Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании» (постатейный)"

Глава 4
Подтверждение соответствия

Статья 18. Цели подтверждения соответствия

Подтверждение соответствия осуществляется в целях:

удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров;

содействия приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг;

повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;

создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.

Прообразом понятия «подтверждение соответствия» явился термин «сертификация продукции», определение которому было дано в Законе РФ «О сертификации продукции и услуг». Согласно ст. 1 указанного Закона сертификация продукции – процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям. Закон в разработке понятия «подтверждение соответствия» определил конкретные требования, на соответствие которым проводится процедура подтверждения (требования технических регламентов, стандартов и условия договоров) и предусмотрел невозможность совмещения одним органом полномочий по проведению сертификации и осуществлению государственного контроля. Итак, согласно Закону подтверждение соответствия – это документальное удостоверение соответствия продукции, процессов, работ и услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Оно является одной из форм оценки соответствия. Основная цель подтверждения соответствия указана в его определении. Все остальные цели этого процесса, перечисленные в ст. 18, более относятся к целям разработки и принятия Федерального закона «О техническом регулировании», а не к целям подтверждения соответствия. Закон был принят именно для обеспечения свободного перемещения товаров в пределах Российской Федерации и выхода их на мировой рынок, для чего необходимо было устранить технические барьеры в торговле и обеспечить признание взаимных результатов оценки соответствия. Приведение российских стандартов в соответствие с международными (техническая гармонизация), снятие администрирования в процессе установления обязательных и добровольных требований, установление единых требований к отечественным и импортным товарам – все эти мероприятия и должны в совокупности обеспечить повышение конкурентоспособности отечественной продукции, работ и услуг на российском и мировом рынках. А основная цель подтверждения соответствия – гарантия соблюдения требований технических регламентов, стандартов и условий договоров.

В отличие от других способов оценки, подтверждение соответствия применяется на дорыночной стадии продукции и может быть осуществлено как изготовителями, то есть первой стороной (декларирование соответствия), так и независимыми от изготовителей и потребителей органами – третьей стороной (сертификация).

Статья 19. Принципы подтверждения соответствия

1. Подтверждение соответствия осуществляется на основе принципов:

доступности информации о порядке осуществления подтверждения соответствия заинтересованным лицам;

недопустимости применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов;

установления перечня форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте;

уменьшения сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат заявителя;

недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации;

защиты имущественных интересов заявителей, соблюдения коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждения соответствия;

недопустимости подмены обязательного подтверждения соответствия добровольной сертификацией.

2. Подтверждение соответствия разрабатывается и применяется равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

Основным принципом подтверждения соответствия является, по нашему мнению, принцип применения этого процесса равным образом и в равной мере ко всем изготовителям, исполнителям и продавцам продукции (тем самым всем отечественным изготовителям и импортерам гарантируются равные условия и предъявляются равные требования).

Обязательное подтверждение соответствия проводится только в отношении требований, содержащихся в технических регламентах. Эти требования являются обязательными для исполнения и применения, поэтому и подтверждение соответствия им является обязательным. Все остальные требования (не содержащиеся в технических регламентах) являются добровольными, и подтверждение соответствия этим требованиям проводится только в добровольном порядке. Формы (декларирование и обязательная сертификация) и схемы обязательного подтверждения соответствия устанавливаются в техническом регламенте. До принятия Закона формы обязательного подтверждения соответствия устанавливались постановлениями Госстандарта в виде «Номенклатуры продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация, и Номенклатуры продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии» (до вступления Закона в силу действовало постановление Госстандарта от 31 декабря 2002 г. № 127 – оно продолжает действовать в настоящее время до принятия соответствующих технических регламентов).

Добровольное подтверждение соответствия проводится только в добровольном порядке при обеспечении свободного выбора системы добровольной сертификации.

Важными принципами, направленными на содействие развитию производства и предпринимательской инициативы, являются уменьшение сроков подтверждения соответствия и затрат заявителя, а также соблюдение коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждения соответствия. Не секрет, что процесс сертификации является очень длительным и дорогостоящим, в результате чего предприятия малого бизнеса просто не могут позволить себе расширение и изменение ассортимента выпускаемой продукции по причине финансовой неспособности провести сертификацию всего этого ассортимента. Имеются случаи, когда органы по сертификации обусловливают обязательное проведение испытаний в конкретно обозначенных ими лабораториях с более высокими расценками за проведение испытаний. Все эти факторы негативно сказывались на развитии производства и повышении конкурентоспособности продукции, работ и услуг, и они должны быть учтены при разработке правил проведения подтверждения соответствия (как обязательного, так и добровольного).

Поскольку обязательное подтверждение соответствия проводится на соответствие требованиям технических регламентов, т. е. является гарантией обеспечения безопасности продукции и процессов, то замена обязательного подтверждения добровольным недопустима.

Статья 20. Формы подтверждения соответствия

1. Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер.

2. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации.

3. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах:

принятия декларации о соответствии (далее – декларирование соответствия);

обязательной сертификации.

4. Порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия устанавливается настоящим Федеральным законом.

Закон не устанавливает новые формы подтверждения соответствия. Еще в 1993 г. Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» предусмотрел два вида сертификации продукции, услуг и иных объектов: обязательную и добровольную сертификацию. Эти же формы предусмотрены Федеральным законом «О техническом регулировании».

Добровольное подтверждение соответствия проводится в единственной форме – добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия проводится в двух формах: в форме декларирования соответствия и форме обязательной сертификации.

Обязательная сертификация, как уже отмечалось, – это обязательный элемент доступа товара или услуг на рынок. Добровольная сертификация – это дополнительная характеристика товара на рынке. Сертификация (обязательная или добровольная) осуществляется аккредитованными органами по сертификации. Каждая система сертификации определяет, кто и на каких условиях может быть аккредитован в качестве органа по сертификации.

Пункт 4 ст. 20 утверждает, что порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия (декларация или обязательная сертификация) устанавливается Законом (точнее будет сказать, что этот порядок определяется конкретным техническим регламентом – п. 2 ст. 23).

Статья 21. Добровольное подтверждение соответствия

1. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.

Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Орган по сертификации:

осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия;

выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию;

предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации;

приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.

2. Система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.

Лицо или лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников данной системы добровольной сертификации. Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.

3. Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Для регистрации системы добровольной сертификации в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию представляются:

свидетельство о государственной регистрации юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя;

правила функционирования системы добровольной сертификации, которыми предусмотрены положения пункта 2 настоящей статьи;

изображение знака соответствия, применяемое в данной системе добровольной сертификации, если применение знака соответствия предусмотрено, и порядок применения знака соответствия;

документ об оплате регистрации системы добровольной сертификации.

Регистрация системы добровольной сертификации осуществляется в течение пяти дней с момента представления документов, предусмотренных настоящим пунктом для регистрации системы добровольной сертификации, в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Порядок регистрации системы добровольной сертификации и размер платы за регистрацию устанавливаются Правительством Российской Федерации. Плата за регистрацию системы добровольной сертификации подлежит зачислению в федеральный бюджет.

4. Отказ в регистрации системы добровольной сертификации допускается только в случае непредставления документов, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи, или совпадения наименования системы и (или) изображения знака соответствия с наименованием системы и (или) изображением знака соответствия зарегистрированной ранее системы добровольной сертификации. Уведомление об отказе в регистрации системы добровольной сертификации направляется заявителю в течение трех дней со дня принятия решения об отказе в регистрации этой системы с указанием оснований для отказа.

Отказ в регистрации системы добровольной сертификации может быть обжалован в судебном порядке.

5. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию ведет единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации, содержащий сведения о юридических лицах и (или) об индивидуальных предпринимателях, создавших системы добровольной сертификации, о правилах функционирования систем добровольной сертификации, которыми предусмотрены положения пункта 2 настоящей статьи, знаках соответствия и порядке их применения. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию должен обеспечить доступность сведений, содержащихся в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации, заинтересованным лицам.

Порядок ведения единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации и порядок предоставления сведений, содержащихся в этом реестре, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Что же такое добровольная сертификация? В первую очередь – это сертификация по желанию (производителя, продавца, покупателя). Она осуществляется на основании договора (возмездного оказания услуг), заключенного между заявителем и органом по сертификации.

Параметры, подтверждаемые при добровольной сертификации, могут соответствовать национальным стандартам, а могут и превосходить их (установленные в стандартах организаций, условиях договоров или системах добровольной сертификации). Объектами добровольной сертификации могут быть любые объекты, на которые стандартами, условиями договоров и системами добровольной сертификации установлены соответствующие требования. Проведение добровольной сертификации не влечет за собой юридических последствий (товар не может быть снят из-за этого с продаж; за нарушение правил добровольной сертификации Законом не предусмотрена ни уголовная, ни административная ответственность).

В мировой практике эффективным средством содействия потребителю в выборе товара является добровольная сертификация, проводимая известными и авторитетными организациями. Для производителя сертификация его продукции, проведенная авторитетной организацией, означает большую вероятность того, что эту продукцию купят. Добровольная сертификация повышает конкурентоспособность продукции, ускоряет процесс товарооборота. Сфера ее распространения по объектам и требованиям значительно шире сферы действия обязательной сертификации. Добровольная сертификация проводится по инициативе заявителей в целях подтверждения соответствия продукции требованиям стандартов, систем добровольной сертификации, договоров.

Где же в настоящее время применяется добровольная сертификация российской продукции? Во-первых, на внешнем рынке, когда российские товары идут на экспорт. На внутреннем рынке спрос на добровольную сертификацию пока ниже, но все же и здесь действует заинтересованность в ее применении. Поставщикам материалов и комплектующих изделий заказчики все чаще предъявляют условие о наличии сертификата соответствия, даже в случаях, когда не предусмотрена обязательная сертификация.

В настоящее время в России действует более 80 систем добровольной сертификации, распространяющиеся главным образом на потребительские свойства различных видов продукции. Имеются системы, подтверждающие одно или несколько функциональных свойств, например прочность, долговечность, акустические характеристики и др. Есть системы комплексные, объединяющие несколько видов продукции. Кроме сертификации продукции в рамках добровольных систем проводится сертификация систем качества и производств.

Таким образом, добровольная сертификация выступает как эффективный рыночный инструмент, в котором заинтересованы как потребитель, так и изготовитель.

В качестве примера известной системы добровольной сертификации можно привести систему американского нефтяного института (API). Авторитет данной системы является неоспоримым и признается во всем мире.

Понятие «система добровольной сертификации» заимствовано из Закона РФ «О сертификации продукции и услуг» с внесением в него ряда изменений на основании требований Закона. Как правило, владельцами добровольных систем сертификации являются негосударственные органы. Юридически процесс организации добровольной сертификации выглядит следующим образом. Некто (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) разрабатывает свою систему добровольной сертификации, в которой определяет номенклатуру товаров (работ и услуг) и процедуру проведения работ в системе сертификации, а также порядок оплаты проведенных работ. При регистрации системы добровольной сертификации органом по техническому регулированию (Законом не предусмотрено обязательное проведение регистрации системы добровольной сертификации) она получает регистрационный номер. Основаниями отказа в регистрации системы добровольной сертификации могут быть:

непредставление документов, необходимых для осуществления регистрации системы;

регистрация ранее другой системы с таким же наименованием;

регистрация ранее другой системы с применением знака соответствия, изображение которого совпадает с регистрируемым.

Представляется, что вопрос о регистрации системы добровольной сертификации решен законодателем неудачно. Законом не предусмотрена обязательная регистрация системы добровольной сертификации (п. 3 ст. 21 Закона гласит, что «система добровольной сертификации может быть зарегистрирована органом исполнительной власти по техническому регулированию»), что вызывает ряд вопросов:

зачем подробно прописывать процедуру регистрации системы, требующую финансовых затрат, если данная процедура необязательна и ее неисполнение не влечет юридических последствий?

зачем обжаловать в судебном порядке отказ в регистрации, если по Закону она (регистрация) необязательна?

если регистрация системы добровольной сертификации необязательна и не все созданные системы пройдут регистрацию, то каким образом орган, осуществляющий ее регистрацию (по Закону это орган исполнительной власти по техническому регулированию) будет информирован о наличии системы с подобным наименованием и таким же знаком соответствия для отказа в регистрации, предусмотренного п. 4 ст. 21 Закона?

для чего необходимо ведение единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации при необязательной регистрации?

Полагаем, что в п. 3 ст. 21 словосочетание «может быть» необходимо заменить на «должна быть».

В номенклатуру системы добровольной сертификации могут быть включены товары, подлежащие обязательной сертификации (но на соответствие требований стандартов, условий договоров или системы добровольной сертификации). Системой добровольной сертификации может быть предусмотрено применение знака соответствия. Осуществление добровольной сертификации не освобождает от проведения обязательной сертификации объектов, для которых она предусмотрена требованиями технических регламентов.

Анализируя положения Закона о проведении добровольного подтверждения соответствия, необходимо остановиться на полномочиях органа по сертификации, определенных в п. 1 ст. 21. В отличие от Закона РФ «О сертификации продукции и услуг», по которому добровольная сертификация осуществлялась органами по добровольной сертификации, Закон не проводит разделение органов сертификации в зависимости от формы подтверждения соответствия на орган добровольной сертификации и орган обязательной сертификации. До принятия Закона органы по сертификации выполняли обе эти функции (осуществляли добровольную и обязательную сертификацию). Представляется, что и с принятием Закона это возможно. Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» однозначно определял, что органом по добровольной сертификации может быть юридическое лицо, образовавшее систему добровольной сертификации, а также юридическое лицо, взявшее на себя функции органа по добровольной сертификации на условиях договора с юридическим лицом, образовавшим данную систему. К сожалению, в Законе эти условия не обозначены, а ведь система добровольной сертификации является объектом авторского права. Представляется, что этот вопрос должен быть нормативно урегулирован в подзаконном акте.

Основные условия осуществления органами по сертификации своих полномочий:

они должны быть аккредитованы;

они должны быть независимы от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294 Федеральному агентству поручено ведение единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации.

С целью реализации положений Федерального закона «О техническом регулировании» в части добровольной сертификации было принято постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации».

По состоянию на 1 июля 2005 г. в России было зарегистрировано более 250 систем добровольной сертификации. Учитывая тенденции к сокращению области применения обязательной сертификации, создание систем добровольной сертификации, особенно образованных объединениями производителей, становится наиболее перспективным направлением обеспечения необходимого уровня качества потребительских товаров и услуг, и повышения их конкурентоспособности.