Читать книгу "Политическая наука №3 / 2017. Советские политические традиции глазами современных исследователей"

Концептуализация и классификация моделей постсоветского президентства

Следует отметить, что на момент избрания президентом все избранные на этот пост кандидаты уже де-факто являлись инкумбентами, занимая должность первого секретаря ЦК компартии либо Председателя Верховного Совета (за исключением Киргизии и отдельного случая Беларуси). Соответственно, реализовывался сценарий «победитель получает все», при котором победившая сторона не заинтересована в заключении пактов о распределении власти между представителями элиты и оппозиции. Это объясняется, с одной стороны, слабостью национально-демократической оппозиции и использованием ее лозунгов представителями высшей партийной элиты, с другой стороны – дуалистическим характером политического противостояния на первых выборах («коммунисты» и «демократы»), которое задавало использование не компромиссных, а силовых стратегий его участниками [Борисов, 2016].

Существенным фактором формирования полномочий и статуса президента стали результаты выборов в Верховные Советы республик последнего созыва (1990), а также время их проведения. Все выборы (кроме Верховного Совета Грузии) проводились по мажоритарной системе, при этом кандидат считался избранным при условии явки более 50% избирателей.

Решение о введении института президентства инициировалось либо руководством Компартии и обсуждалось на Пленумах ЦК, а затем в Верховных Советах (в республиках, где президентами рассчитывали стать первые секретари ЦК Компартий – в Узбекистане, Казахстане, Туркменистане, Азербайджане, Таджикистане, Киргизии), либо Верховными Советами республик (в Грузии, Армении, РСФСР, Молдове, Украине). Референдум о введении поста президента был проведен только в РСФСР. Важную роль сыграла структура конфликтов при выборах в Верховные Советы последнего созыва и особенно сроки их проведения: чем позже были проведены выборы, тем больше шансов пройти в парламент было у оппозиции; чем слабее была оппозиция и чем меньше было политической борьбы в Верховных Советах, тем раньше был введен пост президента.

Первые выборы президента проводились Верховными Советами в Азербайджане, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Молдове, Таджикистане и Узбекистане; прямыми выборами президент избирался в Армении, России, Украине и Туркменистане. При этом граждане, голосуя за того или иного кандидата в президенты, не вполне понимали сущность президентской или парламентской форм правления и объема полномочий будущего президента, а также то, как институт президентства будет вписываться в модель советской конституции.

Существенными измерениями внутриэлитных расколов и критериями сравнения политического процесса в союзных республиках было отношение элит к вопросу о сохранении СССР, позиция по поводу ГКЧП в августе 1991 г. и роль компартий.

По отношению к ГКЧП большинство республиканских элит в ситуации неполноты информации и неизвестности исхода конфликта заняли выжидательную позицию (см. табл. 3). Из глав республик только А. Акаев, Б. Ельцин и Л. Тер-Петросян открыто выступили против ГКЧП. Однозначная поддержка ГКЧП руководством Компартий Украины и Киргизии привела к потере субъектности их лидеров и их устранению из политического процесса.

Таблица 3

Позиция первого секретаря ЦК Компартии по отношению к ГКЧП и судьба компартий после 21.08.1991 г.

¹ В РСФСР первый секретарь ЦК Компартии (должность введена в июне 1990 г.) не являлся ни фактическим, ни формальным главой республики.

Президенты, избранные в 1990 г. Верховными Советами, после крушения власти Компартии получили новую легитимность через всенародные выборы, прошедшие в сентябре–декабре 1991 г. (за исключением Туркменистана, где прямые выборы состоялись еще в 1990 г., сразу же после учреждения института президентства).

В качестве формы правления в союзных республиках была избрана президентско-парламентская с различной степенью соотношения президентского и парламентского компонентов. Советское институциональное наследие в виде полновластного Верховного Совета с неограниченными полномочиями предопределило сохранение существенных полномочий парламента при формировании правительства. Этим же объясняется отсутствие на первом этапе «чистых» президентских форм правления.

Институт президентства пришел в противоречие с моделью неограниченной компетенции власти Советов народных депутатов и идеей «возвращения» партийными органами власти Советам, возникшей в ходе перестройки. Как известно, советская концепция конституционализма отвергала принцип разделения властей, противопоставляя ему принцип сосредоточения всей власти в Советах. Высшим органом государственной власти, который мог принять к рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению республики, по-прежнему оставался Съезд народных депутатов (в России и СССР) или Верховный Совет (в прочих республиках), определявший основные направления внутренней и внешней политики. С учреждением должности президента сформировалось фундаментальное противоречие компетенций президента и протопарламента, контролировавшего формирование правительства и всех других важнейших органов государственного управления. Это противоречие разрешалось либо в ходе открытого, более или менее острого, конфликта президента и парламента, завершившегося досрочными выборами и (или) перераспределением полномочий в пользу президента (особенно если этот конфликт сопровождался личностным конфликтом президента и председателя Верховного Совета), либо путем подчинения парламента президенту уже на начальном этапе.

Выявляя модели президентства, сложившиеся в республиках на первом этапе, следует по критерию формы правления (ИФП) выделить республики с президенциализированной, парламентаризированной и сбалансированной формами правления, а по индексу конкурентности (ИК) – конкурентные и неконкурентные первые выборы президента (см. табл. 4).

Среди республик с президенциализированной формой правления оказались: Армения (+2), Казахстан (+2), Россия (+3), Таджикистан (+5), Узбекистан (+5), Туркменистан (+5), Грузия (+6); парламентаризированной – Молдова (–1), Украина (-3); сбалансированной – Азербайджан (0), Кыргызстан (0).

Таблица 4

Тип первых выборов президента, индекс формы правления (ИФП) и индекс конкурентности (ИК) выборов

Конкурентными были президентские выборы в России (индекс конкурентности – 0,85), Таджикистане (0,80), Украине (0,75), Армении (0,55); неконкурентными – в Азербайджане (0,05), Казахстане (0,05), Кыргызстане (0,15), Молдове (0,15), Туркменистане (0,15), Узбекистане (0,30) и Грузии (0,35).

Совмещая два критерия, получаем пять моделей президентства:

– конкурентная парламентаризированная (Украина);

– конкурентная президенциализированная (Армения, Россия, Таджикистан);

– неконкурентная парламентаризированная (Молдова);

– неконкурентная президенциализированная (Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, Грузия);

– неконкурентная сбалансированная (Азербайджан, Кыргызстан).

В ноябре 1990 г. – феврале 1991 г. во все республиканские конституции (кроме армянской и украинской, где должности президента пока еще не было) были внесены поправки, основанные на поправках в Конституцию СССР о совмещении президентом высшей исполнительной и распорядительной власти и преобразовании Совета министров в Кабинет министров, однако к существенному конституционному усилению президентской власти они привели лишь в Узбекистане. Другим институтом, заимствованным из Конституции СССР, стал институт вице-президента, введенный в России, Узбекистане, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, показавший во всех случаях свою нефункциональность. В отсутствие четко определенной компетенции вице-президент становился либо конкурентом президента и оспаривал его полномочия (как это было в СССР, РСФСР, Узбекистане, Таджикистане), либо превращался в «лишний» институт без полномочий, в связи с чем подлежал упразднению (Казахстан, Кыргызстан). Новые Конституции республик, принятые после 1992 г., отказались от должности вице-президента.

Существенным фактором укрепления либо ослабления президентских полномочий стала роль компартии после августа 1991 г. Там, где президентами стали первые секретари ЦК Компартии и где компартии были преобразованы в иные политические силы, президент мог опереться на институциональные структуры партий (Казахстан, Узбекистан, Туркменистан). В республиках, где бывшие первые секретари не препятствовали роспуску компартий (Азербайджан, Таджикистан), президенты вскоре потеряли власть. Это показывает, что структуры коммунистических партий играли важнейшую роль в системе политической власти, а их разрушение в условиях отсутствия сильной оппозиции повлекло за собой разрушение всей системы государственного управления.

Какие факторы наиболее существенно повлияли на установление той или иной формы правления и объема полномочий президента в союзных республиках, ставших в 1991 г. независимыми государствами?

Как отмечают исследователи политических трансформаций, многие авторы «выводят выбор системы правления из соотношения сил между демократической оппозицией и элитами старого режима. Сильное президентство установилось в тех странах, в которых коммунисты или посткоммунистические партии-преемницы занимали сильные властные позиции. С помощью сильного президента, пост которого они уже зачастую занимали, коммунисты стремились сохранить свои позиции и после смены системы. Парламентские системы в основном устанавливались в тех странах, в которых соотношение сил между коммунистами и демократической оппозицией уже в начале смены системы было относительно равным (Венгрия) или там, где коммунисты потеряли значительную часть своего влияния (Чехословакия)» [Тибо, 2003, с. 46].

Однако на материале союзных республик существенной корреляции между способом смены режима, приходом к власти оппозиции и институциональной силой президента не отмечается. В Грузии некоммунистический президент установил президентскую республику; парламентаризированные формы правления возникли только в Молдове и Украине, причем во главе этих республик находились бывшие лидеры коммунистических партий (а позднее в Молдове именно Партия коммунистов инициировала переход к парламентской форме правления). В Казахстане и Азербайджане, где компартии сохраняли исключительно сильные позиции вплоть до августа 1991 г., были приняты формы правления с относительно «слабыми» президентами. Следовательно, сам по себе способ смены власти и партийная принадлежность главы государства не могут быть объяснительными переменными.

На наш взгляд, более удовлетворительное объяснение институционального выбора позднесоветских элит может дать анализ региональных, этнических и внутриэлитных расколов по состоянию на конец 1980‐х годов: противостояние между первым секретарем ЦК Компартии и Председателем Верховного Совета (или Верховным Советом в целом); территориальные проблемы и расколы по линии центральные – региональные элиты, связанные с внутриреспубликанским сепаратизмом; этнические расколы (республики с долей нетитульного этноса более 20%) (см. табл. 5).

Сгруппировав государства по этим критериям, получаем четыре группы:

1) с наличием всех трех видов расколов: Украина, Молдова, Грузия, Кыргызстан;

2) с наличием двух видов расколов: Таджикистан, Россия;

3) с наличием одного вида расколов: Азербайджан, Армения, Казахстан;

4) расколы отсутствуют: Узбекистан, Туркменистан.

Таблица 5

Соотношение региональных, этнических и внутриэлитных расколов, форм правления и конкурентности

Принятые сокращения:

С – сбалансированная форма правления

Пр – президенциализированная форма правления

Парл – парламентаризированная форма правления

К – конкурентная модель

неК – неконкурентная модель

Если соотнести эти группы с объемом президентских полномочий, получится, что в первой группе две парламентаризированные, одна президенциализированная и одна сбланасированная форма правления; в третьей – одна сбаласированная (Азербайджан), все остальные – президенциализированные, причем в третьей группе ИФП равен +2, в четвертой +5. Исключение составляют лишь Грузия (все три вида расколов, однако с высоким индексом президенциализма) и Азербайджан (один вид расколов, но со сбалансированной формой правления). Объяснить эти исключения можно через состав Верховных Советов, принимавших решения об учреждении института президентства: и в Грузии, и в Азербайджане они были полностью подконтрольны главе государства, а значит, принимали решения, инициированные и подготовленные вне парламента. В связи с этим сыграла роль и личность первых президентов: стремление к абсолютной власти и вера в свою миссию З. Гамсахурдиа, считавшего представителей любой оппозиции и негрузинских этнических групп врагами Грузии, и осторожность А. Муталибова, после январских (1990) событий в Баку и конфликта в Карабахе действовавшего во многом под давлением оппозиции (можно сказать, что карабахский конфликт в этом случае по значимости превзошел все прочие расколы). В Азербайджане вскоре была реализована модель В₂ (победа национально-демократической оппозиции во главе с А. Эльчибеем), а затем вернулся советский инкумбент Г. Алиев; Грузия и Таджикистан совершили переход к модели С (упразднение поста президента), причем в Грузии следующим президентом также стал советский инкумбент Э. Шеварднадзе.

Таким образом, наиболее существенными факторами, определившими степень интенсивности политических конфликтов в позднесоветский период, были внутриэлитные расколы, которые, в свою очередь, стали следствием структурных расколов (государствообразующих и социально-экономических). По объяснительным возможностям первичной институционализации института президентства ведущими следует признать наличие социетальных и внутриэлитных расколов, состав Верховного Совета и личность президента (по убыванию значимости). В связи с этим нужно помнить о том, что «институциональные предпочтения тех, кто принимал решения о типе системы правления, формировались, в первую очередь, в зависимости от расчета собственных шансов на власть» [Тибо, 2003, с. 32]. При этом расчеты могли быть ошибочными.

В перспективе наиболее устойчивыми и воспроизводящимися моделями стали конкурентная парламентаризированная (Украина, затем Молдова) и неконкурентная президенциализированная. Промежуточные случаи трансформировались в неконкурентную президенциализированную модель, а все случаи конкурентного президенциализма перешли в неконкурентный тип (кроме Армении).

В целом парламентско-президентская модель в том виде, в котором она была первоначально реализована в союзных республиках, нигде не работала эффективно. Возможно, при прочих равных условиях парламентские и президентско-парламентские системы действительно функционируют эффективнее, как полагают многие теоретики трансформации, но только при наличии развитой партийной системы, а в союзных республиках таких систем не было.

В целом можно говорить о том, что способ и обстоятельства учреждения института президентства и первоначальный индекс конкуренции задавали рамки и формировали модели для дальнейшей трансформации этого института, которые оказались в ряде случаев довольно устойчивыми.

Список литературы

Бойме К. фон. Институциональные предпосылки консолидации партийной системы // Теория партий и партийных систем: Хрестоматия / Сост. Б.А. Исаев. – М.: Аспект Пресс, 2008. – С. 309–322.

Борисов Н.А. Проектирование политических институтов на постсоветском пространстве в начале XXI в.: Основные тенденции и результаты // Политическое проектирование: Глобальное, национальное, региональное измерения / Под ред. М.Н. Грачева, Н.А. Борисова. – М.: Мир философии, 2016. – С. 347–446.

Горовиц Д. Различия демократий // Пределы власти. – М., 1994. – № 2–3. – С. 25–34.

Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: Теоретические и прикладные аспекты. – Казань: Казанский гос. ун-т, 2006. – 372 с.

Закон Грузинской ССР «О выборах Верховного Совета Грузии» от 18 августа 1990 года // Заря Востока. – Тбилиси, 1990. – 22 августа. – С. 1–4.

Лийпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Политические исследования. Полис. – М., 1995. – № 2. – С. 135–146.

Лийпхарт А. Молодые демократии и конституционный выбор // Демократия: Теория и практика. – М., 1996. – С. 86–105.

Линц Х. Опасности президентства // Пределы власти. – М., 1994. – № 2–3. – С. 3–24.

Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты: Теоретико-методологические и прикладные аспекты. – М.: МОНФ, 1999. – 108 с.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Фонд экономической книги Начала, 1997. – 180 с.

Пшеворский А. Демократия и рынок: Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке / Под ред. В.А. Бажанова. – М.: РОССПЭН, 1999. – 319 с.

Тибо Б. Президентские, парламентские или гибридные системы правления? Институты и развитие демократии в Третьем мире и в странах Восточной Европы // Повороты истории: Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В 2 т. – СПб.: Европ. ун-т в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2003. – Т. 2: Постсоциалистические трансформации в сравнительной перспективе. – С. 23–63.

Черняев А.С. Совместный исход: Дневник двух эпох, 1972–1991 годы. – М.: РОССПЭН, 2010. – 1047 с.

Krouwel A. Measuring presidentialism of Central and East European countries: Working papers political science. – Amsterdam: Vrije universiteit, 2003. – 48 p.

Putnam R.D. Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. –Princeton: Princeton univ. press, 1993. – 263 p.

The failure of presidential democracy: Comparative perspectives / Ed. by J. Linz, A. Valenzuela. – Baltimore; L., 1994. – Vol. 1. – 170 p.

Руководство Государственной думы: Возвращение к советскому прошлому?

И.А. Помигуев 2929
  Помигуев Илья Александрович, кандидат политических наук, научный сотрудник Отдела политической науки Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) РАН, старший преподаватель Департамента политологии Финансового университета при Правительстве РФ, e-mail: pomilya@mail.ru.
  Pomiguev Ilya, Institute of Information for Social Sciences of the Russian Academy of Sciences (Moscow, Russia); Financial University under the Government of the Russian Federation (Moscow, Russia).


[Закрыть]

Аннотация. В статье рассматривается эволюция структуры руководящих органов Государственной думы ФС РФ, анализируются исторические условия их формирования, изменения политических и статусных позиций, параметры влияния руководящих органов на парламентскую деятельность в СССР и России. Выявляются общие черты и различия в структуре Госдумы и Президиума Верховного Совета. Отмечаются тенденции к дистанцированию руководства от депутатского корпуса, созданию жесткой иерархической структуры в парламенте, похожей на ту, что была в Верховном Совете.

Ключевые слова: Государственная дума ФС РФ; Верховный Совет; законодательный процесс; руководство Госдумы; советские практики.

I.A. Pomiguev

The leadership of the State Duma: Coming back to the Soviet past?

Abstract. The article considers and analyzes the main provisions and conditions that cause the formation and development of the legislative foundation in the USSR and in Russia. Common features and differences in the structure of the State Duma and the Presidium of the Supreme Council are revealed. The article notes about tendencies towards the removal of leadership from the deputy corps, the creation of a rigid hierarchical structure in the parliament, similar to the one that was in the Supreme Council.

Keywords: the State Duma; the Supreme Council; legislative process; the leadership of the State Duma; Soviet practices.

Формирование депутатского состава седьмого созыва Государственной думы вновь поставило вопрос о роли парламента в законодательном процессе и в системе разделения властей. Новое руководство палаты решило заняться повышением статуса Государственной думы и всего Федерального собрания, одновременно усилив собственные позиции внутри депутатского корпуса. Тенденция к централизации властного ресурса парламента в руках руководства позволяет задуматься о сходстве современных и советских практик управления законодательными органами.

Цель данной статьи – выявить особенности работы руководящих органов Госдумы и сравнить их с работой схожих структур в Верховном Совете СССР3030
  Далее – Верховный Совет, ВС. Верховные советы республик практически полностью дублировали структуру и функции законодательного органа СССР, главное отличие – лишь конституционный статус органов, см. [Советское государственное право… 1985, с. 378–399].


[Закрыть], действовавшем в период 1977–1988 гг.3131
  Рамки заданы с учетом принятия Конституции СССР 1977 г. [Конституция СССР 1977 года] и внесением в нее первых поправок в 1988 г.


[Закрыть] Для этого будут рассмотрены исторические особенности становления современного парламента, а также изменения структуры и полномочий руководящих органов палаты, в том числе на текущем этапе его развития. В работе представлены результаты сравнения отдельных параметров работы руководящих структур советского и российского законодательных органов – Совета Госдумы и Президиума ВС, а также потенциально влиятельной консультативной структуры – Совета законодателей. В частности, рассмотрены принципы и способы формирования руководства, влияние на выработку законодательной повестки дня, основные функции и место в системе органов государственной власти.

Исторические особенности становления современного парламента

Демократические институты современной России формировались в рамках длительной трансформации политического режима, порождавшей серьезные конфликты между различными политическими силами, особенно на начальном этапе, когда существовали возможности принятия решений в «свободной от институтов среде» [Голосов, 1997, с. 102–113].

После выборов президента РСФСР в 1991 г. в стране сложилось двоевластие. Противостояние главы государства с Верховным Советом РСФСР, имевшим серьезные полномочия, в том числе законодательные [Краснов, 2014, с. 3–11], вылилось в резкое противоборство и полномасштабный политический кризис [Соловьев, 2004, с. 66; Безбородов, Елисеева, Шестаков, 2010; Медушевский, 1999]. Завершением его можно считать принятие на референдуме Конституции в президентской редакции, а также формирование новых органов законодательной власти – Государственной думы и Совета Федерации (12 декабря 1993 г.).

Противостояние элит предопределило усиление полномочий исполнительной власти, в первую очередь президентской, институциональной несбалансированности системы разделения властей и специфических формальных правил. Логика эволюции институциональных структур наводила на мысль о существовании особой, «советской», матрицы власти, предполагающей доминирование исполнительной власти [Соловьев, 2004, с. 75].

Администрация президента, которая, согласно Конституции, играет техническую роль, вдруг превратилась в чрезвычайно значимое политическое «суперправительство», не неся при этом никакой конституционной ответственности. Это порождало естественные ассоциации с ЦК КПСС советских времен [Бусыгина, Филиппов, 2012, с. 196; Шейнис, 2008]. Такие аналогии проводились по самым разным критериям – начиная от политического веса двух структур и заканчивая материальными ресурсами, находящимися в их распоряжении [Гаман-Голутвина, 2006, с. 35].

Однако новый парламент как минимум в двух отношениях отличался от своего предшественника – Верховного Совета:

1) в правовом аспекте – было признано исключительное право парламента рассматривать и принимать, а не просто согласовывать законы;

2) в политическом аспекте – формирование Федерального собрания повлекло за собой смещение центра принятия законодательных решений в сторону представительной ветви власти [Гельман, 2000, с. 59].

Советский опыт работы законодательного органа вряд ли можно считать удачным, поскольку Верховный Совет функционировал по большей мере номинально: он лишь оформлял и легитимировал уже принятые ранее решения, т.е. фактически выполнял законосовещательные функции [Медушевский, 1998, с. 563], в то время как реальную законодательную власть осуществляли Политбюро и Секретариат ЦК КПСС [Крыштановская, 1995, с. 52].

Парламент современной России, несмотря на отдельные институциональные ограничения, имеет более существенный политический вес, даже если принимать во внимание невысокий уровень его автономии от исполнительной власти и президента. Зависимость Думы и Совета Федерации от указанных структур, заметно возросшая в 2000–2010‐х годах, не подразумевает, однако, лишения парламента законодательной функции, а тенденция к расширению законодательных полномочий Правительства обусловлена прежде всего увеличением круга вопросов, регулируемых подзаконными актами.

Основной причиной сокращения влияния парламента можно считать изменение его партийного состава в результате создания сначала пропрезидентской «коалиции большинства», переросшей в «сфабрикованное большинство», и образование партии «Единая Россия» [Голосов, 2007]. В итоге Государственная дума оказалась под контролем администрации президента [Гельман, 2008] с помощью партии власти, обладающей конституционным большинством.

В Советском Союзе ситуация была в чем‐то похожа, только Верховный Совет полностью зависел непосредственно от единственной в стране партии – КПСС3232
  Притчей во языцех стала ст. 6 Конституции 1977 г. о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций [Конституция СССР 1977 г.].


[Закрыть]. Интересным представляется факт, что уже перед открытием первой сессии вновь избранного Верховного Совета партийная группа, включавшая депутатов обеих палат – членов и кандидатов в члены КПСС, – предварительно рассматривала все организационные вопросы, связанные с составом избираемых ВС и его палатами органов. Таким способом КПСС проводила свою политику в высшем органе государственной власти страны, «и эта политика неизменно польз[овалась] полной поддержкой всех депутатов, в том числе беспартийных» [Королев, 1986, с. 10].

Номинальный характер принятия законодательных решений Верховным Советом вполне вписывается в режим работы органа – две сессии в год по два-три дня работы [там же, с. 10]. Обсудить за это время большой объем вопросов можно, только если для всех депутатов выработана единая позиция. В этом плане Федеральное собрание РФ кардинально отличается от своего предшественника уже тем, что его депутаты работают постоянно и на профессиональной основе.

Снижению политического веса Федерального собрания способствует отсутствие конституционной возможности собирать совместные заседания обеих палат парламента – исключение делается только для заслушивания послания Президента РФ. Президент Ельцин в данном случае успешно применил принцип «разделяй и властвуй», поэтому сила каждой из палат парламента в первую очередь зависит от уровня их отношений с исполнительными органами власти, в особенности с президентом [Совет Федерации, 2003, с. 76].

Однако отметим, что важнейшим актором законодательного процесса является Госдума, тогда как Совет Федерации всего лишь утверждает законодательные решения, принятые нижней палатой, либо дорабатывает в рамках согласительных процедур законы, с которыми не согласны сенаторы. При всех возможностях Совета Федерации и его сенаторов инициировать рассмотрение законопроектов и блокировать их, основная борьба за принятие законодательных решений разворачивается именно в Думе.

Эволюция структуры руководящих органов Госдумы

Политическая неоднородность нижней палаты парламента и коллективный характер принятия решений делает руководящие посты в Госдуме предметом ожесточенной борьбы. Обладание этими постами позволяет не только зарабатывать статусные очки, но и влиять на законодательную повестку и работу всей Госдумы. Однако так было не всегда.

Основная структурная политическая единица Госдумы – это депутат, именно вокруг него построена работа всех бюрократических органов палаты. В этом плане Дума ничем не отличается от палат Верховного Совета.

Политическая роль отдельных народных избранников в Думе различается очень существенно, причем формальные позиции часто не имеют решающего значения. Одно неизменно – для принятия федерального закона требуются голоса 226 депутатов, федерального конституционного закона и поправок в Конституцию – 301.

Внутренняя работа палаты регулируется Регламентом Госдумы, изменение которого является исключительной прерогативой самих депутатов. Они же формируют руководство Думы (председатель и его заместители), комитеты3333
  Согласно изменениям в Регламенте 2016 г. (ст. 22) Госдумы, членство в комитетах стало необязательно не только для председателя, но и для его заместителей, а также руководителей фракции [Постановление ГД… 2016].


[Закрыть], комиссии.

Политическая структура парламента представлена в седьмом созыве четырьмя фракциями и двумя депутатами, избранными по одномандатным округам и не входящими ни в одну фракцию [Состав Государственной думы седьмого созыва]. До выборов 2007 г. в Госдуме действовали также депутатские объединения. Правовое, организационное, аналитическое и другое обеспечение деятельности всех перечисленных органов и лиц осуществляет аппарат.

Председатель Думы обладает обширными полномочиями и играет важную роль в организации законодательного процесса. Его компетенции подробно описываются статьей 11 Регламента Госдумы: он ведет заседания палаты, ведает вопросами ее внутреннего распорядка, организует работу Совета ГД, осуществляет общее руководство деятельностью аппарата палаты, представляет Думу во взаимоотношениях с органами власти и т.д. Вместе со своими заместителями председатель руководит палатой, при этом их решения могут быть отменены коллективным решением депутатов – такое же право принадлежало Верховному Совету при утверждении решений его Президиума [Советское государственное право, 1985, с. 398].

Руководство Верховного Совета также избиралось вполне демократично – голосованием на совместном заседании обеих палат. В его руководство входили кроме председателя и первого заместителя 15 обычных заместителей (как правило, председателей ВС республик), отобранных по одному от каждой республики, 21 член Президиума и один секретарь. Все они состояли в Президиуме Верховного Совета. Этот орган был постоянно действующим и представлял обе палаты [Королев, 1986, с. 24–36]. В советской юридической литературе статус президиумов Верховных Советов рассматривался подробно [Семенова, 1998, с. 284], но затрагивались только правовые аспекты их деятельности.

Руководство Госдумы конституционно никак не связано с руководством Совета Федерации, у обеих палат нет общего руководства – в этом ключевое отличие Федерального собрания от Верховного Совета.

Руководство Госдумы избирается на заседании нижней палаты простым большинством голосов [Постановление ГД…], его состав зависит от расстановки политических сил в парламенте и является предметом торга. Парламентское большинство может беспрепятственно формировать руководящий состав, в том числе определять общее количество заместителей, поэтому формально все посты могут оказаться исключительно у представителей победившей партии.

Тем не менее фракции нижней палаты парламента обычно заключают «пакетные соглашения» относительно распределения руководящих мест, что формально отражает неформальные переговоры [Помигуев, 2016 a]. Состав руководства Думы, как правило, показывает пропорциональное представительство большинства сил и является результатом компромиссов.

Для управляемости палатой президенту недостаточно иметь большинство в руководстве Государственной думы, но необходимо также контролировать деятельность Совета Госдумы, который в сложившихся условиях работы палаты серьезно влияет на формирование законодательной повестки дня и законодательный процесс в целом [Помигуев, 2016 b]. Фактически этот орган напоминает урезанный аналог Президиума Верховного Совета.