Текст книги "Российский либерализм: идеи и люди"

Деятельность финансового ведомства сразу же оживилась. Новый министр придерживался делового и оперативного стиля руководства, был «врагом канцеляризма и многоглаголания» и с безразличием относился к нюансам бумаготворчества. Не выносил пространных докладов и требовал от сотрудников предельной краткости. Властность сочеталась в нем с уважением к мнению подчиненных. По словам одного из чиновников министерства Ф. Г. Тернера, Рейтерн «был очень деликатен: давая служащим у него какое-либо особенное поручение, он перед тем всегда спрашивал их на то согласие».

Ставка на частный капитал рассматривалась Рейтерном и его окружением как важнейшее условие модернизации. Но при этом они стремились использовать развитие предпринимательства прежде всего в интересах государства. Их программа основывалась на принципе «смешанной» экономики и предусматривала партнерство государства и частного капитала в развитии народного хозяйства. Казна должна была инициировать участие предпринимателей в той или иной приоритетной отрасли и вкладывать часть необходимых средств. В своей политике министерство стремилось решить две взаимосвязанные задачи: упорядочить расстроенные финансы и обеспечить экономический подъем с помощью поддержки частной инициативы.

В борьбе с экономическими трудностями Рейтерн имел опору в лице государственного контролера В. А. Татаринова и председателя Департамента государственной экономии Госсовета К. В. Чевкина. Но решающее значение имело покровительство самого Александра II. Император не раз защищал Михаила Христофоровича от критики со стороны руководителей других ведомств. Все записки и проекты по экономическим вопросам, поступавшие на Высочайшее имя, обязательно передавались на заключение министра финансов. С симпатией относился к нему и цесаревич Александр Александрович (будущий Александр III).

С целью преодолеть хронический бюджетный дефицит министр финансов попытался ввести режим строгой экономии государственных средств. По его настоянию правительство ужесточило порядок выдачи сверхсметных ассигнований, которые наносили казне значительный ущерб. Указом от 6 октября 1866 года всем министрам предписывалось испрашивать дополнительные кредиты в особых случаях и только в форме всеподданнейшего доклада. Однако, несмотря на требования закона, сумма сверхсметных ассигнований в пореформенные десятилетия продолжала возрастать. Требования Рейтерна сократить расходы на армию и флот заставили Военное министерство умерить требования о новых кредитах, и тем не менее его расходы в 1865–1875 годах составляли почти треть государственного бюджета.

В бюджетно-сметном деле стараниями министра финансов и государственного контролера Татаринова был осуществлен настоящий переворот. В декабре 1861 года Комитет финансов принял решение о публикации со следующего года государственной росписи доходов и расходов. Это подняло престиж российских финансов за границей и укрепило кредит страны на мировом рынке. С 1866-го в газетах стали печататься также отчеты государственного контролера. 22 мая 1862 года Александр II утвердил новые «Правила», которые устанавливали принципы бюджетного и кассового единства. В стране вводилась общая система бюджетного учета и отчетности. Отныне каждое министерство должно было представлять подробные сметы с указанием отдельных статей и после их утверждения строго соблюдать данную номенклатуру расходов. Ведомственные кассы упразднялись, а особые капиталы и доходы передавались Министерству финансов. Все финансовые средства государства сосредоточивались в кассах Казначейства. Государственный контроль превращался в единый ревизионный орган с правом документальной проверки всех государственных учреждений. Реформа способствовала стабилизации российских финансов и частичному смягчению произвола и расточительности в расходовании казенных сумм.

Забота о бюджетной экономии сопровождалась мерами по увеличению государственных доходов. Рейтерн не пошел на отмену подушной подати, так как опасался в трудной экономической ситуации лишиться традиционного источника налоговых поступлений. Более того, для пополнения казны Министерство финансов в 1860-х годах неоднократно повышало этот налог; подушная подать продолжала тяготеть над крестьянством вплоть до середины 1880-х. Министр предпочел даровать льготы отдельным категориям налогоплательщиков, не затрагивая основ старой податной системы. В этой области сделано немногое: подушная подать с мещан заменена налогом на городскую недвижимость (1863), государственный земский сбор – поземельным налогом (1875), изданы правила о земских повинностях, изъявшие их из ведения местной администрации и передавшие в распоряжение земских учреждений (1864).

С большими трудностями финансовое ведомство столкнулось при осуществлении выкупной операции. В первые же годы после отмены крепостного права обнаружилось несоответствие между выкупными платежами и материальными возможностями крестьянства, о чем свидетельствовал постоянный рост недоимок. Министерство старалось смягчать участь крестьян тех или иных местностей, предоставляя длительные рассрочки в платежах, понижая оклады на несколько лет, слагая недоимки и проч. Однако частные меры не решали проблемы. По распоряжению Рейтерна в губерниях начали исследовать соразмерность платежей с доходностью наделов. Общее понижение взимаемых с крестьянства выкупных сумм состоялось только в начале 1880-х годов.

В целом Министерство финансов не проявило заметной активности в делах сельского хозяйства. Между тем правительство убеждалось, что его развитие во многом идет вразрез с расчетами авторов «Положений» 19 февраля 1861 года. Болезненный для крестьянства ход реализации реформы и неурожаи 1867 и 1871–1873 годов заставили задуматься о будущем деревни. М. Х. Рейтерн пришел к выводу о необходимости следующего этапа аграрных преобразований. На первое место он ставил облегчение перехода крестьян от общинного землевладения к частному, отмену круговой поруки и пересмотр паспортного устава. Однако эти замыслы не вышли за рамки простых пожеланий.

Существенные изменения претерпело при Рейтерне косвенное обложение. С 1 января 1863 года торговля спиртными напитками стала предметом вольного промысла. Новый способ взимания питейного налога (акциз с винокуров и патентный сбор с оптовых и розничных продавцов) способствовал систематическому приращению государственных доходов. Уничтожив крупнейший очаг злоупотреблений и одну из самых живучих сословных привилегий, реформа окончательно установила государственную монополию в налогообложении. Ликвидация откупов высвободила львиную долю частных капиталовложений и переориентировала их в наиболее продуктивные отрасли народного хозяйства: банки, железные дороги, внешнюю торговлю, нефтяные промыслы и др. Указ от 14 мая 1862 года объявил о прекращении казенной добычи и продажи соли. Государственные соляные источники передавались в частные руки, торговля солью становилась свободной, соляной доход облагался акцизом. Но очень скоро обнаружилась непомерная тяжесть этого налога для населения, и в 1880 году он был отменен. В первые пореформенные десятилетия произошло значительное повышение акцизов на сахар и табак.

М. Х. Рейтерн первым из руководителей финансового ведомства стал советоваться с предпринимателями, приглашая их для обсуждения различных законопроектов. Коммерсантов привлекали в нем деловитость, доступность, внимательность, верность данному слову. Как вспоминал известный предприниматель В. А. Кокорев, «Рейтерн всякому полезному делу, нуждающемуся в поддержке, помогал денежными ссудами, дабы не уронить движения народной промышленности». По инициативе Михаила Христофоровича были проведены всероссийские промышленные выставки в Москве (1865) и Петербурге (1870), учреждены тринадцать новых бирж, при Министерстве финансов создан Совет торговли и мануфактур (1872).

Вместе с тем торгово-промышленное законодательство 1863–1865 годов носило компромиссный характер. С одной стороны, декларировались свобода частного предпринимательства и ликвидация всех сословных стеснений; приобретение купеческого «звания» становилось доступным для каждого лица, обладающего достаточным капиталом; иностранцы уравнивались в правах с российскими подданными; отменялись свидетельства, выдававшиеся ранее крепостным крестьянам для занятия торговлей и промыслами. С другой стороны, сохранялись средневековые гильдейская и цеховая организации предпринимателей; провозглашенный принцип бессословности не был последовательно зафиксирован в законах; открытие фабрик и заводов, оптовая и розничная торговля остались преимущественным правом гильдейского купечества; почти не претерпела изменений патентная система налогообложения. Взимание налога за право торгово-промышленной деятельности по-прежнему базировалось на внешних признаках, без учета размера оборота и доходности предприятия. Лишь с целью оживления экономической жизни был снижен общий уровень обложения, а большинство сельских промыслов вообще освобождено от налога.

Промышленному развитию в особой степени должна была способствовать либерализация таможенной политики. Проведение в жизнь принципа свободы торговли фритредеры считали одним из основных условий экономического прогресса России. Для снижения таможенных пошлин в первые пореформенные десятилетия существовала объективная причина: отечественная промышленность остро нуждалась в притоке сравнительно дешевых иностранных товаров (машин и оборудования для фабрик, заводов, железных дорог). Еще в 1850 году, взамен запретительной таможенной системы, была введена не столь жесткая охранительная. Тарифы 1857 и 1868 годов еще более снизили таможенные пошлины.

В эпоху Великих реформ широкое распространение получило мнение о том, что система казенного хозяйства давно отжила свой век. Правительство продало частным владельцам принадлежащие государству угольные шахты и предприятия в Царстве Польском, золотые прииски Урала и Сибири и ряд других промышленных объектов. В 1866 году было принято решение об отчуждении ряда нерентабельных казенных горных заводов. Но в итоге из обширного перечня назначенных к продаже предприятий в частные руки перешло лишь незначительное их количество. Государственный совет рассудил: нельзя отказываться даже от убыточных заводов, обеспечивающих нужды армии и флота, поскольку казне важно сохранять независимость в производстве вооружения от собственной частной промышленности и от поставок из других стран.

Во второй половине 1860-х годов в народном хозяйстве начались перемены к лучшему. Оживление экономической жизни было связано с невиданным размахом частного предпринимательства. Правительство сделало ставку на сооружение железных дорог акционерными обществами, но при содействии государства. Казна гарантировала предпринимателям 5% чистого дохода, предоставляла различные субсидии, передавала в аренду казенные линии на льготных условиях и др. Выгодные условия концессий вызвали грандиозный железнодорожный бум, продолжавшийся до середины 1870-х. Возникли десятки новых компаний; за 1865–1875 годы протяженность железнодорожной сети увеличилась с 3,8 тыс. до 19 тыс. верст.

Министерство финансов всячески поощряло развитие частного кредита. При создании Государственного банка предполагалось, что он будет центром, вокруг которого образуется сеть частных банков. В 1862 году было утверждено положение о городских общественных банках, в 1863-м – устав первого частного учреждения краткосрочного кредита (Петербургского общества взаимного кредита); в 1864 году в столице возник первый акционерный коммерческий банк. Ипотечный кредит обеспечивали акционерные земельные банки. В период учредительской горячки 1870–1873 годов были основаны 259 компаний, из них – 53 банка. Однако развитие учредительства сдерживалось устаревшей концессионной системой, при которой каждый устав нового акционерного общества утверждался Государственным советом как сепаратный законодательный акт. В 1860-х годах европейские страны перешли к явочной системе, когда для создания компании требовалась только формальная регистрация ее устава в судебных или административных органах. В 1870-м в Министерстве финансов приступила к работе комиссия по подготовке акционерной реформы.

Одной из ключевых задач министр финансов считал восстановление курса рубля до серебряного номинала и открытие свободного размена кредитных билетов на звонкую монету. Подобную попытку он предпринял в самом начале своей министерской деятельности. Для возобновления разменной операции от лондонских и парижских Ротшильдов был получен заем в 15 млн фунтов стерлингов. Сумма недостаточная, но Рейтерн надеялся, что с началом размена доверие к рублю возрастет и европейские кредиторы предоставят новые займы. 25 апреля 1862 года был опубликован указ: приступить с 1 мая в Государственном банке к размену бумажных денег на золото и серебро. Однако момент оказался неподходящим. Реформе не благоприятствовали ни экономические, ни политические обстоятельства. Ошибкой стало и предварительное объявление Государственным банком цен на продажу и покупку звонкой монеты: это породило азартную спекуляцию. В январе 1863 года вспыхнуло польское восстание, подавление которого потребовало огромных расходов. Доверие к способности Казначейства продолжать размен поколебалось. Востребование золота и серебра резко увеличилось. Министру не удалось заключить новый заем и пополнить опустевший металлический фонд. Убедившись в крушении своих планов, он прекратил размен. Казна понесла огромные убытки, для покрытия которых вновь пришлось прибегнуть к выпускам бумажных денег.

Мечтая взять реванш за провал разменной операции, Рейтерн провел серию подготовительных мероприятий. Экономический подъем и рост налогообложения позволили значительно увеличить поступления в казну. В первой половине 1870-х обыкновенный бюджет (за исключением 1873 года) сводился с излишком доходов, хотя дефициты по общему бюджету из-за чрезвычайных военных и железнодорожных расходов по-прежнему сохранялись. И все же за счет превышения доходов над расходами по обыкновенному бюджету к 1 января 1876 года удалось накопить свободную наличность казначейства на сумму 40,5 млн рублей. С 1867 года министерство осуществляло закупку драгоценных металлов для пополнения разменного фонда. Благодаря относительному упорядочению бюджета и накоплению золотого запаса произошло заметное повышение курса рубля.

Финансовое ведомство достигло таких результатов, несмотря на пассивный торговый и расчетный балансы. Отказ от запретительной системы имел отрицательные последствия. Ослабление таможенной охраны было целесообразно лишь на первой стадии становления российской индустрии. Со временем, по мере развития внутреннего производства, конкуренция западной продукции стала наносить все больший ущерб развитию отечественной промышленности. Понижение таможенных пошлин привело к стремительному росту импорта. Рейтерн стремился обеспечить России внешнеторговое преимущество и всячески форсировал вывоз хлеба, который являлся важнейшей статьей экспорта. Но его попытки избежать преобладания импорта над экспортом оказались тщетными. Со второй половины 1860-х торговый баланс за редкими исключениями сводился с пассивным сальдо. Не удалось добиться и увеличения таможенного дохода. Пассивность расчетного баланса объяснялась не только превышением импорта над экспортом, но и постоянно увеличивавшимися расходами за границей русских путешественников, число которых за 1866–1875 годы возросло в пять раз. Кроме того, рост государственной задолженности (4,5 млрд рублей на 1 января 1877 года) повлек за собой увеличение платежей процентов и дивидендов западным кредиторам.

Тем не менее к середине 1870-х министр финансов счел, что подготовил необходимые условия для упорядочения денежного обращения. Металлический фонд Казначейства, возросший за 1867–1875 годы в три раза, позволял надеяться на успех. Но уже в этот радужный для Рейтерна период обнаружились все перекосы его экономической системы. Развитие частного предпринимательства с самого начала сопровождалось многими негативными явлениями. Неоднократно вскрывались факты расхищения акционерных капиталов. Компании всячески пытались обойти законодательные ограничения. Невиданные масштабы приобрела биржевая игра с железнодорожными акциями и банковскими ценностями.

На железнодорожном транспорте концессионная лихорадка выродилась в спекулятивное грюндерство, сопровождавшееся коррупцией и злоупотреблениями казенными субсидиями. Железнодорожная сеть была расчленена между десятками акционерных обществ и не представляла собой единого структурного целого. В погоне за сверхприбылью железнодорожные «короли» не заботились о качестве и рентабельности дорог. Подкупая должностных лиц, концессионеры добивались сдачи в эксплуатацию незавершенных линий. Обладая монополией на железнодорожном транспорте, они творили произвол в системе тарифов и по своему усмотрению устанавливали классификацию и номенклатуру грузов. Большинство акционерных обществ находились в бедственном положении и были не в состоянии выполнять свои финансовые обязательства перед казной. Правительство выделяло на финансирование строительства огромные суммы. Растущая задолженность компаний Казначейству явилась одной из главных причин бюджетных дефицитов и роста государственного долга России.

В сфере кредита процветали биржевой ажиотаж и спекуляции акциями. Частные банки занимались не столько субсидированием торговли и промышленности, сколько выгодными операциями по реализации выпусков акций разных компаний. Многие из них понесли огромный ущерб, разорив множество вкладчиков. Министерство финансов ввело ограничения эмиссионных операций банков и приняло меры для сдерживания акционерного учредительства. В 1872 году вышел закон, запрещающий создание новых банков в городах, где уже действовали подобные. Биржевой крах, поразивший в 1873 году страны Западной Европы, заставил руководство финансового ведомства усомниться в целесообразности свободы акционерного учредительства. Проект акционерной реформы, разработанный министерской комиссией, был отклонен.

Осенью 1875-го в стране начался кризис перепроизводства, осложненный неурожаями 1875 и 1876 годов. Из-за полного опустошения железнодорожного фонда прекращается выдача новых концессий. После банкротства Московского ссудного банка происходит массовое востребование вкладов из других частных кредитных учреждений. Промышленный кризис и биржевой крах подорвали доверие западных деловых кругов к финансам России. Курс рубля и русских ценных бумаг понизился, иностранные капиталы отхлынули за границу.

Эти события происходили в накалившейся международной атмосфере. Россия стояла на пороге войны с Турцией. В начале октября 1876 года Александр II дал Рейтерну указание найти средства для предстоящих военных расходов. Это глубоко потрясло министра. По опыту Крымской кампании он хорошо знал, что означает новая война для народного хозяйства. На его глазах гибли плоды многолетних усилий финансового ведомства. Пытаясь переубедить самодержца, Михаил Христофорович представил ему записку, где доказывал: война приведет «к погрому наших финансовых и экономических интересов», и Россия «будет подвергнута такому разорению, с которым никакие бедствия в ее прошедшем сравниться не могут». В другом документе предупреждал Александра II о возможности социальных катаклизмов в империи. «Я глубоко убежден, что война остановит правильное развитие гражданских и экономических начинаний, составляющих славу царствования Его Величества; она причинит России неисправимое разорение и приведет ее в положение финансового и экономического расстройства, представляющее приготовленную почву для революционной и социалистической пропаганды, к которой наш век и без того уже слишком склонен». Но император не внял этим предостережениям.

На плечи М. Х. Рейтерна легла вся ответственность за финансирование будущей военной кампании. Ему пришлось обратиться к традиционным способам: заимствованиям из Государственного банка, выпуску бумажных денег, заключению займов на невыгодных условиях. 10 ноября 1876 года был издан указ о взимании таможенных сборов золотой валютой, что, согласно тогдашнему курсу рубля, означало повышение пошлин на 50%. Эта мера придала таможенной политике протекционистский характер и послужила прологом к введению в России золотого монометаллизма. Следующим шагом, по мнению Рейтерна, должно было стать допущение сделок на звонкую монету. Однако в марте 1877 года Комитет финансов отклонил это предложение, расценив его как подрывающее доверие к рублю и несвоевременное в преддверии эмиссии бумажных денег.

В годы войны, начавшейся в апреле 1877-го, Рейтерну удавалось покрывать экстренные расходы. Однако столкновение с Турцией имело крайне тяжелые последствия для государственных финансов. С 1877 по 1880 год государственный долг возрос на 1,5 млрд рублей. Количество кредитных билетов в обращении увеличилось на 300 млн; золотой и серебряный фонд за 1876–1881 годы сократился на 60 млн рублей; металлическое обеспечение массы бумажных денег уменьшилось более чем в два раза; курс рубля упал, как никогда, низко.

Крушение надежд на экономическое возрождение Рейтерн воспринял как личную драму, его здоровье резко ухудшилось. По словам племянника Михаила Христофоровича, барона В. Г. Нолькена, «из сильного, жизнерадостного и часто веселого он превратился в несколько лет в молчаливого, дряхлого старика». В июле 1878 года, сразу же после заключения мира, министр подал в отставку. А перед уходом вручил своему преемнику С. А. Грейгу «Финансовое духовное завещание». В нем, напоминая о губительных результатах предпринимательской горячки, Рейтерн советовал временно остановиться на достигнутых рубежах: прекратить стимулирование акционерного учредительства, отказаться от строительства новых железных дорог; для ограждения интересов промышленности и торговли – усилить таможенное обложение и сократить импорт. Рейтерн признал беспочвенность надежд на возвращение рублю номинальной стоимости. По его мнению, следовало девальвировать денежную единицу по установившемуся курсу и только тогда открывать свободный размен на золото и серебро. В ожидании лучших времен надлежало принять действенные меры для активизации расчетного баланса и пополнения металлического фонда, узаконить сделки на звонкую монету между частными лицами.

«Завещание» свидетельствовало о том, что его автор пересмотрел свои прежние фритредерские воззрения и перешел на протекционистские позиции. Ему на собственном опыте пришлось убедиться: переносить центр тяжести финансирования промышленности и транспорта на частный сектор – шаг излишне рискованный. Правительство не сумело всесторонне учесть хозяйственную специфику страны: слабость отечественной буржуазии, острую нехватку капиталов, узость внутреннего рынка и проч. При выработке экономической политики не была в должной степени принята во внимание важнейшая особенность России – традиционно мощное, всепроникающее влияние государства на все сферы жизни общества. Поэтому уже в середине 1870-х годов начался возврат к тотальному государственному регулированию экономики: сдерживание акционерного учредительства, прекращение выдачи железнодорожных концессий, установление высоких таможенных барьеров, предоставление Государственным банком неуставных ссуд предприятиям и кредитным учреждениям. Курс на усиление государственного вмешательства в экономику продолжился при преемниках Рейтерна, прежде всего в годы министерской деятельности Н. X. Бунге.

Уход М. Х. Рейтерна в отставку был обставлен почетно. В правительстве его имя продолжало пользоваться уважением. Между тем к недомоганиям прибавилась болезнь глаз: Михаил Христофорович погрузился в темноту. Но после убийства царя-освободителя он вернулся к работе. Александр III всячески выказывал расположение к соратнику покойного отца. В октябре 1881 года, по просьбе императора, Рейтерн принял пост председателя Комитета министров. Бывший министр финансов как нельзя лучше соответствовал этой должности: научившись знакомиться с делами на слух, он вникал в детали каждого рассматриваемого вопроса, искусно руководил прениями и подводил итоги совещаний. Он председательствовал также в Главном комитете об устройстве сельского состояния (1881–1882) и Комитете финансов (1885–1890).

В первой половине 1880-х годов Рейтерн принимал участие в обсуждении принципиально важных вопросов внутренней политики и не раз демонстрировал преданность традициям Великих реформ. Он критиковал проект консервативного университетского устава, осуждал репрессии против раскольников и попустительство властей еврейским погромам, поддерживал преобразовательную деятельность нового министра финансов Н. X. Бунге. Однако окончательная потеря зрения заставила Рейтерна в конце 1886 года уйти с поста председателя Комитета министров. За ним сохранилось членство в Государственном совете и председательство в Комитете финансов. В январе 1890 года, в день пятидесятилетия служебной деятельности, император даровал бывшему министру графский титул. 11 августа этого же года Михаил Христофорович скончался.

Как государственный деятель М. Х. Рейтерн отличался осторожностью и предпочитал постепенное движение к цели, избегал коренных преобразований и гораздо охотнее занимался разработкой частных законодательных актов. Он во многом был «чистым финансистом» и потому меньше внимания уделял проблемам социальной политики. Крестьянский вопрос и преобразование прямых налогов, лежащих в основном на сельском населении, не занимали подобающего места в деятельности министерства. Финансовое ведомство осталось равнодушным также и к законодательному урегулированию взаимоотношений рабочих и владельцев частных предприятий, которое встало на повестку дня после падения крепостного права.

Современники уважали Рейтерна за обширные знания, исключительное трудолюбие, сдержанный и волевой характер, личную честность и бескорыстие, аскетизм в быту. Он так и не обзавелся женой и детьми и все свое время отдавал государственным делам. Уклад его жизни строго подчинялся служебным интересам. Не имея значительного состояния, Михаил Христофорович привык довольствоваться малым. По выражению чиновника финансового ведомства К. А. Скальковского, «он являл поучительный в наш век пример человека, жившего со спартанской простотой среди окружавшей его роскоши».