Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании» (постатейный)"

Глава 7
Информация о нарушении требований технических регламентов и отзыв продукции

Статья 36. Ответственность за несоответствие продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов

1. За нарушение требований технических регламентов изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. В случае неисполнения предписаний и решений органа государственного контроля (надзора) изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. В случае, если в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации причинен вред жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений или возникла угроза причинения такого вреда, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Обязанность возместить вред не может быть ограничена договором или заявлением одной из сторон. Соглашения или заявления об ограничении ответственности ничтожны.

Основаниями применения к изготовителю, продавцу, лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя, юридической ответственности являются следующие юридические факты:

нарушение требований технических регламентов;

неисполнение предписаний и решений органа государственного контроля (надзора);

причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, а также в результате нарушения требований технических регламентов при осуществлении процессов;

угроза причинения вреда объектам, перечисленным в предыдущей ситуации, в результате тех же самых нарушений.

Прежде чем делать анализ данной статьи, необходимо отметить, что в действующем законодательстве понятие «технический регламент» не упоминается вообще. Поэтому прежде всего необходимо внести изменения в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ и предусмотреть в них ответственность за нарушения требований технических регламентов. В переходном периоде, до принятия технических регламентов, согласно п. 1 ст. 46 Закона в качестве обязательных должны соблюдаться требования, содержащиеся в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, направленные на обеспечение:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Здесь следует подчеркнуть, что в качестве обязательных признаются требования, соответствующие указанным целям и содержащиеся в государственных стандартах (ГОСТах). Если эти же требования содержатся в отраслевых стандартах или технических условиях, то согласно буквальному толкованию текста ст. 46 они не являются обязательными и их несоблюдение не влечет ответственности. Думается, что подобная ситуация значительно ущемляет права граждан на гарантии безопасности и защиты от фальсификаций, так как в ассортименте каждого пищевого предприятия до 70% составляет продукция, вырабатываемая по техническим условиям. Значит, с 1 июля 2003 г. требования, включенные в их документацию, утратили статус обязательных, и ответственность за их несоблюдение стала невозможной. Для примера проанализируем ситуацию: если изготовитель при производстве продукции допустит недовложение сырья или заменит дорогостоящее сырье на более дешевое, не предусмотренное рецептурой изделия, то ответственность за фальсификацию наступит в случае, если продукция выработана по ГОСТу. Если же фальсифицированная продукция выработана по техническим условиям, то ввиду необязательности нарушенных требований привлечь изготовителя к ответственности невозможно.

Кодекс об административных правонарушениях содержит целый ряд статей (гл. 6, 8, 9, 10, 11—14), которые могут применяться на время переходного периода с учетом требований ст. 46. Для эффективного применения административной ответственности в КоАП РФ должны быть внесены следующие изменения:

необходимо термин «нормативные документы» заменить на термин «технический регламент»;

необходимо предусмотреть ответственность изготовителя и лица, выполняющего функции иностранного изготовителя, так как в действующем КоАП РФ только некоторые статьи (6.14, 7.18) предусматривают ответственность изготовителя. По нашему мнению, несмотря на содержание ст. 33, согласно которой государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется на стадии обращения продукции, именно предусмотренная ответственность изготовителя (во много раз превышающая ответственность продавца) обеспечит эффективность государственного контроля за соблюдением требований технических регламентов;

исключить из КоАП РФ нормы, предусматривающие ответственность за нарушения обязательных требований нормативных документов при выполнении работ и оказании услуг.

Уголовный кодекс РФ на переходный период (т. е. до приведения его в соответствие с Законом и внесения в тексты статей термина «технический регламент») устанавливает уголовную ответственность в следующих статьях:

статья 238 «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности». Следует сразу отметить, что данная статья не охватывает все случаи соблюдения обязательных требований для достижения целей, предусмотренных п. 1 ст. 46 Закона:

во-первых, ответственность предусмотрена только в случае нарушения требований безопасности для продукции, предназначенной для потребителя (приобретаемой по договору розничной купли-продажи). В ситуации подобных нарушений для продукции производственно-технического назначения или приобретаемой юридическим лицом не для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли, уголовная ответственность невозможна;

во-вторых, данная статья не предусматривает ответственность в случаях причинения вреда имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных или растений.

Далее из этой статьи необходимо исключить ответственность за выполнение работ или оказание услуг с нарушением требований безопасности. Субъектом ответственности являются должностные лица предприятий или индивидуальные предприниматели, осуществляющие действия, составляющие объективную сторону преступления.

статья 215 «Нарушение правил безопасности на объектах атомной энергии»;

статья 218 «Нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий»;

статья 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов»;

статья 252 «Загрязнение морской среды»;

статья 263 «Нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта»;

статья 269 «Нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов».

Гражданско-правовая ответственность наступает в случае причинения вреда жизни, здоровью граждан и животных, имуществу, окружающей среде и заключается в обязанности возместить причиненный вред. Эта обязанность регулируется Гражданским кодексом РФ (ст. 1064, 1084, 1095) и Законом о защите прав потребителей (ст. 14). В связи со вступлением комментируемого Закона в силу в указанные акты необходимо внести изменения для приведения их в соответствие с требованиями Закона (в части терминологических оснований условий возмещения вреда). Субъектами гражданско-правовой ответственности являются:

изготовитель – при производстве продукции, не соответствующей установленным обязательным требованиям, если в результате этого несоответствия причинен вред защищаемым объектам;

продавец, реализующий вышеуказанную продукцию, при условии причинения в результате этого вреда защищаемым объектам;

исполнитель – в случае нарушения установленных для процессов обязательных требований и причинения вреда защищаемым объектам в результате несоблюдения данных требований.

Обязанность изготовителя, исполнителя, продавца или лица, выполняющего функции иностранного изготовителя, возместить вред в случае угрозы его возникновения, предусмотренная п. 3 ст. 36 Закона, противоречит здравому смыслу, так как непричиненный вред возместить невозможно. Обязанность обозначенных лиц принять меры в целях дальнейшего недопущения причинения вреда раскрывается в ст. 38 Закона.

Соглашения или заявления (стороны, которой причинен вред) об ограничении обязанности возместить причиненный вред ничтожны. Следующим основанием применения ответственности изготовителя, продавца или лица, осуществляющего функции иностранного изготовителя, является неисполнение предписаний и решений органа государственного контроля. Уголовной ответственности за данное правонарушение не предусмотрено. Административная ответственность предусмотрена ст. 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)».

Прежде всего следует отметить, что ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение предписаний органа государственного контроля и не предусматривает ответственность за невыполнение решений.

Статья 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» предусматривает административную ответственность за несвоевременное выполнение предписания в размере от 5 до 10 МРОТ для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей и в размере от 50 до 100 МРОТ для юридических лиц. В качестве недостатка следует отметить то, что размер санкций слишком мал по сравнению с теми убытками, которые могут понести изготовитель или лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, в случаях исполнения предписания о принудительном отзыве продукции, полном или частичном приостановлении производства. Поэтому данная статья КоАП РФ не гарантирует выполнение законного предписания органа государственного контроля. Кроме того, ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение предписания в установленный срок (т. е. предписание все-таки выполнено, но не в установленный срок) и совсем не предусматривает ответственности изготовителя или продавца за невыполнение предписания вообще. Поэтому для эффективного применения мер административной ответственности в ст. 19.5 необходимо включить раздел, в котором были бы предусмотрены ответственность изготовителя или продавца за невыполнение предписания и значительное увеличение размера штрафных санкций, сделав их превышающими размер возможного ущерба в случае их исполнения.

Авторы предлагают для определения размера санкции обратиться к Закону РФ «О защите прав потребителей» (в редакции, введенной Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. № 212-ФЗ), в котором п. 2 ст. 43 «за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписания» органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров, предусматривала наложение штрафа в размере до 5000 МРОТ, (этот пункт утратил силу в связи с введением КоАП РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ), но санкция в размере 5000 МРОТ могла бы стать тем гарантом выполнения предписания, когда размер штрафа если не превышает, то становится соразмерным тому возможному материальному ущербу, которое предприятие может понести в результате невыполнения предписания.

Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2005 г. № 97 образована Правительственная комиссия по техническому регулированию. Одна из основных задач – рассмотрение вопросов о состоянии дел в области учета случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда вследствие нарушения требований технических регламентов.

Статья 37. Информация о несоответствии продукции требованиям технических регламентов

1. Изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), которому стало известно о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов, обязан сообщить об этом в орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение десяти дней с момента получения указанной информации.

Продавец (исполнитель, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), получивший указанную информацию, в течение десяти дней обязан довести ее до изготовителя.

2. Лицо, которое не является изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и которому стало известно о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов, вправе направить информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в орган государственного контроля (надзора).

При получении такой информации орган государственного контроля (надзора) в течение пяти дней обязан известить изготовителя (продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) о ее поступлении.

Статья 37 предусматривает различные варианты появления информации о поступлении в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

Во-первых, этой информацией могут располагать непосредственные участники процесса движения продукции (а статья предусматривает несоответствие только продукции требованиям технических регламентов, но не процессов), а именно – изготовитель, исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя. В любом случае, независимо от того, кому из перечисленных субъектов стало известно о несоответствии продукции, выпущенной в обращение, требованиям технических регламентов, они обязаны сообщить в течение 10 дней с момента получения указанной информации в орган государственного контроля. Если эта информация стала известна продавцу (исполнителю, лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя), то он обязан одновременно сообщить ее изготовителю в тот же срок. Исполнитель в данной статье упоминается только в случае исполнения им процессов перевозки или хранения продукции.

Во-вторых, информация о несоответствии требованиям технических регламентов продукции, выпущенной в обращение, может стать известной лицу, не являющемуся субъектом ее производства и обращения (это может быть потребитель), оно вправе направить данную информацию в орган государственного контроля (разумеется, необходимо, чтобы обращение позволяло установить автора). При получении такой информации орган государственного контроля в течение пяти дней обязан поставить в известность:

изготовителя;

продавца;

лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя.

По нашему мнению, предусмотренные Законом сроки для принятия мер и направления полученной информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов необоснованно увеличены. Если в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов возникает опасность для жизни и здоровья людей, имущества и окружающей среды, необходимы немедленные меры и направление информации в орган государственного контроля (надзора).

Статья 38. Обязанности изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов

1. В течение десяти дней с момента получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, если необходимость установления более длительного срока не следует из существа проводимых мероприятий, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан провести проверку достоверности полученной информации. По требованию органа государственного контроля (надзора) изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан представить материалы указанной проверки в орган государственного контроля (надзора).

В случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан принять необходимые меры для того, чтобы до завершения проверки, предусмотренной абзацем первым настоящего пункта, возможный вред, связанный с обращением данной продукции, не увеличился.

2. При подтверждении достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) в течение десяти дней с момента подтверждения достоверности такой информации обязан разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласовать ее с органом государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией.

Программа должна включать в себя мероприятия по оповещению приобретателей о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения, а также сроки реализации таких мероприятий. В случае, если для предотвращения причинения вреда необходимо произвести дополнительные расходы, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан осуществить все мероприятия по предотвращению причинения вреда своими силами, а при невозможности их осуществления объявить об отзыве продукции и возместить убытки, причиненные приобретателям в связи с отзывом продукции.

Устранение недостатков, а также доставка продукции к месту устранения недостатков и возврат ее приобретателям осуществляются изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и за его счет.

3. В случае, если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения мероприятий, указанных в пункте 2 настоящей статьи, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан незамедлительно приостановить производство и реализацию продукции, отозвать продукцию и возместить приобретателям убытки, возникшие в связи с отзывом продукции.

4. На весь период действия программы мероприятий по предотвращению причинения вреда изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) за свой счет обязан обеспечить приобретателям возможность получения оперативной информации о необходимых действиях.

Статья 38 является продолжением ст. 37 в части описания необходимых действий при получении информации о нахождении в стадии обращения продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. При получении информации, указанной в ст. 37, изготовитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, в течение 10 дней с момента получения информации обязаны провести проверку достоверности полученной информации. В подобной ситуации возникают следующие проблемы.

Если на направление информации Законом предусмотрено 10 дней, то к моменту ее получения продукции, о которой сообщается в информации, может уже не быть в обращении, и проверить полученную информацию будет невозможно.

Статья 38 предусматривает не персонифицированную обязанность проверки достоверности полученной информации. Думается, что обязанность ее проверки необходимо вменить изготовителю (для отечественной продукции) или лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя (для импортной продукции), при этом предусмотреть одновременную проверку продукции, находящейся в обращении у продавца и на складе изготовителя или лица, выполняющего функции иностранного изготовителя. Предусматривать подобную проверку продавцом, по нашему мнению, неэффективно из-за отсутствия технических и финансовых возможностей ее проведения.

Статья 37 не предусматривает ответственности за непредоставление информации о несоответствии продукции, находящейся в обращении, требованиям технических регламентов. В результате этого возможно отсутствие основания для проведения подобной проверки (поэтому ст. 37 необходимо дополнить нормой об ответственности за непредоставление информации).

В случае подтверждения информации все перечисленные субъекты обязаны принять меры по предотвращению вреда, связанного с нахождением в обращении продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. В качестве мер следует предусмотреть приостановление процесса обращения продукции (возврат ее изготовителю, утилизацию). Меры должны быть приняты в зависимости от характера выявленных нарушений.

При анализе ст. 38 следует подчеркнуть, что в ее текст включены изменения в отношении адресатов: из субъектов, которым предписаны обязательные действия по передаче информации, предусмотренные ст. 37, исключены исполнители. Поэтому возникает вопрос: кто должен проверять достоверность полученной информации при перевозке и хранении продукции?

При подтверждении достоверности полученной информации изготовитель, продавец, лицо, исполняющее функции иностранного изготовителя, в течение 10 дней разрабатывает и согласовывает с органом государственного контроля программу мероприятий по предотвращению вреда. Программа должна включать в себя в качестве составляющей мероприятия по оповещению приобретателей о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения, а также сроки реализации таких мероприятий. При анализе этого пункта необходимо напомнить о необоснованно пролонгированных сроках, предусмотренных Законом для принятия мер: если на оповещение приобретателей предусмотрено до 10 дней, то к истечению данного срока причиненный вред может увеличиться многократно. В подобных случаях при угрозе причинения вреда необходимы немедленные действия. Во всех случаях устранения возможного вреда материальные затраты по его предотвращению несет виновное лицо (изготовитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя). На весь период действия программы приобретатели получают право получения оперативной информации о необходимых действиях. Для данного пункта статьи важно установить момент подтверждения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Продукция может не соответствовать требованиям технических регламентов по целому ряду показателей безопасности, и определение этих показателей требует проведение испытаний различной длительности, поэтому моментом подтверждения достоверности информации следует считать момент получения первого результата, подтверждающего несоответствие продукции требованиям технических регламентов, не дожидаясь результатов полного исследования (по окончании исследования в полном объеме программу мероприятий необходимо скорректировать в зависимости от совокупности полученных результатов).

Пункт 3 предусматривает действия в ситуации, когда угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения разработанных мероприятий. В таком случае изготовитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, обязаны:

незамедлительно приостановить производство (в данном случае рекомендации незамедлительных действий неуместны, так как до момента приостановления производства уже прошло 20(!) дней);

незамедлительно приостановить реализацию продукции (при условии наличия указанной продукции в реализации);

отозвать продукцию от приобретателей и возместить им возникшие в результате отзыва продукции убытки.