Текст книги "Интеграционное право"

В этом и состоит главная задача юристов, занимающихся интеграционным конструированием в условиях резко меняющегося миропорядка!

В целом в мире на фоне растущих масштабов и глобальной неразрывности решения внутренних проблем от мировых наблюдается тенденция смещения главного направления развития современного сравнительного права – с концентрации его на проблемах сугубо отраслевого и внутригосударственного правопорядка – к переносу акцента на регулирование вопросов международного регионального (наднационального) и глобального правопорядка.

Как отмечает Ю. А. Тихомиров, «глобализация в мире приводит к интернационализации права»[324]324
  Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна: научное издание. М., 2011. С. 68.


[Закрыть], а в результате интернационализации на разных континентах появляются новые интеграционные организации, что приводит к совершенствованию и усилению интеграционного права. В свою очередь, процессы развития права интеграции дают ключи к пониманию сущности и перспектив глобальной эволюции права и глобализации в целом.

На этом фоне происходят как бы «укрупнение» масштабов и углубление целенаправленного воздействия метода сравнительного правоведения через интеграционное право для достижения баланса цивилизационного развития, правда, как показывает практика, не всегда с равноправным учетом интересов всех его участников.

На региональном уровне одной из наиболее эффективных «лабораторий» по разработке новых интеграционных механизмов правового регулирования является Европейский союз, который посредством механизмов сравнительного права и использования специфических, неразрывно с ним связанных методов гармонизации и унификации создал не только внутренний рынок, единую валюту, экономический и валютный союз, но и единое правовое пространство, без которого все эти наднациональные «постройки» в принципе невозможны.

В результате этих процессов формируется «гражданин Европы» – как промежуточный тип на пути к «гражданину мира». По аналогии с ЕС Экономическое соглашение стран Персидского залива предусматривает создание «гражданства залива» (преамбула), а Союз южноамериканских наций планирует принять южноамериканское гражданство (ст. 3 учредительного договора УНАСУР).

У такого гражданина появляются элементы наднационального правового мышления, которое крайне необходимо современному юристу. Поэтому, отмечает английский профессор У. Твиннинг, особое значение приобретает тенденция формирования новой наднациональной европейской и глобальной правовой теории, новой правовой и конституционной культуры, идеологии, методологии познания окружающей человека правовой среды[325]325
  Twining W. Globalization and Legal Theory. L., 2000. P. 53–54.


[Закрыть]. Все это также невозможно без применения механизмов и методов сравнительного правоведения, формирующего сами основы такого мышления, выходящего за узкие рамки национального права и интересов, отражающего социально-психологический компонент интеграции и интеграционного права.

Свой вклад в развитие такой новой интеграционной теории и культуры осуществляет Европейский союз. В этом плане право Европейского союза обладает некоторыми «прогностическими» свойствами, изучение которых заслуживает особого внимания в контексте становления общей теории интеграционного права, стремящегося определить наиболее общие черты и закономерности правового регулирования интеграционных процессов.

В ЕС, как и в других интеграционных образованиях, происходит процесс наднациональной конституционализации права. Ярким примером тенденции к «конституционализации» интеграционного права является попытка принятия в 2005 г. Конституции для Европы, переродившаяся впоследствии в Лиссабонский договор. Эта тенденция, в свою очередь, поддерживается институционализацией интеграционных правопорядков, которая проявляется в создании в формирующихся интеграционных образованиях соподчиненной системы высших институтов, органов и учреждений (в том числе и наднациональных), предназначенных для обеспечения их эффективного функционирования и саморазвития.

С одной стороны, имеет место усиление эффективности права за счет его универсализации и гармонизации на большем пространстве, с другой – разработка механизмов обеспечения единства и консенсуса посредством максимального учета разнообразия участников и использования новых источников права или приспособления к новым условиям старых.

Так, обогащается опыт прецедентного права, применяются в необходимых случаях источники «мягкого права» (softlaw), изобретено так называемое «полумягкое право» («hoftlaw» – «hard+softlaw»), используется правило «opt-in» (включения) и «opt-out» (исключения), придается особая сила нормам-принципам и «ценностям Европейского союза». Все это придает особую гибкость праву ЕС и делает его достаточно удобным инструментом политики.

Особые возможности появляются у Суда Европейского союза, от которого требуется величайший профессионализм, чтобы не злоупотреблять своим положением. Это не в меньшей степени касается и судов других интеграционных образований, которые активно используют, а иногда даже детально «копируют» его опыт.

Различные интеграционные союзы успешно заимствуют из практики суда ЕС институт прецедента и преюдициального запроса, позволяющий достаточно эффективно создавать гармонизированное правовое пространство на больших интегрированных территориях.

В государствах и интеграционных группировках развивается так называемое «право ad hoc», ставящее перед собой задачи решения сиюминутных политических, экономических, социальных и иных вопросов. Это усиливает «гибкость» правового регулирования, но усложняет правоприменительную практику за счет обилия второстепенного законодательства и роста значения и масштабов использования прецедентного права.

Европейский союз все активнее использует так называемую «многоскоростную интеграцию»[326]326
  Близкими по смыслу являются понятия «дифференцированная интеграция», «интеграция alacarte» («интеграция на заказ»), «продвинутое сотрудничество», «постоянное организованное сотрудничество» (в сфере обороны) или «концентрические круги интеграции».


[Закрыть], которая означает, что в рамках одной интеграционной организации государства-члены интегрируются с разной степенью интенсивности, в том числе в различных сферах общественной жизни. Это приводит к нарушению принципа равенства государств и может усилить и без того явно заметную неравномерность экономического и политического развития государств – членов Союза. Противоречия между интересами стран-доноров и стран-реципиентов экономической помощи крайне сложно урегулировать, а развитие такой тенденции может ослабить сами основы интеграционной организации. Она, собственно, характерна и для других интеграционных союзов.

Интересно и то, что одно и то же государство может одновременно быть членом разных интеграционных союзов, имеющих различную степень внутреннего единства и уровень наднациональности. Так, например, все государства – члены ЕС одновременно являются членами Совета Европы, степень интеграции в котором существенно ниже, а 7 стран Организации восточнокарибских государств в одно и то же время являются участниками трех региональных интеграционных организаций с тремя различными уровнями интеграции. Россия также является участницей интеграционных организаций с разной интенсивностью интегрированности: СНГ, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и т. д.

Когда участие одного государства в нескольких интеграционных союзах касается небольших государств Латинской Америки, это, скорее, интересный факт. А вот когда богатейшее и самое вооруженное государство мира – США – начинает формировать могущественные межконтинентальные интеграционные группировки под своим прямым контролем и с направленностью против других государств, это уже напоминает попытку непосредственно управлять мировыми интеграционными процессами в глобальном направлении (НАФТА, заключенное в 2015 г. Транстихоокеанское партнерство, создаваемое сегодня Трансатлантическое партнерство с ЕС, разрабатываемый под эгидой Штатов Всемирный договор о торговле услугами, расширяющаяся на Восток НАТО).

Интеграция может выступать и как форма завоевания мирового господства, и как один из механизмов выживания государств и интеграционных организаций во все более глобально конфронтационной обстановке. Она может выступать как своеобразная форма передела мира и нового «неоколониализма», как средство управления и контроля за глобализацией в интересах человечества и как опасный инструмент насильственной глобализации. Все зависит от того, в чьих руках и во имя каких целей и ценностей она будет использоваться.

Многие известные ученые признают общие принципы права ЕС в качестве важных источников права[327]327
  Lenaerts K., Desomer M. Towards a Hierarchy of Legal Acts in the European Union Simplification of Legal Instruments and Procedures // European Law Journal. 2005. № 6. P. 745; Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского союза. М., 1998. С. 282; Энтин Л. М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы. М., 2009. С. 84, 100.


[Закрыть], значение которых «даже больше, чем писаное право, порожденное учредительными договорами»[328]328
  Edward D., Lane R. European Community Law. An Introduction. Edinburgh, 1995. P. 64.


[Закрыть].

Особое место в иерархии норм права Европейского союза занимают цели ЕС, которые представляют собой «одно из важнейших условий его существования. Закрепляемые в правовых нормах цели определяют вектор развития ЕС, его юрисдикцию, структуру, построение и функционирование его институциональной системы. Если квалифицировать интеграцию как процесс, – отмечает Л. М. Энтин, – то цели определяют его направленность, последовательность и поэтапность»[329]329
  Edward D., Lane R. European Community Law. An Introduction. Edinburgh, 1995. Р. 71.


[Закрыть]. Поэтому судебная практика закрепила приоритетный характер норм-целей в случае правовых коллизий или толкования и установления законности правовых актов Союза.

Этот момент важно принимать во внимание при рассмотрении эффективности интеграционного права. Именно правильный выбор цели интеграции и последовательное ее осуществление было одним из ключевых условий реализации коммунитарного метода Монне-Шумана на заре создания европейских сообществ. Этот метод стал широко использоваться в других интеграционных организациях в самых различных регионах мира.

Лиссабонский договор ввел в европейское право новое понятие – «ценности ЕС», которое в новом контексте понимается как более высокие по своему юридическому значению нормы, чем даже принципы права Европейского союза. Введя категорию ценностей, европейский законодатель попытался внести большую четкость в систему принципов правовой системы ЕС[330]330
  Herm J. BLANKE. The protection of fundamental rights in Europe. Р. 2 // www.europeanpubliclaw.eu.


[Закрыть]. Однако подлинное взаимодействие этих новых понятий все еще предстоит определить практикой Суда ЕС. К этим ценностями относятся: демократия, равенство, правовое государство, соблюдение прав человека, плюрализм, терпимость, справедливость, равенство и т. д.

Особенно примечательно то, что все эти ценности и принципы, сначала появившиеся в праве демократических государств, были подняты в ЕС на качественно новый, наднациональный уровень, а в более отдаленной перспективе при демократическом сценарии мирового развития могут возвыситься и до глобального уровня.

К сожалению, в последние годы практическая политика Европейского союза в отношении Украины и «санкционная» антироссийская деятельность осуществляются не только в явном противоречии с высокими официальными ценностями ЕС, но и даже в противоречии с его собственными интересами.

Совет Европы также резко усилил в последнее время свое внимание к разработке сходного понятия «коренные ценности» Совета Европы.

Возьмем, например, понятие «господство права», которое сначала появилось как идея, потом приобрело популярность во внутреннем праве развитых демократических государств Европы, особенно Германии, Великобритании, Франции. При этом в каждой стране имелась определенная специфика трактовки этой теории.

Демократизация права создала возможности для развития и утверждения правового государства и закрепления этого понятия в конституциях отдельных передовых государств, а под воздействием процесса конституционализации господства права оно стало распространяться в конституциях других стран мира.

Интеграция создала условия для поднятия этого феномена на региональный европейский уровень, а пример Европы в этом плане, под воздействием процесса глобализации, приводит к признанию его в качестве обязательного компонента любого современного демократического государства.

При этом ЕС породил понятие «наднационального правового государствоподобного образования». Он добавил в него такой свой компонент, как «принцип хорошего управления» на наднациональном уровне, и выработал уже для всего мира новое понятие «хорошее глобальное управление». Так это важное понятие вышло на интеграционный наднациональный, региональный и глобальный уровень.

Утверждение господства права на глобальном уровне вслед за правами человека стало бы логическим результатом развития в нашу современную эру гуманистических идей, заложенных еще в эпоху Просвещения.

Аналогично происходило расширение использования применяемого в Европейском союзе принципа устойчивого развития, который заимствовали многие страны, в том числе и Россия, а также интеграционные организации. Все чаще звучит призыв обеспечить устойчивое развитие в глобальных масштабах.

Тенденция к «многоуровневому использованию» правовых достижений Союза на национальном, региональном, наднациональном и глобальном уровнях способствует созданию в мире большей правовой определенности (также принцип права ЕС) и правовой однородности, необходимой в эпоху глобализации для преодоления кризисов планетарного масштаба.

Еще одно интересное и непривычное, особенно для российской правовой системы и мышления, свойство права ЕС – это признание обязательной юридической силы преамбул[331]331
  Положения преамбулы в национальном законодательстве обычно рассматриваются как декларативные заявления, не имеющие обязательной силы.


[Закрыть] к Договору о ЕС и Договору о функционировании ЕС[332]332
  Энтин Л. М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы. М., 2009. С. 104.


[Закрыть].

Особое место в иерархии норм права Европейского союза занимают цели ЕС, которые представляют собой «одно из важнейших условий его существования. Закрепляемые в правовых нормах цели определяют вектор развития ЕС, его юрисдикцию, структуру, построение и функционирование его институциональной системы. Если квалифицировать интеграцию как процесс, – отмечает Л. М. Энтин, – то цели определяют его направленность, последовательность и поэтапность»[333]333
  Там же. С. 71.


[Закрыть]. Поэтому судебная практика закрепила приоритетный характер норм-целей в случае правовых коллизий или толкования и установления законности правовых актов Союза.

Этот момент важно принимать во внимание при рассмотрении эффективности интеграционного права. Именно правильный выбор цели интеграции и последовательное ее осуществление было одним из ключевых условий реализации коммунитарного метода Монне-Шумана на заре создания европейских сообществ. Этот метод стал широко использоваться в других интеграционных организациях в самых различных регионах мира.

Как мы видим, интеграционное право выступает в качестве методологии осознания и оценки возникающих новых правовых явлений, понятий или переосмысления старых, ранее известных, но которым придается новое содержание или даже юридическая сила.

Именно в праве Европейского союза и других интеграционных организаций закладываются сегодня новейшие тенденции, позволяющие прогнозировать право будущего, отрабатываются формы и методы его функционирования. Именно в его недрах формируется «сравнительное (наднациональное) интеграционное право».

Европейскому союзу не вполне подходила «классическая» система разделения властей. Поэтому была создана и усовершенствована Договором о реформе 2007 г. гибкая и подвижная саморазвивающаяся система элементов наделения компетенцией и взаимодействия институтов, не ставящая перед собой целью раз и навсегда их разделить или жестко закрепить их в определенной взаимной связи.

Эффективности системы управления ЕС служат принципы верховенства, прямого действия, пропорциональности и субсидиарности, сочетания коллективности и единоначалия, соблюдение баланса регионов, государств и Союза, классов и политических партий на различных уровнях союзной политической жизни. Эти принципы в той или иной степени используются в интеграционном строительстве и других интеграционных объединениях.

Если проанализировать системы разделения властей в других интеграционных организациях, мы также увидим как общие с ЕС черты, так и индивидуальность ее применения и стремление эффективно учесть особенности интеграции в соответствующем регионе, что позволяет несколько сгладить остроту вопроса об изменении суверенных прав государств – членов Союза.

Жизнь все более подталкивает к формированию региональных интеграционных группировок и на постсоветском пространстве с участием Российской Федерации. Такое интеграционное строительство требует от России анализировать, сравнивать и широко использовать накопленный Европейским союзом и другими интеграционными группировками правовой опыт, ибо правовые инструменты и тенденции этого развития весьма схожи. Это ярко подтвердили в своих публикациях в «Известиях» в октябре 2011 года В. В. Путин и А. Г. Лукашенко, а также В. В. Путин в выступлении на саммите АТЭС во Владивостоке 8 сентября 2012 г.

Поскольку право Европейского союза, как, собственно, и всякое интеграционное право, находится где-то между международным и конституционным правом, в нем формируются собственные, своеобразные методы правового регулирования.

Если в международном праве более всего приемлем метод координации, согласования интересов суверенных субъектов, то в конституционном праве с закономерностью преобладает императивный метод, обеспечивающий иерархию правовых норм. Обоснованным становится то, что в праве Европейского союза участники этого объединения сначала договариваются и координируют свои позиции, а затем в своей деятельности подчиняются этим договоренностям, то есть все более отрабатывается и совершенствуется специфический метод права ЕС – метод «скоординированной субординации». Этот метод одновременно отражает и соединяет в себе методы гармонизации и унификации, без которых (в разном сочетании в разных интеграционных группировках) трудно представить любую интеграционную организацию. Он, как представляется, имеет большие перспективы для интеграционного регулирования.

Интересные тенденции права будущего закладываются Европейским союзом в сфере прав человека и гражданина. За ним в этом вопросе следуют многие другие организации интеграции.

Из Хартии ЕС об основных правах 2000 г. можно вывести принципиально новую тенденцию развития права в третьем тысячелетии. Она состоит в основанном на методе сравнительного правоведения поиске баланса правовых средств, направленных на реализацию позитивных и ограничение негативных последствий интеграции, интернационализации и глобализации.

Проявлением этого может стать предпринятая Хартией попытка нового, более гармоничного сочетания прав и свобод с обязанностями и ответственностью друг перед другом, «человеческим обществом и будущими поколениями»[334]334
  Преамбула Хартии Европейского союза об основных правах (в ред. Лиссабонского договора). См. в кн.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 556.


[Закрыть]. Эта ответственность касается единого комплекса субъектов, который в настоящем времени охватывает личность, государства, нации, интеграционные объединения и человечество в целом, а в перспективе обращено к еще не существующим будущим поколениям. Эта неразрывная связь современного права с будущим и признание ответственности перед ним имеет, на наш взгляд, особое значение.

Красной нитью через Хартию проходит новое осмысление принципа ненасилия, проявляющегося в стремлении к эволюционному созиданию без разрушения, то есть выбор объединяющейся Европой взвешенного, цивилизационного движения из уважаемого прошлого через прагматическое настоящее к достойному будущему.

Хартия, которой Лиссабонский договор придал юридическую силу, равную учредительным договорам, одновременно является инструментом ускорения создания гражданских обществ в государствах – участниках Европейского союза и формирования гражданского общества в рамках всей европейской интеграционной группировки. Демократический глобализм будущего может быть построен только на основе гуманистического регионализма настоящего. При этом государства с неизбежностью должны будут отдавать некоторые из своих полномочий не только интеграционному образованию, но и наднациональному гражданскому обществу такого образования по мере его созревания. Наднациональные гражданские общества, как представляется, будут расширять свои региональные границы за счет интеграции в планетарном направлении.

Европейское право оказалось весьма практичным в своем стремлении использовать все работающие на практике приемы, методы, правовые механизмы и теории, выработанные не только 28 странами Союза, куда входят представители разных правовых семей, но и юридической наукой в целом.

ЕС впитал в себя и творчески не только переработал достижения права западного общества, но и воспользовался наследием СССР. Погибший с развалом Советского Союза социализм в значительной степени «возродился» в Европейском союзе на новом уровне. Так, ЕС сегодня провозглашает своими целями содействие миру, благосостоянию своих народов, предоставление своим гражданам пространства свободы, безопасности и правосудия, устойчивое развитие на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, равенства, социальной справедливости и социальной защиты и даже планирование как средство достижения этих целей. У СССР заимствованы даже пятилетние и семилетние планы развития!

ЕС использует идеи равноправного сотрудничества объединенных в Союзе наций, народов, культур и религий на благо прогрессивного развития Европы и мира. Эти идеи, подобно главному лозунгу ЕС «единство в многообразии», также были заимствованы из конституционного права федеративных государств (США, Индийского Союза, СССР). Опять мы наблюдаем использование инструментов сравнительного права и сочетание элементов внутригосударственной и межгосударственной интеграции!