с частичной занятостью.

Первая из этих проблем связана с так называемой «широкой» политикой, подход снизу вверх был слабо развит в Швеции. Три другие темы объясняют современную политику Швеции и фокусирование ее на агроэкологических аспектах (см. ниже табл. 5 и рис. 1, бюджет второй подпрограммы).

Шведская сельская политика нацелена на экологически, экономически и социально стабильное развитие. На национальном, государственном уровне основная ответственность за развитие сельских территорий лежит на Министерстве сельского хозяйства, продовольствия и рыбоводства. Разные аспекты сельской политики также вовлекают другие министерства и ведомства в решение общих задач по развитию села. Например, Министерство окружающей среды отвечает за политику в сфере окружающей среды, Министерство промышленности, энергетики и связи – за лесную и региональную политики. Шведское Агентство экономического и регионального роста[19]19
  Это Агентство было создано за счет слияния двух других агентств – Агентства по развитию бизнеса и Национального агентства сельского развития.


[Закрыть] отвечает за развитие предпринимательства и создание новых рабочих мест.

В 2004 г. шведское правительство создало специальную комиссию для разработки долговременной стратегии национальной политики по устойчивому развитию сельских территорий. Цель Сельской комиссии – создание стратегии, основанной на экологически, экономически и социально устойчивом развитии сельских территорий. Особое внимание в стратегии уделяется развитию сельского и лесного хозяйства и поиску новых путей развития этих отраслей в будущем.

На региональном уровне специальных организаций, отвечающих за сельское развитие, нет. Швеция разделена на 21 регион (län), каждый из которых имеет свой Административный совет, назначаемый сверху и отвечающий за региональное планирование и в некоторой степени за социальное обеспечение населения. Также в каждом регионе есть выбранный Совет депутатов, отвечающий, главным образом, за здравоохранение и за реализацию государственных задач в сфере регионального развития. Местный уровень состоит из 290 городских и сельских муниципалитетов (Kommuner), отвечающих за социальные услуги, такие как социальное обеспечение населения, образование, уход за детьми, планирование территорий и т. д. С 2003 г. муниципалитеты и региональные советы депутатов могут образовывать советы по региональному сотрудничеству (Kommunala samverkansorgan) – они могут отвечать за распределение государственных грантов и инвестиций в инфраструктуру. Члены совета выбираются членами муниципальных и региональных советов. Главная идея советов по региональному сотрудничеству – достижение более демократичного и эффективного регионального развития.

Возвращаясь к местному уровню важно отметить хорошо развитый некоммерческий, добровольческий сектор Швеции. Около 4700 местных сельских инициативных групп активно действуют на селе, и число их продолжает расти. По различным оценкам, около 100 тыс. человек непосредственно вовлечены в работу инициативных групп, и их работа затрагивает около 3 млн человек, что составляет одну треть населения Швеции. Сельские инициативные группы распространены по всей стране, и их работа затрагивает многие вопросы развития: они содержат сельские магазины, организуют уход за детьми, ремонтируют дороги и многое другое.

Сельские инициативные группы объедены в Ассоциацию «Вся Швеция должна жить» (Hela Sverige ska leva)[20]20
  Ранее эта организация называлась «Народное движение Швеции по развитию сельских территорий».


[Закрыть]. Это движение родилось в конце 1980-х гг., когда правительство вместе с общественными организациями начали акцию под названием «Вся Швеция должна жить» в целях поддержки местных инициатив и местного развития, изменения отношения тех, кто принимает решения относительно сельских территорий, улучшения национальной сельской политики. Также был создан Сельский парламент, который заседает раз в два года и состоит из представителей сельских инициативных групп.

Все страны – члены Европейского союза разрабатывают национальные программы сельского развития. Все три страны так или иначе нацелили свои программы на устойчивое развитие сельских территорий:

• Основная цель сельской политики Дании – устойчивое развитие сельских территорий, на которых у населения есть работа, социальные услуги и возможности для отдыха.

• Приоритеты финской Программы – это развитие экономически и экологически устойчивого сельского и лесного хозяйства, развитие предпринимательства в сельских районах и укрепления инициативы и активности местного населения.

• Шведская сельская политика нацелена на развитие, которое является экологически, экономически и социально стабильным.

Основа этих программ – Единая сельскохозяйственная политика ЕС (САР – Common Agricultural Policy), которая состоит из четырех подпрограмм (табл. 5).

Таблица 5

Бюджет Программы сельского развития Дании, Финляндии и Швеции

Источники: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

Если принимать во внимание процентное соотношение используемых средств на четыре подпрограммы (рис. 1), то хорошо видно, что первая и в значительной степени вторая подпрограммы приоритетны для всех трех стран. Это связано с европейской политикой в сфере сельского и лесного хозяйства. Непосредственно сельские (не сельскохозяйственные) подпрограммы (третья и четвертая) получают значительно меньшее финансирование.

Рассмотрим четыре подпрограммы более подробно. Каждая подпрограмма включает определенный комплекс мер (табл. 6).

Рис. 1. Бюджет Программы сельского развития Дании, Финляндии и Швеции, %

Источники: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

Таблица 6

Меры по реализации программ сельского развития Европейского союза

Источник: Rural Development Programme of Denark, 2008.

Первая подпрограмма «Повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной и лесной отраслей»

В рамках первой подпрограммы в Дании главный акцент делается на увеличение конкурентоспособности сельского и лесного хозяйства, а также пищевой промышленности через инвестирование в инновационные решения, в применение новых знаний. Инновационная деятельность фокусируется на создании новых и лучших по качеству продуктов питания, включая экологически чистую продукцию.

На рис. 2 можно увидеть три приоритетные для финансирования меры. Это профессиональное обучение и информационные мероприятия (мера 111), модернизация сельскохозяйственных активов (мера 121) и повышение добавочной стоимости сельскохозяйственной и лесной продукции.

В Финляндии первая подпрограмма реализует следующие направления:

• развитие производительности и конкурентоспособности главных секторов сельскохозяйственного производства и предотвращение ухудшения возрастной структуры фермеров через развитие семейных ферм; продвижение диверсификации сельской экономики;

• улучшение конкурентоспособности малых предприятий, обрабатывающих сельскохозяйственные и природные продукты (мясо и мясные продукты, молоко и молочная продукция, овощи, ягоды, лесные грибы и ягоды); развитие производства и использования древесной энергии и других форм возобновляемой биоэнергии; увеличение добавочной стоимости продукции небольших деревообрабатывающих предприятий; развитие и использование новых продуктов, производственных методов и технологий, основанных на инновациях;

• распространение среди фермеров навыков управления бизнесом, экологической осведомленности и осознания важности благосостояния и здоровья сельскохозяйственных животных; углубление знаний и навыков владельцев лесов об использовании и управлении лесами; поддержка биоразнообразия лесной природы.

В рамках этой подпрограммы главный акцент делается на становлении молодых фермеров (мера 112), модернизации сельскохозяйственного производства (мера 121), и увеличении добавочной стоимости продукции лесного и сельского хозяйства (мера 123).

Рис. 2. Бюджет подпрограммы «Повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной и лесной отраслей»

Источники: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

Главная цель первой подпрограммы в Швеции – стимулирование развития конкурентоспособности предприятий сельского и лесного хозяйства, оленеводства, пищевой промышленности на основе устойчивого использования природных ресурсов через организацию дополнительного профессионального (пере) обучения, распространения ноу-хау, использование современных технологий, разработку новых продуктов, реструктуризацию и модернизацию производства. Как мы видим на рис. 3, основные средства подпрограммы направлены на модернизацию сельскохозяйственных активов (мера 121).

Вторая подпрограмма «Улучшение окружающей среды и сельской местности»

В рамках второй подпрограммы Дании объединены два разных вида деятельности. Во-первых, это улучшение окружающей среды и ландшафтов в рамках Плана сохранения водной окружающей среды: выделение водно-болотных угодий и земель государственных резервов на границе озер и других водоемов. Второе – это развитие многофункционального и лесного хозяйства, включая продвижение экологически чистого сельского хозяйства. На рис. 3 показаны две приоритетные для финансирования меры: агроэкологические платежи (мера 214) и непроизводственные инвестиции (мера 216).

Рис. 3. Бюджет подпрограммы «Улучшение окружающей среды и сельской местности»

Источники: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

В Финляндии в рамках второй подпрограммы основными направлениями являются:

• поддержка ценных, открытых сельскохозяйственных ландшафтов, а также лугов и пастбищ, независимо от того, используются ли они в сельхозпроизводстве или нет;

• уменьшение экологической нагрузки от сельскохозяйственной деятельности на почву, поверхностные и грунтовые воды и воздух посредством продвижения безвредных для окружающей среды производственных методов; поддержка сокращения парниковых газов и сохранения органического вещества в почве через использование возобновляемой биоэнергии, производимой на сельскохозяйственных и лесных угодьях;

• сохранение сельскохозяйственного и лесного биоразнообразия.

В рамках этой подпрограммы особое внимание уделяется выплатам субсидий фермерам, проживающим в районах с неблагоприятными природными условиями (меры 211 и 212), а также агроэкологическим платежам.

В Швеции в рамках второй подпрограммы стоит задача развития привлекательности сельских территорий – сохранения устойчивого производства, с одной стороны, и открытых сельских ландшафтов и биоразнообразия – с другой. Кроме того, существует поддержка фермеров, оказывающих наименьший негативный эффект на окружающую среду, и предотвращение закрытия ферм в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями. Еще одно направление – производство экологически чистой продукции. Как видно на рис. 3, основная часть бюджета идет на агроклиматические платежи (мера 214).

Третья подпрограмма «Качество жизни на селе и диверсификация сельской экономики»

Основными задачами третьей подпрограммы в Дании являются поддержка уровня занятости и обеспечение привлекательности жизни на селе. Основные финансовые средства направляются на меру 321 (базовые услуги для экономики и сельского населения), включающую улучшение жизни сельского населения, например, через развитие сети культурных учреждений, улучшение доступа к коммуникационным технологиям, создание центров обслуживания и создания возможностей для комплексного использования природы на сельских территориях (рис. 4).

Другие меры в рамках данной подпрограммы направлены на поддержку бизнеса и занятости в целом, улучшение жилищных условий, особенно на островных и периферийных территориях. Отдельное внимание уделяется фермерам и диверсификации их деятельности, а также развитию бизнеса в сфере туризма. Большая часть инициатив в рамках этой подпрограммы реализуется через подход ЛИДЕР.

Рис. 4. Бюджет подпрограммы «Качество жизни на селе и диверсификация сельской экономики»

Источники: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

Основными задачами третьей подпрограммы в Финляндии также являются поддержка уровня занятости и обеспечение привлекательности жизни на селе.

Стратегические приоритеты данной подпрограммы:

• замедление депопуляции малонаселенных сельских районов и сельских центров; содействие улучшению занятости;

• поддержка роста числа сельских предприятий и рабочих мест на них, а также диверсификация экономической деятельности; увеличение доли женщин и молодых людей, вовлеченных в экономическую деятельность; продвижение новых идей и разработка новых продуктов и их использование для увеличения занятости в сельских районах; улучшение знаний и навыков в сфере предпринимательства, а также в сфере информационных и других технологий;

• повышение привлекательность сельских районов как места жительства и проведения досуга; содействие сохранению деревень.

Основные финансовые средства в рамках этой подпрограммы направлены на диверсификацию сельской экономики (мера 311), поддержку создания и развития бизнеса (312), а также на развитие базовых услуг на сельских территориях (321).

Главными задачами третьей подпрограммы в Швеции являются поощрение диверсификации сельской экономики, способствование занятости населения, улучшение качества жизни и обеспечение устойчивого использования ресурсов. Более конкретно подпрограмма стремится развивать предпринимательство, стабильный рост и инновации с целью создания более конкурентоспособных сельских предприятий на основе экологически интегрированных производственных методов. Особое внимание уделяется развитию новых бизнес-идей в сфере сельского туризма, связанного с охотой, рыболовством, активным отдыхом на природе, профилактическим здравоохранением. Улучшение качества жизни в селах реализуется за счет улучшения доступа к услугам и инфраструктуре. Общее развитие сельских территорий возможно при активном участии всех министерств и ведомств, задача подпрограммы – объединить усилия различных организаций. Кроме того, подпрограмма нацелена на развитие и сохранение культурного наследия сельских районов.

Как видно на рис. 4, основная часть бюджета данной подпрограммы направлена на диверсификацию сельской экономики (мера 311), поддержку создания и развития бизнеса (312), поощрение туристической деятельности (313) и в чуть меньшей мере на развитие базовых услуг для экономики и населения (321).

Четвертая подпрограмма «Подход ЛИДЕР»

Последняя подпрограмма полностью направлена на развитие подхода ЛИДЕР (рис. 5). Основная ее задача в Дании – это создание и реализация местных стратегий развития с целью увеличения занятости на селе, создание благоприятных условий жизни на селе, улучшение сельской окружающей среды. Эта подпрограмма включает создание местных инициативных групп, которые будут включать важных для развития села акторов из разных сфер – местной власти, бизнеса и общественных организаций (местного населения). Местные инициативные группы должны разработать и потом с помощью местного населения реализовать выбранные стратегии для достижения вышеуказанных целей. Местные инициативные группы работают в тесном сотрудничестве с региональными и другими местными акторами и в рамках региональных планов. Четкая координация между планами и стратегиями на разных уровнях – залог успеха в работе и достижения поставленных задач.

Основные стратегические направления данной подпрограммы в Финляндии:

• осуществление стратегического, систематического сельского развития, основанное на местных потребностях в соответствии с восходящим принципом (bottom-up), который предоставляет каждой сельской территории возможные решения по улучшению ситуации с занятостью. Подход ЛИДЕР применяется по всей стране и в рамках всех подпрограмм Программы сельского развития;

Рис. 5. Бюджет подпрограммы «Подход ЛИДЕР»

Источник: Rural Development Programme of Denark, 2008; Rural Development Programme of Finland, 2010; Rural Development Programme of Sweeden, 2010.

• объединение и активация новых людей и различных заинтересованных групп для развития села; усиление местных сообществ и улучшение условий и качества жизни на селе, а также улучшение окружающей среды;

• развитие сотрудничества между гражданским обществом и публичной властью, создание новых режимов работы; улучшение возможностей для сельских жителей в принятии решений, касающихся жизни на селе;

• создание сетей сотрудничества между различными акторами на местном, региональном, национальном и международном уровне; использование партнерских связей для распространения новых, инновационных решений и ноу-хау, которые улучшают конкурентоспособность сельских акторов.

В 2010 г. в Финляндии насчитывалось 56 местных инициативных групп. Основные финансовые средства данной подпрограммы направлены на реализцию проектов, решающих вопросы диверсификации сельской экономики и улучшение качетсва жизни жителей села (мера 413).

Основная задача четвертой подпрограммы в Швеции – это способствовать эффективному внедрению Программы сельского развития посредством применение метода ЛИДЕР в национальном масштабе во всех подпрограммах, особенно в третьей (качество жизни на селе и диверсификация сельской экономики). Важно то, что подход ЛИДЕР нацелен на соединение местных знаний и местного опыта с общенациональными задачами. Таким образом, подход снизу вверх (bottom up) встречает нисходящий подход (top down). Это происходит за счет активного участия разных заинтересованных сторон (государственного сектора, деловых кругов, общественных организаций и местного населения) в стратегическом планировании и далее в реализации задуманных задач и планов. Такая совместная работа ведет к созданию местных инициативных групп на местах. Данная подпрограмма (подход ЛИДЕР) поощряет местный частный и государственный сектора, а также ИГО оказывать влияние и брать на себя ответственность за цели, приоритеты и реализацию Программы сельского развития.

Реализация Программ сельского развития подразумевает также проведение контроля и оценки реализации. Для этих целей во всех трех странах были созданы Комитеты по контролю и оценке реализации программы, которые оценивают эффективность работы в рамках программы и влияние реализуемых мер на развитие сельских территорий. Оценка проводится текущая, т. е. по мере реализации программы, в середине программного периода, а также после окончания деятельности.

В Дании Министерство продовольствия, сельского и рыболовного хозяйства отвечает за организацию оценки программы, включающей оценку качества ее реализации, разработку рекомендаций по улучшению работы программы. В Финляндии Комитет по контролю обеспечивает необходимой информацией национальные, региональные власти, бизнес-структуры, общественность на основе проведения оценочных исследований. Швеция помимо европейских индикаторов оценки программы использует еще и свои дополнительные национальные индикаторы и проводит серию глубоких интервью для анализа ситуации. Новая Программа сельского развития разрабатывается на период 2014–2020 гг.