Текст книги "История России XVII – XVIII вв.: учебник для вузов"

Местное население не всегда могло отозвать губного старосту, так как несло ответственность за выбор. Жалобы на губного старосту часто не приводили к его отставке. Длительная несменяемость ставила губных старост в некоторой степени в автономное положение не только от регулярно меняющихся воевод, но и от Разбойного приказа. Такие условия функционирования губного аппарата создавали благоприятную почву для сосредоточения в руках старост больших полномочий, внутренней бюрократизации данного института власти и всевозможных злоупотреблений. Это стало одной из причин повсеместно проводившейся в начале 40-х годов XVII в. перевыборной кампании, в ходе которой в ряде городов в губные избы пришли новые лица. Политика правительства была направлена на поддержание выборного характера губного института, и его деятельность была взята под строгий контроль. В марте – феврале 1644 г. в ряде городов (Галич, Ярославль, Боровск, Соль Галицкая и др.) вновь были проведены перевыборные мероприятия. Подобная политика была характерна не только в отношении губных старост, но и всего состава губного аппарата. В губную избу входили губные целовальники, дьячки, рассыльщики, тюремные старосты, палачи, биричи. В 1632 г. правительство отправляет грамоты о перемене губных целовальников, занимающих должность продолжительный срок и о ежегодном их переизбрании. Выборы новых целовальников должны были проводиться в конце календарного года (конец августа).

На протяжении всего XVII в. правительство поддерживает стабильное функционирование губных учреждений, предпринимая соответствующие меры как общие для всех городов, так и учитывающие конкретную ситуацию на местах. Попытка упразднения указом от 27 ноября 1679 г. губного управления закончилась его восстановлением в соответствии с указом от 18 февраля 1684 г.

Губные старосты должны были, прежде всего, организовывать розыскной и судебный процессы. В тоже время губная изба иногда выступала и как судебная инстанция не только по разбойным делам, но и по гражданским.

Одной из важнейших сфер в местном управлении были земельные вопросы: дозор земель, «отказ и отдел» поместий и вотчин, решение поместных споров, сдача в наем пашенных и сенных покосов, межевание земель и т. д. В их решении самое активное участие принимали губные старосты. Кроме того они занимались и судебно-нотариальной деятельностью: удостоверяли кабальные акты, принимали кабальные пошлины и доставляли их в Москву. Еще одной сферой деятельности губных старост являлся сыск беглых, что обусловливалось наличием большого исполнительного аппарата. Довольно часто центральная власть поручала им и фискальные функции, обеспечивая тем самым проведение различных денежных сборов. Такая многоплановость деятельности объясняет их тесную связь не только с Разбойным, но и другими приказами (Холопьего суда, Поместным и т. д.).

§ 3. Земское управление

Земские учреждения являлись основой системы сословно-представительного управления, которое на высшем уровне представляли Земские соборы. Земские выборные должностные лица могли принимать непосредственное участие в работе соборов, поскольку требования избирать «лучших, добрых и прожиточных» людей, предъявлявшиеся к выборным лицам в местные органы управления и на Земский собор, совпадали. Участие их в местном управлении подразумевало знание состояния дел в городе, мирских нужд и проблем. Земские учреждения, так же как и губные, были реальной опорой центральной власти на протяжении всего XVII в., что в условиях угасания соборной практики приобретало особую значимость.

Земские выборные органы (Земские избы) первоначально состояли из «излюбленных голов» (позднее старост) и выборных «лучших» людей из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Для осуществления своих функций они привлекали выборных сотских и пятидесятских. Земские уставные грамоты XVI в. определяли порядок организации земских органов и их компетенцию в финансовой, судебной, полицейской сферах. Ведение мирских дел в городах было сосредоточено в Земских избах в течение всего XVII в. Они известны практически повсеместно и функционировали постоянно, а управляли ими земские (посадские) старосты, которых могло быть несколько, прежде всего в крупных городах. При Земской избе находились земские целовальники, дьячок, сторожа, мирские посыльщики, разсыльщики. Разорение страны в результате Смуты привело к сокращению группы «лучших» посадских людей, что объясняет выбор главных земских должностных лиц из «середней» группы. Правительство нередко поощряло представителей земского управления, в том числе пожалованием в Гостиную сотню, что освобождало посадских людей от несения тягла. Помощниками земских старост являлись целовальники, при выборе которых предъявлялось то же требование, что и к старосте – избирать состоятельных людей. Поскольку эта категория в городах была, как правило, немногочисленной, одни и те же лица постоянно занимали различные выборные должности. В небольших городах (Волоколамск, Романов, Лух и др.) председательствовали в Земской избе сотские, чья компетенция была подобна функциям земских старост.

В выборе земских старост принимали участие все посадские люди, которые, согласно «выбору», несли полную ответственность за избранное лицо. Срок избрания был строго фиксирован – один год (с 1 сентября). Со сменой земского старосты обновлялся и штат Земской избы. Существовала строгая подотчетность выборных лиц друг другу, которая наряду с ежегодной их сменяемостью ограничивала возможность злоупотреблений. Земские старосты вели приходо-расходные книги, в которых подробно фиксировались источники формирования и расход мирского бюджета. Основными источниками были вытные сборы в мирской расход податных денег, которые производились специальными вытными сборщиками несколько раз в год. Срок сбора назначал земский староста, исходя из имеющихся в местной казне денег. Аналогичным образом собирались доходы от откупных операций. На откуп отдавались «сусло варити и большая баня», «площадное письмо», «всякие крепостные и некрепостные дела писать» и т. д. Непоследним источником являлись займы денег у состоятельных посадских людей или крестьян. Акт такого «займа» сопровождался документальным оформлением.

Наличие разных источников пополнения денежных средств, привлечение к управлению широкого круга посадских людей, заинтересованного в решении мирских проблем, создавали стабильную базу для функционирования Земских изб. Выборные должностные лица были ответственными в финансовых вопросах перед собиравшимся регулярно мирским советом (съездом, сходом). Такие советы известны в Шуе, Коломне, Ярославле, Бежецком Верху и др. На сходах составлялись коллективные челобитные по самым различным вопросам: злоупотребления должностных лиц, требования налоговых льгот, суда на Москве по денежным и другим искам и т. д., выборы посадских людей в различные земские службы, решение хозяйственных дел. Уклонение от участия в мирском совете, выборах, уплаты податей приводили к внутренним конфликтам, решение которых возлагалось на местное общество. В последнее десятилетие XVII в. правительство требовало установления очередности выборов в связи с частыми отказами населения от участия в местном управлении.

Основными функциями Земских изб были финансово-податные и финансово-распорядительные. Финансово-податная сфера их деятельности включала раскладку («развод»), взимание податей (денег на даточных людей, разных оброчных статей, на жалование ратным людям и т. д.); сбор пошлин с дворов, амбаров; сбор недоимок, при котором выборные власти могли прибегать к помощи воеводской администрации (в 10-е годы XVII в. выборным лицам поручалось производить чрезвычайные сборы); сбор кабацких и таможенных пошлин (передавался «на веру» выборным целовальникам). Собранные денежные средства могли поступать как в Съезжую, так и Земскую избу, в зависимости от того, на ком лежала ответственность за те или иные поборы и доставку их в Москву.

Финансово-распорядительная деятельность Земских изб подразумевала сбор и распределение мирских денег на мирские и казенные расходы. На мирские средства содержалась Земская изба и ее аппарат, значительные средства вкладывались в содержание воеводского двора. Посещение сотским, земским старостой или целовальником представителей приказной администрации сопровождалось приношением воеводе и дьякам кормов, посулов, поминок – либо деньгами, либо натуральными продуктами. С помощью мирского бюджета обеспечивалась относительно стабильная материальная основа функционирования приказного аппарата в городах. Мирские деньги выделялись также на губное дело: жалованье губным дьячкам, целовальникам и т. д., на церковные расходы, на жалованье служилым людям, на городовое хозяйство.

Земские старосты также следили за посадской землей: дворовыми и лавочными местами, огородными и околоогородными пустошами и т. д. Без ведома земских старост и всех посадских людей никто не имел права совершать акты купли-продажи. Они принимали участие в оценке имущества городского и податных лиц, составлении ценовых росписей, организации строительства и починки воеводского, земского и губного дворов и т. д., отвечали за ведение документации Земской избы: приходо-расходных книг, платежных отписей и памятей, выписей из сотных книг и ее сохранность. Значительная часть документов состояла из подлинных царских грамот, которые были направлены либо на имя земских старост и всех посадских людей, либо на имя воеводы, но предназначены для выборных должностных лиц.

§ 4. Взаимодействие местных выборных органов управления с воеводским аппаратом

Наряду с сословно-представительными учреждениями в местном управлении функционировал воеводский аппарат. Три звена местного управления (воеводское, губное, земское) были взаимодополняющими, а в некоторых случаях взаимозаменяющими элементами механизма власти, способными обеспечить эффективную реализацию политики правительства на местах.

Начало процесса становления воеводского административного управления относится еще ко второй половине XVI в. Но в конце XVI в. это было характерно только для пограничных и крупных отдаленных от центра городов (Новгород, Псков, Брянск, Козельск, Мценск, Рязань). Восстановление государственности после Смуты предусматривало усиление контроля центральной власти на местах. 22 апреля 1613 г. из Переяславля-Залесского была отправлена царская грамота боярину и воеводе князю Ф.И. Мстиславскому «с товарищами» с изложением указа о введении воеводского управления. С 1614 г. должность городового воеводы становится почти повсеместной в центральной части России. Из 33 городов Замосковного края воеводы известны в 24.

Возглавлял Съезжую избу один городовой воевода, иногда в отдельные крупные города отправлялись два воеводы. Наличие в воеводском аппарате дьяков и подьячих было непостоянно и характерно далеко не для всех городов, особенно в первой половине XVII в. Подьячии могли избираться на местах из числа посадских людей или присылались из Москвы. Число этих лиц было неустойчиво даже в одном и том же городе. В съезжую избу могли привлекаться в случае отсутствия дьяка земский или губной дьячок. Одним из критериев при назначении воеводы в тот или иной город являлось его место в феодальной иерархии. Бояре и окольничие в 10—20-е годы XVII в. назначались только в крупные города (Нижний Новгород, Ярославль, Ростов и т. д.). Основная часть воевод формировалась из стольников, дворян «средних статей», которые именовались в грамотах без чинов и титулов.

Сроки исполнения обязанностей воеводою могли в это время колебаться от одного до семи лет. Отсутствие строго установленного срока обуславливалось самой практикой функционирования воеводского аппарата в конкретном городе. Во многом сроки пребывания на этой должности зависели от сложившихся отношений воеводы с местным населением. К началу 30-х годов XVII в. относительно стабилизируется 2—3-летний срок. В Разрядном приказе регулярно составляются росписи воеводам и приказным людям с указанием даты вступления на должность, что имело целью упорядочить и эффективно контролировать систему назначения на воеводскую должность. Имеются случаи сокращения или продления срока по челобитью самих воевод или местного населения.

Главным источником, определяющим объем полномочий, предоставляемых воеводам при вступлении на должность, являются наказы – правительственные инструкции, сопровождавшие вновь назначаемого воеводу. Их различия обуславливались географическим положением и значением данного города. В наказах 10-х годов XVII в. основное внимание уделялось полицейским полномочиям воевод, которые должны были «беречь» и наводить порядок в городе. Это подразумевало возможность определенного вмешательства во внутренние дела местного общества, но пределы этого вмешательства в наказах не были прописаны. Отдельные царские грамоты возлагали на воевод сбор денежных средств и контроль за ним, сыскные мероприятия, судебные вопросы. Но все это определялось в рамках специальных предписаний. Военное значение воеводской должности выдвигалось на первый план, что подразумевало защиту местного общества от нападений и грабежей.

По мере стабилизации внутриполитической обстановки изменяется назначение воеводской власти. На первой план все более выдвигаются ее функции в качестве связующего звена с центральной властью, контролирующей все сферы управления на местах. Приобретая все более гражданский характер, воеводство становилось обычной должностью административного управления. Как доходное место, не требующее военных способностей, оно часто предоставлялось в виде пожалования по челобитным обедневшим или увечным отставным дворянам, что делало его похожим на место губного старосты. С 40-х годов XVII в. факты назначения на воеводство по челобитью становится все более распространенными. В таком виде воеводство напоминало также и кормление наместников XVI в., но оно не было прямым продолжением наместничества, поскольку задачи и сущность их были различны. Кроме этого воеводская должность оплачивалась из государственной казны, воеводы сохраняли военные полномочия и в обязательном порядке отзывались по челобитью населения за различные злоупотребления властью.

Эволюцию воеводского управления следует рассматривать как сложный, противоречивый процесс, который изобиловал различными исключениями и отступлениями. С самого начала царствования Михаила Федоровича практикуется передача воеводских функций «береженья и управы» представителям местного населения в лице губных старост, что впоследствии становится неотъемлемой частью управления. А местное население, исходя из конкретной ситуации, требовало «сведения» воеводы и оставление одного губного старосты или передачи всех дел воеводе, либо обязательного присутствия в городе их обоих. К губному старосте, который оставался в городе у дел один и выполнял фактически функции воеводы, предъявлялись требования как к приказному лицу. Любое злоупотребление или неправомерное действие вело к его отставке. И наказы губным старостам в этих случаях в основном дублировали воеводские. Таким образом, эволюция воеводского аппарата происходила параллельно с развитием губных органов управления, в тесном взаимодействии их друг с другом. Статус этих должностей сближается, несмотря на принципиальные различия их сущностной характеристики как органов приказного (воеводы) и выборного (губные старосты) управления.

Отсутствие четкого разграничения функций этих органов власти оставалось закономерной и неотъемлемой чертой местного управления на протяжении всего XVII в. Правительство пыталось регулировать эти процессы, отправляя особые предписания воеводам и губным старостам. Прежде всего это касалось «разбойных, татиных и убийственных» дел, поскольку губные старосты часто продолжали ведать душегубство, хотя оно было в ведении воевод, а последние вмешивались в дела губные. Губная и судебная сфера порой являлись ареной острых конфликтов между ними, каждый пытался доказать свое преимущественное право в решении тех или иных дел. В повседневной практике между ними происходили многочисленные столкновения. Цепь взаимных обвинений не всегда могла прервать даже центральная власть. Оставляя за собой право суда по всем искам в качестве высшей инстанции, она предоставляла его в различной мере как воеводам, так и губным старостам, нередко подогревая конфронтацию между ними в целях взаимоконтроля и сдерживания постоянного роста злоупотреблений. Например, воеводе могло предоставляться право «доправлять» (собирать) на губных старостах пошлинные деньги, которые они собирали при оформлении кабальных актов, а губным старостам – рассматривать злоупотребления воеводы и «доправлять» деньги за невыполнение царских указов.

Противоречия во взаимодействии воевод и губных старост отчасти были обусловлены и отсутствием их соподчиненности и подотчетности. Главным арбитром и регулятором их отношений выступала центральная власть. Царские грамоты указывали практический выход из конфликтной ситуации, принимая сторону одного из них. В то же время практически по всем вопросам (финансовым, хозяйственным, земельным), поручаемым правительством воеводе, он вынужден был обращаться к губным старостам. Так недостаточная компетентность воевод в земельных спорах заставляла их привлекать губных старост, которые, в свою очередь, имели право потребовать у воеводы специальное царское предписание по тому или иному делу. В этих условиях закономерно, что распространенным явлением становилась их взаимозаменяемость, и в случае отсутствия по каким-либо причинам воеводы в городе все дела принимал губной староста.

Тесно контактировали в различных сферах (финансово-податной, поземельной и др.) аппараты Съезжей и Земской изб. Поскольку многие вопросы землепользования были прерогативой посадской общины, воеводы использовали информацию мирских властей, привлекали их к досмотру земель. В отличие от претерпевавших изменения губного и воеводского аппарата, деятельность и характер земского управления носила более постоянный характер. Имея право напрямую связываться с Москвой, земские органы не только участвовали через челобитье в смене представителей местной власти – воевод и губных старост, но и контролировали деятельность всего состава Съезжей избы. Земские власти могли отставить от дел выбранного ими подьячего, не беря в расчет никакие доводы воеводы, или вообще отказать избирать в Съезжую избу новых подьячих, не давать «корм» приказным людям за нерадивое отношение к своим обязанностям по осуществлению сыска по посадским делам. Воевода, в свою очередь, нередко использовал отлаженный механизм земского делопроизводства и вынужден был обращаться в земские и губные избы для привлечения их дьячков к ведению делопроизводства в Съезжей избе. Иногда эти вопросы даже приходилось решать через центральную власть, которая направляла специальные царские указы на имя губного старосты. Воеводы привлекали земских должностных лиц к самым различным сыскам, расспросам посадских и уездных людей, производившимся воеводами или другими представителями из Москвы.

В судебной сфере деятельности земских органов в XVII в. произошли значительные изменения. Уже в конце XVI в. во многих городах появляются так называемые «судьи», которые стояли выше и земских и губных старост. С введением воеводского аппарата в городах усиливается борьба за судебные полномочия между воеводами и губными старостами. Население было заинтересовано в наиболее эффективном суде, требующем нередко использования силы (стрельцов, пушкарей и т. д.), которая находилась в распоряжении исключительно воеводы. Решения по различным делам все чаще хотели получать на Москве, в том числе и население северных регионов, где продолжали функционировать земские судебные учреждения – земские судейки. В XVII в. участие в судебной деятельности в основном ограничивалось привлечением земских должностных выборных лиц в качестве свидетелей, чьи показания нередко имели основное значение.

В пограничных городах, где находились воинские гарнизоны, положение воевод было более прочным, полномочия более широкие, а сотрудничество земской и воеводской власти подразумевало определенную иерархию, в отличие от городов, расположенных ближе к центру. В городах Замосковного края в силу отсутствия системы строгой соподчиненности, иерархичности, четкой регламентации функций органов управления сохранялась их определенная автономия друг от друга. Это было во многом обусловлено правом всех звеньев управления напрямую обращаться в Москву, стремлением последней регулировать и контролировать их деятельность, используя как приказные, так и выборные элементы системы управления.

В начале 40-х годов предпринимаются попытки упорядочить отъезды с мест земских старост, которые должны были всегда находиться у дел подобно всем другим представителям местной власти – воеводам и губным старостам. Для отпуска с челобитьем в центр необходим был Государев указ, что подразумевало обязательное прохождение челобитных через Съезжую избу. Однако на практике земские люди часто продолжали придерживаться прежних порядков, когда челобитная подавалась воеводе, который обо всем отписывал в Москву, где и принималось окончательное решение. Несовершенство организации воеводского аппарата, регулярная сменяемость представителей царской администрации, их полная зависимость от центральной власти ограничивали произвол воевод, несмотря на прописанные в наказах их широкие полномочия.