Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 13¹. Государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог

1. Государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления (далее – орган муниципального контроля) в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

3. К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

1-2. Комментируемая статья предусматривает и регламентирует осуществление государственного надзора, муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог. Данная статья введена с 1 августа 2011 г. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ в целях реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (о данном Законе сказано ниже).

Понятие «государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог» определено в п. 22 ст. 3 комментируемого Закона (но данный пункт введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 257-ФЗ) – это действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «субъекты надзора») требований, установленных международными договорами России, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ в области использования автомобильных дорог (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «обязательные требования»), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора.

В рамках регламентации государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог часть 1 комментируемой статьи указывает, что такой надзор осуществляется:

уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ. Данное положение согласуется с положениями п. 2 и 3 ст. 13 комментируемого Закона, относящим к полномочиям органов государственной власти России в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности установление порядка осуществления федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения и осуществление федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения;

уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Данное положение согласуется с положениями п. 2 и 3 ст. 13 комментируемого Закона, относящим к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и установление порядка осуществления регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.

Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2013 г. № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре»[139]139
  pravo.gov.ru, 2013, 22 марта.


[Закрыть] утверждено Положение о федеральном государственном транспортном надзоре, согласно подп. «ж» п. 2 которого федеральный государственный транспортный надзор включает в себя в т. ч. государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения.

В соответствии с подп. «е» п. 8 названного Положения (в ред. Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2016 г. № 1483[140]140
  pravo.gov.ru, 2016, 27 декабря.


[Закрыть]) предметом проверок является соблюдение субъектами надзора в процессе осуществления их деятельности обязательных требований, установленных международными договорами России, техническими регламентами Таможенного союза и законодательством РФ в области транспорта, в т. ч. при осуществлении государственного транспортного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения:

требований к весовым и габаритным параметрам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по автомобильным дорогам федерального значения, а также габаритных параметров автобусов, осуществляющих международные автомобильные перевозки;

требований законодательства РФ о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн;

требований к обеспечению сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в том числе к соблюдению порядка использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования федерального значения, технических требований и условий размещения объектов временного и капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, а также объектов дорожного сервиса и иных объектов, размещаемых в полосе отвода и придорожных полосах автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

требований в отношении присоединения объектов дорожного сервиса, объектов другого функционального назначения к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, а также в отношении введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения.

Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2010 г. № 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций»[141]141
  СЗ РФ, 2010, № 25, ст. 3170.


[Закрыть] утверждено Положение о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции.

Приказом Минтранса России от 10 мая 2017 г. № 184 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по надзору за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения[142]142
  pravo.gov.ru, 2017, 2 августа.


[Закрыть].

В качестве примеров нормативных правовых актов высших исполнительным органов государственной власти субъектов РФ, изданных на основании ч. 1 комментируемой статьи, можно назвать следующие:

Постановление Правительства Московской области от 26. мая 2014 г. № 388/17 «Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Московской области и Перечня должностных лиц Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, уполномоченных на организацию и осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Московской области»[143]143
  официальный Интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 2014, 26 мая.


[Закрыть];

Постановление Правительства Ленинградской области от 18 апреля 2017 г. № 114 «Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и Перечня должностных лиц, уполномоченных на осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения»[144]144
  официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 2017, 24 апреля.


[Закрыть].

В рамках регламентации муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения часть 2 комментируемой статьи указывает, что такой контроль осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «орган муниципального контроля») в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Данное положение согласуется с положениями п. 1 и 1¹ ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона, относящим к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

3. Часть 3 комментируемой статьи распространяет на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, действие положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Названный Закона согласно ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ[145]145
  СЗ РФ, 2009, № 52 (ч. I), ст. 6441.


[Закрыть]) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Названным Законом в соответствии с ч. 2 его ст. 1 устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В то же время согласно п. 9 ч. 4 ст. 1 названного Закона (в ред. Федерального закона от 30 октября 2018 г. № 386-ФЗ[146]146
  pravo.gov.ru, 2018, 31 октября.


[Закрыть]) при осуществлении федерального государственного транспортного надзора (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора).

Статья 13². Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области осуществления дорожной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области осуществления дорожной деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В комментируемой статье, введенной с 27 декабря 2018 г. Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 508-ФЗ[147]147
  pravo.gov.ru, 2018, 27 декабря.


[Закрыть], предусмотрена возможность перераспределения установленных комментируемым Законом полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ в области осуществления дорожной деятельности. В соответствии с данной статьей такие полномочия могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² ст. 17 Закона об организации местного самоуправления.

Указанной частью 1² ст. 17 Закона об организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 494-ФЗ[148]148
  pravo.gov.ru, 2016, 29 декабря.


[Закрыть]) предусмотрено следующее:

законами субъекта РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года;

не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 данного Закона.

Как отмечено в разд. IV «Перераспределение полномочий» Методических рекомендаций по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[149]149
  http://www.minregion.ru, 2014, 15 августа.


[Закрыть], разработанных Минрегионом России:

закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ либо на территорию отдельных муниципальных образований. Объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Закона об организации местного самоуправления, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные частью 1 ст. 17 данного Закона и отраслевыми федеральными законами;

единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, устанавливается субъектом РФ исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т. п.).

Глава 3
Дорожная деятельность

Статья 14. Планирование дорожной деятельности

Планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

Комментируемую главу, регламентирующую осуществление дорожной деятельности, открывает комментируемая статья о планировании дорожной деятельности. В то же время понятие «дорожная деятельность» определено в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Соответственно, планирование этой деятельности понятием дорожной деятельности не охватывается.

Регламентируя планирование дорожной деятельности, комментируемая статья определяет (в самом общем виде) субъектов планирования – уполномоченные органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также называет основания планирования, к которым относятся: документация по организации дорожного движения; документы территориального планирования; нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог; долгосрочные целевые программы. В отношении перечисленных оснований необходимо отметить следующее:

Документация по организации дорожного движения.

Указание на такую документацию включено в комментируемую статью Законом об организации движения. Как определено в п. 2 ст. 3 названного Закона, документация по организации дорожного движения – это документация, предусматривающая проведение мероприятий по организации дорожного движения и содержащая соответствующие инженерно-технические, технологические, конструктивные, экономические и иные решения.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 названного Закона в состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения.

Комплексные схемы организации дорожного движения согласно ч. 1 ст. 17 названного Закона разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения.

Проекты организации дорожного движения согласно ч. 1 ст. 18 названного Закона разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения, за исключением случая, предусмотренного частью 12 данной статьи.

Документы территориального планирования.

В части подготовки и утверждения документов территориального планирования комментируемая статья отсылает к ГсК РФ. В пункте 2 ст. 1 данного Кодекса (здесь и далее в ред. Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ[150]150
  СЗ РФ, 2011, № 13, ст. 1688.


[Закрыть]) понятие «территориальное планирование» определено как планирование развития территорий, в т. ч. для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно ч. 1 ст. 9 ГсК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, России, субъектов РФ, муниципальных образований.

В части 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ[151]151
  pravo.gov.ru, 2017, 31 декабря.


[Закрыть]) установлено, что документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования России. Документами территориального планирования России согласно ч. 1 ст. 10 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ[152]152
  pravo.gov.ru, 2013, 8 июля.


[Закрыть]) являются схемы территориального планирования России в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение. Распоряжением Правительства РФ от 19 марта 2013 г. № 384-р утверждена Схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения[153]153
  pravo.gov.ru, 2013, 28 марта.


[Закрыть];

2) документы территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ. Документом территориального планирования двух и более субъектов РФ согласно ч. 1 ст. 13¹ ГсК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ) является схема территориального планирования двух и более субъектов РФ. Документами территориального планирования субъекта РФ согласно ч. 1 ст. 14 данного Кодекса являются схемы территориального планирования субъекта РФ. При этом предусмотрено, что подготовка схем территориального планирования субъекта РФ может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъекта РФ;

3) документы территориального планирования муниципальных образований. Документами территориального планирования муниципальных образований согласно ч. 1 ст. 18 ГсК РФ являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

Постановлением Правительства РФ от 8 августа 2019 г. № 1034 утверждены Правила разрешения разногласий между органами государственной власти, органами местного самоуправления и (или) владельцами автомобильных дорог по вопросам согласования документации по планировке территории[154]154
  pravo.gov.ru, 2019, 15 августа.


[Закрыть].

Нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог.

Полномочия по утверждению нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог (как и по утверждению правил расчета размера ассигнований соответствующего бюджета на указанные цели) закреплены в нормах гл. 6 комментируемого Закона. Так, указанные нормативы утверждаются (см. коммент. к указанным статьям): в отношении автомобильных дорог федерального значения – Правительством РФ (ч. 3 ст. 32); в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ч. 3 ст. 33); в отношении автомобильных дорог местного значения – органом местного самоуправления (ч. 3 ст. 34).

Долгосрочные целевые программы.

Разработка и утверждение долгосрочных целевых программ регламентировались положениями ст. 179 БК РФ в прежней редакции, действовавшей во время принятия комментируемого Закона (т. е. в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ[155]155
  СЗ РФ, 2007, № 18, ст. 2117.


[Закрыть]). Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ[156]156
  pravo.gov.ru, 2013, 8 мая.


[Закрыть] указанная статья изложена полностью в новой редакции, которой предусмотрены разработка и утверждение государственных программ России, государственных программ субъекта РФ, муниципальных программ. Согласно п. 1 указанной статьи в новой редакции государственные программы России, государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Чуть позже принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[157]157
  pravo.gov.ru, 2014, 30 июня.


[Закрыть], который согласно ч. 1 его ст. 1 устанавливает правовые основы стратегического планирования в России, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.