Текст книги "Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка"

Другой ключевой проблемой Конференции стало то, что общеевропейские панельные обсуждения не были связаны с дебатами, происходящими в государствах-членах. Те, кто участвовал в Конференции, по большей части не знали о национальных панельных дискуссиях[39]39
  Ibid. P. 5.


[Закрыть]. Отсутствие систематических связей между различными уровнями обсуждения – от местного, регионального, национального до общеевропейского – было ключевым структурным недостатком Конференции. Национальные дебаты в свою очередь также не отражали общеевропейские дискуссии. Более того, поскольку каждая страна была свободна проводить мероприятия, в том формате и количестве, как считала необходимым, было практически невозможно сравнивать и связывать национальные дебаты друг с другом.

Лишь немногие из стран-членов, 6 из 27, решили провести национальные дискуссии: Германия, Бельгия, Франция, Италия и Нидерланды – пять государств-основателей плюс Литва. Самый большой вклад ожидаемо внесла Франция: 700 граждан участвовали в 18 группах, было подано 1300 предложений, разделенных на 14 приоритетных рекомендаций. Лишь Франция и Нидерланды охватили все девять тем Конференции, остальные выбрали узкий подход: так, представители Италии и Литвы обсуждали только по две темы[40]40
  Потемкина О.Ю. Конференция о будущем Европы: итоги и перспективы // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2022. № 3. С. 7–13.


[Закрыть].

Критики результатов Конференции были недовольны тем, что в дискуссии не затрагивались важные стратегические вопросы[41]41
  Там же.


[Закрыть]. Так, не было ясности относительно будущих границ Евросоюза, его «географической перспективы». Это значит, что неопределенной осталась судьба политики соседства и расширения европейской интеграции.

Политическая интеграция Европейского союза находится в состоянии застоя. Дифференцированное сотрудничество, которое является основной формой реализации ОВПБ, рассматривается государствами – членами ЕС скорее не как вектор интеграции, а как способ дополнить инициативы институтов ЕС и компенсировать недостатки единогласного принятия решений во внешней политике ЕС.

Результаты Конференции о будущем Европы и неоднозначная реакция на них со стороны европейских институтов также указывают на слабые перспективы усиления политической интеграции ЕС. Более того, это отсутствие ясности породило напряженность между гражданами и институтами ЕС: завышенные ожидания со стороны граждан в их влиянии на будущее политического процесса в Евросоюзе не оправдались, а Европейский совет и большинство национальных правительств фактически отказались детально рассматривать предложения Конференции. Хотя участие граждан явно демонстрирует большую демократичность политического процесса, следует также помнить о том, почему предыдущая попытка принятия европейской конституции потерпела неудачу в 2005 г.: после референдумов во Франции и Нидерландах более 10 лет на уровне Европейского союза не поднимался вопрос о реформировании основополагающих договоров.

Системный кризис[42]42
  Впервые об экзистенциальном кризисе Европейского союза на самом высоком уровне было заявлено в 2016 г. Председателем Европейской комиссии Ж-К. Юнкером. На данный момент также получили распространение термины «поликризис» и «пермакризис», использованные экспертами Всемирного экономического форума в Давосе в 2024 г.


[Закрыть] Евросоюза, ухудшение социально-экономического положения в странах-членах, усугубившееся в результате пандемии COVID-19 и стагфляционного кризиса, обострили явные разногласия между государствами Европы, что может замедлить процесс политической интеграции в ЕС.

Глава 2
«Стратегический компас» безопасности ЕС

Эволюция общей внешнеполитической стратегии Европейского союза отражает изменения в подходах стран-членов к роли и месту объединения в мировом политическом процессе, а также внешним вызовам и угрозам для Евросоюза. Если предыдущий документ – Глобальная стратегия 2016 г. – фокусировался на общей стрессоустойчивости государств ближнего окружения Евросоюза, то в опубликованном в 2022 г. «Стратегическом компасе безопасности и обороны – для Европейского союза, который защищает своих граждан, ценности и интересы и способствует международному миру и безопасности»[43]43
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] (далее – Стратегия, «Стратегический компас») акцент смещен на конкретные меры по усилению оборонного потенциала Европы для противодействия внешним угрозам и поддержания внутренней стабильности.

Европейская служба внешней политики обнародовала одобренную Советом Европейского союза версию документа 21 марта 2022 г., которая разрабатывалась в течение нескольких лет и должна была консолидировать национальные подходы стран-членов к вызовам и угрозам безопасности, а также представить геополитическую роль Евросоюза. Новая Стратегия ЕС должна была стать знаковым событием для европейского политического процесса, особенно в преддверии публикации результатов Конференции о будущем Европы и новой декларации о взаимодействии ЕС и Организации Североатлантического договора (НАТО, альянс). Однако в феврале 2022 г. началась специальная операция России на Украине. Это изменило геополитические условия в Европе, и в последний момент в документ были внесены исправления.

В «Стратегическом компасе» указаны цели ЕС в четырех «корзинах»: действие — кризисное регулирование; безопасность — стрессоустойчивость; инвестиции — развитие военного и оборонного потенциала; ключевые стратегические союзники ЕС — партнерства.

Страны Европы неоднократно подчеркивали необходимость более тесной интеграции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Одной из главных проблем работы институтов Европейского союза является процедура принятия решений в этой сфере. Стратегия, подчеркивая эту проблему, указывает, что любые попытки совместных действий и объединения ресурсов наталкиваются на нежелание стран-членов брать на себя обязательства.

Сама процедура создания «Стратегического компаса» встретила несколько препятствий. Изначально Совет ЕС призвал Еврокомиссию и Европейскую службу внешних связей (ЕСВС) разработать новую внешнеполитическую концепцию еще в июне 2020 г.[44]44
  Council Conclusions on Security and Defence. 17 June 2020 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/44521/st08910-en20.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] Отмечалось, что будущий «Стратегический компас» не должен противоречить, но раскрывать и расширять положения, обозначенные в Глобальной стратегии ЕС 2016 г.[45]45
  Europe Daily Bulletin № 12438 // Agence Europe. 4 March 2020. URL: https:// agenceurope.eu/en/bulletin/detail/12438 (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]

Видение геополитической роли Евросоюза при председательстве в Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен значительно отличалось. Еще в 2019 г. ею были обозначены новые приоритетные установки ЕС до 2024 г. Среди них указана необходимость укрепления ответственного глобального лидерства Евросоюза. Фон дер Ляйен апеллировала к тому, что для защиты мультилатерализма и мирового порядка, основанного на правилах, требуется более активная роль ЕС и его более сильный, единый голос. Достичь этого предлагалось благодаря единой внешней политике и политике безопасности[46]46
  A stronger Europe in the world // European Commission. 6 May 2021. URL: https:// ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world_en (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. По ее словам, «Еврокомиссия должна являться не политическим институтом, а геополитическим»[47]47
  Von der Leyen U. Speech in the European Parliament Plenary Session. 27 November 2019 / European Commission. Strasbourg. URL: https://commission.europa.eu/system/ files/2019-ll/president-elect-speech-original_l.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Некоторые из стран ЕС изначально скептически отнеслись к идее разработки «Стратегического компаса», опасаясь, что это будет долгий, дорогостоящий и, в конечном счете, непродуктивный процесс. В Евросоюзе много похожих политических документов: Цели в области потенциала высокой отдачи военного штаба ЕС; План развития потенциала Европейского оборонного агентства; Скоординированный ежегодный обзор обороны и Отчеты Европейского оборонного фонда. Каждый из этих документов представляет собственный набор приоритетов, которые во многом пересекаются, но никогда – в полной мере. «Стратегический компас» в таких условиях мог сталь еще одним декларативным документом, не получившим дальнейшего развития и игнорируемым государствами-членами[48]48
  Calderon /. The European Union Strategic Compass. Madrid: Institute Espanol de Estudios Estrategicos, 2021.12 p.


[Закрыть]. В том числе потому, что страны-члены часто выражают нежелание передавать национальные полномочия в сфере безопасности и внешней политики в Брюссель. Тем не менее, потребность в общей оценке угроз, стоящий перед ЕС, и формулирование целей единой внешней политики – это необходимый этап политической интеграции. Это можно подтвердить словами председателя комитета по иностранным делам Европарламента Д. МакАллистера: «Одним из основных препятствий на пути развития ОВПБ является несоответствие и расхождение в восприятии угроз между государствами-членами»[49]49
  McAllister D. European Security Union Strategy: A Wake-up Call // The Parliament Magazine: politics, policy and people. 8 June 2021. URL: https://www. theparliamentmagazine.eu/news/article/a-wakeup-call (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Асимметрия в восприятии различных угроз и в их приоритетности странами-членами имеет значительные последствия для ЕС: она ограничивает возможности Брюсселя стать актором международной безопасности, так как он неспособен стать гарантом даже безопасности европейского пространства. Многие государства – члены ЕС предпочитают полагаться на НАТО при определении своих приоритетов. Это усиливает разногласия о геополитической роли Евросоюза.

Коронавирусные ограничения затормозили планы по трансформации общей внешней политики и политики в сфере безопасности. Процесс запланировали до 2022 г. Европейский совет при председательстве Франции планировал вступление документа в силу в преддверии Мадридского саммита НАТО в июне 2022 г., на котором было запланировано утверждение новой стратегической концепции альянса и, потенциально, новой декларации о сотрудничестве ЕС – НАТО. «Стратегический компас» должен был стать важным этапом развития общей внешней политики и политики безопасности ЕС, продемонстрировав новые амбициозные цели, которые обязуются реализовать страны – члены Евросоюза. Кроме того, Президент Евросовета Шарль Мишель объявил 2022 г. годом обороны Европейского союза[50]50
  Michel Ch. Official Twitter Account // Twitter. 2 October 2021. URL: https://twitter. com/eucopresident/status/1444293396374474759_(AaTa обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Процесс разработки и принятия Стратегии состоял из двух этапов. На первом этапе, к концу 2020 г., был проведен анализ угроз, которые представляют опасность для Евросоюза. Этот анализ должен был проводиться подразделениями гражданской и военной разведки с использованием общей координационной платформы – Единых сил анализа разведывательных данных (SIAC). Кроме того, в этот процесс вовлекались государства-члены, но возможности оспорить, смягчить или удалить выводы разведки у них не было. Окончательный обзор угроз был подготовлен ЕСВС под руководством Ж. Борреля, но его результаты не были опубликованы в открытом доступе. Именно отсутствие необходимости утверждать и согласовывать этот документ в государствах-членах и публиковать его для всестороннего обсуждения гражданским обществом позволили закончить процесс к ноябрю 2020 г.

На основе этого обзора и при учете положений Глобальной стратегии ЕС 2016 г. ЕСВС в течение 2021 г. разрабатывал дорожную карту – «Стратегический компас»: там должны были быть изложены планы по реализации внешнеполитических амбиций Евросоюза на ближайшее десятилетие. По мнению Ж. Борреля, цель документа – дать ответы на вопросы, касающиеся вызовов и угроз, с которыми может столкнуться ЕС; относительно возможности повышения управления активами ЕС и относительно возможности ЕС усилить свое влияние в качестве регионального и глобального игрока[51]51
  Borrell /. A Strategic Compass for Europe // Project-Syndicate. 12 November 2021. URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-strategic-compass-by-josep-Ьогге11-2021-11/_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Рабочую версию Стратегии отправили на утверждение государствам-членам в ноябре 2021 г. Окончательная редакция «Стратегического компаса» была утверждена Советом Европейского союза 21 марта 2022 г. «Стратегический компас» – это документ, который изначально готовился без учета возможности серьезной военной ситуации в Европе. Если сравнивать рабочую версию и финальный вариант документа, видно, что разработчики Стратегии не хотели откладывать принятие документа и вносили коррективы и изменения в спешке после начала специальной военной операции России на Украине. Особенно выделяется Предисловие Ж. Борреля – оно расходится с положениями «Стратегического компаса». Например, в Предисловии подчеркивается срочность «коренных изменений» в ОВПБ, что требует беспромедлительного увеличения финансирования и объединения усилий. В тексте же Стратегии говорится о постепенных последовательных шагах по выстраиванию действующего механизма наднационального управления в сфере внешней политики, безопасности и обороны со сроком реализации 2025–2030 годы.

В новом документе уделено внимание изменению направления внешней политики ЕС по сравнению с предыдущими стратегиями – Глобальной стратегией 2016 г.[52]52
  Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy. June 2016 / European Union. URL: https://www.eeas. europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] и Интегрированным подходом к конфликтам и кризисам 2018 г.[53]53
  Council Conclusions on the Integrated Approach to External Conflicts and Crises. 22 January 2018 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-5413-2018-INIT/en/pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]

Многоуровневый подход к интерпретации среды безопасности и угроз, стоящих перед Европейским союзом, в новом «Стратегическом компасе» приобрел совсем иное значение. В то время как Интегрированный подход сосредоточивался на необходимости действовать «на всех этапах конфликта» и способствовать «долгосрочному устойчивому миру и развитию», «Стратегический компас» призывает действовать «незамедлительно» и подчеркивает «быстроту, надежность и гибкость», уточняя: «с партнерами, если возможно, и в одиночку, когда это необходимо»[54]54
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

В Глобальной стратегии «безопасность» ЕС зависела от взаимодействия с другими странами за рубежом: «наша безопасность дома зависит от мира за пределами наших границ. В связи с этим главной задачей было укрепление стрессоустойчивости государств и обществ к востоку и югу от ЕС как средства достижения большей взаимосвязанности, процветания и безопасности. В противоположность этому, в «Стратегическом компасе» безопасность ставится в зависимость от защиты от «внешних угроз, влияющих на внутреннюю безопасность [ЕС]»[55]55
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union…


[Закрыть]. Что еще более важно, стрессоустойчивость теперь относится только к стрессоустойчивости Евросоюза, отдельных государств-членов, которую необходимо укреплять, чтобы реагировать на различные кризисы и угрозы.

В тексте «Стратегического компаса» нигде не встречаются такие понятия, как «многостороннее управление» или «глобальное управление», что позволяет сделать вывод: ЕС отошел от концепции коллективных действий с другими акторами, отдавая приоритет интересам европейской безопасности. В основу политического дискурса о внешней политике и политике безопасности и обороны Европейского союза в новой Стратегии ставится концепция автономности, или «стратегической автономии».

Первые представления о необходимости действовать автономно начали появляться в 1990-х годах: они были зафиксированы в Декларации Сент-Мало 1998 г.[56]56
  Декларация Сент-Мало (Saint-Malo Declaration) 1998 г. стала важным этапом в формировании общей политики безопасности и обороны Европейского союза. Достигнутое согласие между странами-членами позволило создать Европейское оборонное агентство (European Defence Agency) и Европейские силы быстрого реагирования (EU Battlegroups).


[Закрыть] Однако термин «стратегическая автономия» появился только в Глобальной стратегии ЕС 2016 г. Какие конкретные шаги достижения автономности должен сделать ЕС, в документе не указано, хотя Верховный представитель ЕС по внешней политике Ф. Могерини упоминала об этом в своей речи: «автономия означает, что Европейский союз должен быть в состоянии принять полную ответственность за собственную безопасность – то, что в истории нам никогда не удавалось сделать»[57]57
  Speech by High Representative/Vice-President Federica Mogherini at the annual conference of the European Union Institute for Security Studies (EUISS) // European External Action Service. 4 October 2019. URL: https://eeas.europa.eu/headquarters/ headquarters-homepage_en/68391/_(дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. В ее видении стратегическая автономия включает в себя следующие элементы:

• объединенное видение на стратегическую перспективу;

• опору на стратегических партнеров – «кооперативная автономия» не подразумевает дублирование деятельности НАТО, но, наоборот, подчеркивает взаимозависимость двух организаций;

• мультилатерализм в формировании стратегического подхода к миропорядку, основанному на правилах;

• формирование Союза обороны.

Дискуссии об автономности ЕС часто включают вопросы, связанные с «европейским суверенитетом». Автономность и суверенитет используются политиками и экспертами как синонимы, что скорее указывает на недостаточную проработку содержания этих терминов[58]58
  Kundnani Н. Europe’s Sovereignty Conundrum // Berlin Policy Journal. 13 May 2020. URL: https://berlinpolicyjournal.com/europes-sovereignty-conundrum/_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Стимулом к разработке концепции стала не внутренняя готовность ЕС к формированию единой стратегической культуры, а реакция на политику Д. Трампа.

Понимание «стратегической автономии» стало трактоваться в контексте объявленного Д. Трампом отказа обеспечивать безопасность тех союзников в Европе, которые не выполняют своих финансовых обязательств в альянсе. Впоследствии это было названо монетизацией союзнических отношений, привело к расколу в трансатлантических отношениях и таким заявлениям, как «смерть мозга НАТО»[59]59
  Initiative for Europe. Speech by M. Emmanuel Macron, President of the French Republic. 26 September 2017 / Presidence de la Republique. Paris. URL: https://www. diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/english_version_transcript_-_initiative_for_europe_-_speech_ by_the_president_of_the_french_republic_cle8de628.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Одновременно европейские политики и эксперты начали разрабатывать теоретические и практические инициативы по выстраиванию европейской стратегической автономии. Хотя попытки определить понятие «стратегическая автономия» предпринимались многими научными центрами, общеевропейского определения, утвержденного институтами ЕС, так и не было принято[60]60
  Zandee D., Deen B., Stoetman A. European Strategic Autonomy in Security and Defence. The Hague: Clingendael; 2020. 75 p.


[Закрыть].

Концепт «европейский суверенитет» в большей мере связан с экономической ролью ЕС в современном мире[61]61
  Bildt С. Trump’s decision to blow up the Iran deal is a massive attack on Europe // The Washington Post. 12 May 2018. URL: https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/05/12/trumps-decision-to-blow-up-the-iran-deal-is-a-massive-attack-on-europe/Хдата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Введение США тарифов на экспорт алюминия и стали из Европы, угрозы санкций со стороны США, разворачивающееся противостояние с Китаем – все это потребовало консолидированного ответа со стороны ЕС[62]62
  State of the Union 2018: European Commission proposes measures for securing free and ir European elections. 12 September 2018 / European Commission. Strasbourg. URL: https://wayback.archive-it.Org/12090/20231103121422/https://commission.europa.eu/ system/files/2018-09/soteu2018-speech_en_0.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Концепция «стратегической автономии» получила новое развитие с избранием У. фон дер Ляйен Председателем Еврокомиссии в 2019 г. В Стратегической повестке дня на 2019–2024 годы, принятой в июне 2019 г., Европейский совет заявил, что «в мире растущей неопределенности, сложности и изменений ЕС необходимо придерживаться стратегического курса действий и повышать свою способность действовать автономно»[63]63
  A new strategic agenda for the EU // European Council – Council of the European Union. 20 June 2019. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/06/20/ a-new-strategic-agenda-2019-2024/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Исходя из Послания-поручения У. фон дер Ляйен новому Верховному представителю ЕС по иностранным делам Ж. Боррелю в декабре 2019 г., именно формирование Союза обороны должно было стать главной задачей ведомства на следующие пять лет[64]64
  Von der Leyen U. Mission letter. Josep Borrell, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. 1 December 2019 / European Commission. Brussels. URL: https://commissioners.ec.europa.eu/system/files/2022-ll/mission-letter-josep-borrell-2019_en.pdf (дата обращения: 10.07.2024)..


[Закрыть].

Позже Верховный представить ЕС по иностранным делам Ж. Боррель представил свое видение места Евросоюза в современном мире. Констатируя, что в мире все чаще вопросы решаются с применением силовых методов, он полагал, что ЕС должен изменить свое отношение к политике силы. Ж. Боррель подчеркивал: «Чтобы не стать проигравшими в ходе нынешнего американо-китайского соперничества, мы должны заново выучить язык силы и сделать Европу геостратегическим игроком высшего ранга»[65]65
  Borrell /. Embracing Europe’s Power // Project-Syndicate. 8 February 2020. URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/embracing-europe-s-power-by-josep-Ьогге11-2020-02/_(дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Таким образом, можно зафиксировать отказ от концепции «нормативной силы», превалировавшей в политическом видении ЕС, начиная с первой редакции внешнеполитической концепции объединения – Глобальной стратегии 2003 г. В ее рамках Европа рассматривала свою роль в мировой политике как идеального примера источника мира, благополучия и демократии[66]66
  Manners I. Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? Journal of Common Market Studies. 2002. № 40 (2). P. 235–258.


[Закрыть]. Военную силу, по словам Ж. Борреля, необходимо использовать не для решения проблем, а для «предотвращения решения проблем в ущерб [ЕС]»[67]67
  Borrell /. A Strategic Compass for Europe // Project-Syndicate. 12 November 2021. URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-strategic-compass-by-josep-borrell-2021-П/(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Евросоюз монополизировал видение «универсальных ценностей» приравнивая их к либеральным ценностям, обосновывая это тем, что «никакой битвы мнений» быть не может, а ЕС должен стать гарантом защиты европейских ценностей в мире. Ж. Боррель поясняет, что угрозы ценностям нужно предвосхищать и защищать от них граждан ЕС[68]68
  Ibid.


[Закрыть]. Эти идеи были зафиксированы в «Стратегическом компасе» 2022 г. и обосновывались тем, что украинский кризис «сделал еще более очевидным, что [ЕС] живет в мире, сформированном политикой грубой силы, где все используется в качестве оружия, и где [ЕС] сталкивается с ожесточенной битвой нарративов»[69]69
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Евросоюз будет говорить «на языке силы, чтобы обеспечить успех диалога, дипломатии и мультилатерализма»[70]70
  Ibid.


[Закрыть].

«Стратегический компас» предлагает ряд изменений по вопросу процедуры принятия решений в рамках ОВПБ. В рамках действующего законодательства ЕС Общая внешняя политика и политика безопасности и обороны предполагает межгосударственное согласование решений.

Европейская комиссия последние годы активно поддерживает вопрос о реформировании процедуры голосования в институтах ЕС[71]71
  Подробнее см. главу 1.


[Закрыть]. По мнению Еврокомиссии, это тормозит реализацию общей стратегической повестки и формирование более «стратегического, наступательного и монолитного»[72]72
  Von der Leyen U. Mission letter. Josep Borrell, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. 1 December 2019 / European Commission. Brussels. URL: https://commissioners.ec.europa.eu/system/files/2022-ll/mission-letter-josep-borrell-2019_en.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] Евросоюза в мире. С целью преодоления разногласий, но без инициирования сложной процедуры реформирования основополагающих договоров Европейского союза, У. фон дер Ляйен предлагала «преодолеть ограничения, связанные с отсутствием единства, которые препятствуют нашей внешней политике»[73]73
  Ibid.


[Закрыть]. Она рекомендовала Европейской службе по внешней политике «использовать статьи Договоров, которые позволяют принимать определенные решения по общей внешней политике и политике безопасности квалифицированным большинством голосов»[74]74
  Ibid.


[Закрыть]. Однако страны-члены могут не следовать рекомендациям Брюсселя по условиям ст. 346 Лиссабонского договора 2009 г., если они затрагивают интересы национальной безопасности.

Еврокомиссия, тем не менее, последовательно пыталась увеличить собственные полномочия в сфере внешней политики и политики безопасности и обороны[75]75
  Csernatoni R. The EU’s defense ambitions: Understanding the emergence of a European defense technological and industrial complex. Brussels: Carnegie Endowment for International Peace, 2021. 64 p.; Hdkansson C. The European Commission’s new role in EU security and defence cooperation: The case of the European Defence Fund // European Security. 2021. № 30 (4). P. 589–608; Martins B.O., Mawdsley /. Sociotechnical imaginaries of EU defence: the past and the future in the European Defence Fund // JCMS: Journal of Common Market Studies. 2021. № 59 (6). P. 1458–1474.


[Закрыть]. Все это привело к межинституциональным противоречиям, в частности с Европейским оборонным агентством[76]76
  Fiott D. The European Commission and the European Defence Agency: A case of rivalry? // JCMS: Journal of Common Market Studies. 2015. № 53 (3). P. 542–557; Haroche P. Supranationalism strikes back: A neofunctionalist account of the European Defence Fund // Journal of European Public Policy. 2020. № 27 (6). P. 853–872.


[Закрыть]. Еврокомиссия планировала реализовать концепцию, которая бы объединила в ведении Брюсселя не только общественную безопасность, но и кризисное регулирование и традиционную оборонную политику[77]77
  EngbergK. A European defence union by 2025? Work in progress. Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies, 2021.42 p.


[Закрыть]. ЕСВС видит проблему в фрагментационном, национальном стиле, в желании сохранить национальные оборонные министерства и поддержать местный обороннопромышленный комплекс. По мнению Ж. Борреля, это приводит к дублированию полномочий, чрезмерным тратам и общей неэффективности оборонной системы ЕС.

В новой Стратегии предусмотрено, что ЕСВС в лице ее Верховного представителя возьмет на себя право председательствовать на совещаниях по оборонным инициативам министров обороны стран – членов ЕС. Функция контроля национальных оборонных расходов перейдет к новому Генеральному директорату по оборонной промышленности и космосу в рамках Европейской комиссии.

Все это формирует тенденцию к концентрации в Еврокомиссии внешнеполитических полномочий и переходу к наднациональной (вместо действующей межгосударственной) системе принятия внешнеполитических решений. Голосование квалифицированным большинством в начале предлагается применять к трем сферам – санкциям, правам человека и кризисному управлению. Такую же модель принятия решений планируется применять к использованию Сил быстрого реагирования – еще одной значимой инициативе «Стратегического компаса». ЕС зафиксировал обязательство создать группировку сил численностью 5000 человек к 2025 г.

Это не первая подобная инициатива Европейского союза. Призывы создать более гибкие, мобильные силы, способные противостоять новым вызовам и угрозам, с которыми сталкивается Европа, а также потребность изменить общеевропейскую систему оборонных расходов, переведя ее на наднациональный уровень, ранее были озвучены во многих стратегических документах, начиная с первой Глобальной стратегии ЕС 2003 г.[78]78
  European Security Strategy. 8 December 2003 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15895-2003-INIT/ en/pdf (дата обращения: 09.07.2024); A strategy for the European Defence Technological and Industrial Base. 14 May 2007 / European Defence Agency. Brussels. URL: https:// eda.europa.eu/docs/documents/strategy_for_the_european_defence_technological_and_ industrial_base.pdf (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть] Страны-члены в тот период заявляли о намерении создать намного больший корпус сил – численностью 60000 человек, но не реализовали этот проект. Впоследствии было предложено создание специальных боевых групп численностью 1500 человек. Но они, формально созданные в 2007 г., никогда не использовались, поэтому судить об их эффективности не представляется возможным. Именно эти боевые группы предлагалось переформатировать в новые Силы быстрого реагирования (СВР). В «Стратегическом компасе» обозначено, что они будут подконтрольны «Силам военного планирования и проведения операций ЕС», а не Оборонному агентству ЕС как раньше.

Развертывание СВР, как и инициация любой операции и миссии ЕС, потребует консенсуса между государствами-членами. «Стратегический компас» предлагает перейти к «более гибкому принятию решений», включая конструктивное воздержание и одобренные ЕС «коалиции желающих». Эти варианты не новы и также требуют консенсуса. Необходимость компромисса будет по-прежнему подталкивать государства-члены к действиям через механизмы НАТО или в специальных форматах за рамками институтов ЕС, особенно когда речь будет идти о масштабных военных операциях.

Расходы на новые силы быстрого реагирования на данный момент покрывает Европейский фонд мира. Изменению подлежит, в целом, вся система оборонных расходов. Еврокомиссия получил дополнительную возможность контролировать расходы государств-членов на оборону и промышленность. Связано это с заявленной неэффективностью национальных систем финансирования и поощрение транснациональных оборонных проектов. С этой целью действует созданный в 2017 г. Еврокомиссией Европейский оборонный фонд. Его бюджет на 2021–2027 годы равен почти 8 млрд евро. В следующий бюджетный период планируется увеличение вдвое.

Необходимость повышения оборонных расходов проходит лейтмотивом в «Стратегическом компасе». Незадолго до публикации новой Стратегии на внеочередном саммите Евросоюза в Версале 10–11 марта 2022 г. была принята декларация, которая также подтвердила готовность ЕС существенно увеличить расходы на оборону[79]79
  Versailles Declaration. 11 March 2022 // Council of the European Union. Versailles. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/54773/20220311-versailles-declaration-en.pdf (дата обращения: 12.03.2022).


[Закрыть]. Там же была поставлена задача Еврокомиссии и Европейскому оборонному агентству «предложить любые дальнейшие инициативы, необходимые для укрепления европейской промышленной и технологической базы».

В 2022 г. в рамках Оборонного агентства ЕС был создан Хаб оборонных инноваций. Еще в 2007 г. в ЕС было принято решение о выделении 2 % оборонного бюджета государств-членов на исследования и разработки. Это обязательство было подтверждено в 2017 г. в рамках инициативы PESCO. Согласно отчету 2022 г., удалось добиться лишь финансирования в 1,5 %[80]80
  Defence Data 2022. Key findings and analysis. Brussels: European Defence Agency, 2023. 20 p.


[Закрыть]. Причем из них на совместные проекты тратится не более 14 %, вместо заявленных 20 %.

Финансирование через Европейский оборонный фонд должно осуществляться вне рамок общего бюджета ЕС. Сам бюджет также планируется увеличить. С переизбранием в 2024 г. Э. Макрона Президентом Франции Евросоюз обеспечил себе про-европейские правительства в ключевых странах Европы. Такая расстановка сил, по мнению американских исследователей, сможет обеспечить увеличение финансирования амбициозных европейских проектов[81]81
  Bergmann М., Morcos Р. The Hour of Europe // Center for Strategic and International Studies. 2 May 2022. URL: https://www.csis.org/analysis/hour-europe (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. В частности, премьер-министр Италии Марио Драги, глава Европейского центрального банка с 2011 по 2019 г., при поддержке Германии и Франции добился увеличения бюджета ЕС[82]82
  Draghi M., Macron E., The EU’s fiscal rules must be reformed // Financial Times. 23 December 2021. URL: https://www.ft.com/content/ecbddlad-fcb0-4908-a29a-5a Зе14185966_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Предполагается, что фонд для восстановления стран ЕС после пандемии «Следующее поколение ЕС»[83]83
  NextGenerationEU // European Commission. 14 April 2021. URL: https://ec.europa. eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower-investor-relations/nextgenerationeu_en_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть], который составляет более 750 млрд евро, может быть использован для финансирования всех тех сфер, что обозначены в «Стратегическом компасе»: исследований, инфраструктуры, цифровизации, обороны.

Партнерство и сотрудничество с третьими странами являются краеугольным камнем внешней политики ЕС, обозначенной в «Стратегическом компасе». Программы партнерств осуществляются в Евросоюзе еще с 1990-х годов. Бывший Президент Европейского совета X. ван Ромпей так охарактеризовал партнерскую политику ЕС: «У нас есть стратегические партнеры, теперь нам нужна стратегия»[84]84
  EU External Relations. 14 September 2010 / European Commission. Brussels. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/27538/! 16494.рб1_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Однако в «Стратегическом компасе» она так и не появилась. Евросоюз повторяет стандартные формулировки открытости и готовности к сотрудничеству. В самом документе упоминаются лишь шесть государств, обозначенных в приоритетном порядке: США, Норвегия, Канада, Великобритания, Япония и Турция. В остальном обозначена классификация регионов.

Среди партнеров отдельного внимания заслуживают два европейских государства – Великобритания и Норвегия.

Великобритания вышла из состава Европейского союза в январе 2020 г. На данный момент Лондон и Брюссель находятся в состоянии переходного периода. ЕС предложил Великобритании вместе с новым договором о сотрудничестве подписать дополнительное соглашение о внешней политике, безопасности и обороне. Однако правительство Б. Джонсона изначально отказалось от предложения. Обнародование осенью 2021 г. соглашение AUKUS внесло значительный разлад в отношения в треугольнике США – Великобритания – ЕС. Поэтому в «Стратегическом компасе» лишь выражается открытость для установления более тесных отношений в сфере ОВПБ с Соединенным Королевством.

Отношения Норвегии с ЕС в сфере внешней политики, безопасности и обороны являются наиболее институционализированными среди стран – не членов Евросоюза. Более того, взаимодействие в этой сфере глубже и эффективнее, чем даже с некоторыми государствами ЕС (например, с Данией). Однако в Стратегии ЕС не были обозначены особый статус и особая значимость Норвегии для Евросоюза, а она сама упоминается в одном предложении с Канадой.

Важное значение в разделе партнерских отношений отведено экономической составляющей. Экономическая роль ЕС становится все более ограниченной. По словам Ж. Борреля, «в более фундаментальном смысле некоторые из наших экономических конкурентов придерживаются ценностей, которые сильно отличаются от наших, а значит, создают угрозу нашей нормативной власти. ЕС обязан учитывать этот факт в своих политических решениях, осознавая, что конкуренция за мировые стандарты в рамках гонки за господство в сфере искусственного интеллекта, облачных вычислений, полупроводников и биотехнологий уже началась»[85]85
  Borrell /. A Strategic Compass for Europe // Project-Syndicate. 12 November 2021. URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-strategic-compass-by-josep-borrell-2021-11/ (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Особый акцент в восстановлении экономического лидерства ЕС ставится на взаимоотношения с африканскими партнерами. ЕС запустили инфраструктурный проект «Глобальные ворота» (Global Gateway) в Африке[86]86
  Global Gateway: up to €300 billion for the European Union’s strategy to boost sustainable links around the world // European Commission. 1 December 2021. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_6433_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. При планируемом финансировании в почти 150 млрд евро этот проект должен составить конкуренцию экономической экспансии Китая на континенте. На саммите ЕС – Африка в феврале 2022 г. Председатель Еврокомиссии У. фон дер Ляйен объявила, что именно Евросоюз является «наиболее надежным партнером Африки»[87]87
  Europe must be Africa’s partner of choice // The Diplomatic Service of the European Union I EEAS. 14 February 2022. URL: https://www.eeas.europa.eu/eeas/europe-must-be-africas-partner-choice_en_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. В подтверждение этого тезиса Франция, председательствующая в Европейском совете, объявила о инициации международного плана по продовольственной безопасности, который должен помочь справиться уязвимым странам Африки с последствиями прогнозируемого продовольственного кризиса[88]88
  France urges food security crisis plan to avoid famine stoked by Ukraine war // RFI. 25 March 2022. URL: https://www.rfi.fr/en/international/20220325-france-proposes-food-security-crisis-plan-to-avoid-famine-stoked-by-ukraine-war-africa-egypt-wheat (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Также был запущен Форум ЕС по партнерству в сферах безопасности и обороны. Заявлено, что его цель – достижение единой стратегической культуры и общего видения вопросов безопасности и обороны. Однако в «Стратегическом компасе» не указаны страны, которые будут приглашены к участию, уровень мероприятий, проводимых в рамках Форума ЕС, и обязательность принятых там решений.

Стратегия подчеркивает важность оказания большей практической поддержки партнерам в обучении и оснащении вооруженных сил и их усилении против невоенных угроз. Основными инструментами являются бюджет ЕС на внешние связи и Европейский фонд мира, через который Евросоюз сейчас предоставляет Украине военную помощь. Проблемой является то, насколько эффективной может быть помощь Европы в области безопасности после недавних неудач – армии, обученные офицерами стран – членов Евросоюза, потерпели поражение в Ираке в 2014 г. и в Афганистане в 2021 г., а обученные ЕС силы совершили переворот в Мали.

Вопрос отношений между ЕС и НАТО раскрывается в Стратегии недостаточно, что является одной из основных причин критики документа. В Версальской декларации подтверждено, что оборонительный потенциал Евросоюза является вспомогательным к потенциалу НАТО, который, в свою очередь, является основой коллективной обороны союзников[89]89
  Versailles Declaration. 11 March 2022 ⁄ European Commission. Versailles. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/54773/20220311-versailles-declaration-en.pdf (дата обращения: 12.03.2022).


[Закрыть]. После всех инициатив о достижении стратегической автономности и даже разработки собственной стратегии безопасности ЕС так и не смог продемонстрировать способность действовать автономно от решений США.

После начала специальной военной операции России на Украине Евросоюз столкнулся с необходимостью выработки консолидированной повестки. Лидерство в ее формулировании традиционно взяли на себя Соединенные Штаты. Инициативы по созданию Европейской армии, которые сопровождались последовательным сокращением численности американских вооруженных сил в Европе, оказались заморожены. Напротив, в НАТО заявили о готовности разместить новые подразделения в странах Центральной и Восточной Европы[90]90
  Mauldin W., Rasmussen S.E. Blinken says NATO is considering more permanent troops in Baltics // The Wall Street Journal. 7 March 2022. URL: https://www.wsj.com/articles/ blinken-says-nato-considering-more-permanent-troops-in-baltics-11646658623_(AaTa обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Еще одной проблемой для формирования оборонного союза в Европе стало решение Германии о заключении контракта на поставку военной техники с США, а не европейскими организациями обороннопромышленного комплекса.