Текст книги "Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка"

Начиная с 2023 г., ЕС запланировал проведение собственных учений. Первые учения MILEX23 прошли в октябре 2023 г. в Кадисе в Испании. Также предлагалось проводить учения совместно с НАТО, что должно укрепить сотрудничество и оперативную совместимость двух организаций. Однако такая возможность уже предусмотрена соглашениями ЕС – НАТО «Берлин Плюс». Проблема проведения совместных учений связана с принципиальной позицией, занимаемой некоторыми странами-членами. В частности, Кипр и Турция[91]91
  Кипр является членом Евросоюза с 2004 г., но не входит в НАТО. Турция является членом НАТО с 1952 г., однако сохраняет лишь статус кандидата на вступление в ЕС с 1999 г.


[Закрыть] из-за давнего конфликта отказываются участвовать в совместных учениях. Механизмов преодоления таких ситуаций в «Стратегическом компасе» не обозначено.

Многие аналитические центры Европы критически высказались об отношениях ЕС и НАТО. В частности, Европейский совет по иностранным делам указывает, что «теперь, когда НАТО омолодилась и перестроила всю свою оборонительную позицию против России, никто не будет спешить с созданием новых сил ЕС»[92]92
  Witney N. The EU’s Strategic Compass: brand new, already obsolete // European Council on Foreign Relations. 31 March 2022. URL: https://ecfr.eu/article/the-eus-strategic-compass-brand-new-already-obsolete/_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Эксперты Института международных отношений, крупнейшего аналитического центра Италии, подчеркивают, что «никто в здравом уме не поверит, что ЕС способен в обозримом будущем обеспечить свою оборону без участия США, и в равной степени мало кто верит, что США действительно намерены отделиться от Европы»[93]93
  Perissich R. Europe’s Strategic Compass: Merits and Shortcomings. Rome: Instituto Affari Internazionali, 2021. 6 p.


[Закрыть]. Теперь уже «смерть мозга» декларируется у европейских инициатив по стратегической автономности[94]94
  Szewczyk B. Macron’s Vision for European Autonomy Crashed and Burned in Ukraine // Foreign Policy. 8 April 2022. URL: https://foreignpolicy.com/2022/04/08/macron-putin-france-russia-ukraine-europe-sovereignty-strategy/_(дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть] – ведь «европейцы никогда не верили, что смогут стать влиятельным геополитическим актором без лидерства США»[95]95
  Ruge M., Shapiro /. The exaggerated death of European sovereignty // European Council on Foreign Relations. 27 April 2022. URL: https://ecfr.eu/article/the-exaggerated-death-of-european-sovereignty/_ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Отношения Евросоюза с Россией длительное время находятся в кризисе. Обвинив России в использовании энергоресурсов в политических целях в Предисловии к Стратегическому компасу, ЕС объявила о политике отказа от поставок из России, а глава кабинета министров Италии М. Драги стал инициатором первых санкций против России[96]96
  Pop V., Fleming S. Weaponisation of finance: how the west unleashed ‘shock and awe’ on Russia // Financial Times. 6 April 2022. URL: https://www.ft.com/content/5b397d6b-bde4-4a8c-b9a4-080485d6c64a (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

В редакции «Стратегического компаса» от ноября 2021 г. было зафиксировано, что «не следует рассматривать [кризис в отношениях с Россией] как историческую неизбежность. Многие общие интересы и общая культура фактически связывают ЕС и Россию. Поэтому стратегия ЕС направлена на вовлечение России в некоторые конкретные вопросы, по которым у нас есть общие приоритеты, такие как изменение климата, при этом сдерживая агрессивные действия и ограничивая ее способность подрывать интересы ЕС»[97]97
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. Working document of the European External Action Service. 9 November 2021 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2021/ll/[email protected] (дата обращения: 15.09.2022).


[Закрыть].

Все конструктивные пункты о сотрудничестве с Россией, установленные в программе Ф. Могерини и в проекте «Стратегического компаса» в финальной его версии исчезли. Евросоюз объявил Россию прямой «угрозой».

В то время как в Глобальной стратегии Евросоюза 2016 г. не было ясности в отношении того, как ЕС должен соответствовать своему уровню амбиций, «Стратегический компас» должен был обеспечить дальнейшую проработку того, как реализовать «большую европейскую ответственность». Новая Стратегия отличается от документов 2003 и 2016 годов именно тем, что Еврокомиссия и ЕСВС получили возможность контролировать процесс ее реализации.

В «Стратегическом компасе», коммюнике по итогам саммитов и заявлениях политических лидеров ЕС звучат призывы к более амбициозной политике Евросоюза. Однако реальный план действий так и не был озвучен. Укрепление европейского суверенитета в трех областях – обороне, энергетике и инвестициях – на данный момент остается декларативными заявлениями.

В Стратегии безопасность в основном сводится к защите от внешних угроз, а не к продвижению глобальной программы сотрудничества. Каждая проблема мировой политики оказывается «секьюритизирована»: не только вопрос взаимодействия с Россией, но и миграция, изменение климата, продовольственная, энергетическая и эпидемиологическая системы указаны как угроза, которые необходимо устранить в экстренном порядке.

Все решения и действия, предпринятые странами – членами ЕС с момента публикации «Стратегического компаса» в сфере обороны и безопасности, были осуществлены при координации с НАТО. Именно альянс остается ключевой структурой в регионе, контролирующей сферы обороны и безопасности, а все инициативы ЕС остаются нереализованными и неэффективными из-за отсутствия консолидации между государствами Евросоюза. В самом «Стратегическом компасе» постулируется, что именно НАТО имеет решающее значение для безопасности Европы. Поэтому новая Стратегия вряд ли ознаменует собой утверждение Евросоюза в роли геополитического игрока и положит конец трансатлантическим и европейским дебатам о роли ЕС в европейской безопасности.

Глава 3
Проблемы отношений НАТО и ЕС

Архитектура европейской безопасности характеризуется существованием большого количества международных организаций, обладающих схожими полномочиями и включающих в себя одни и те же страны. Организация Северо-атлантического договора (НАТО, альянс) позиционируется как основа европейской системы безопасности. Европейский союз же сконцентрировал усилия на развитии Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) и Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) только после ратификации Лиссабонского договора 2009 г. 23 государства из 27 стран – членов ЕС и 32 стран – членов НАТО одновременно входят в обе организации, которые именуют себя стратегическими партнерами, где ЕС является «дополнением НАТО»[98]98
  A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / EEAS. Brussels. P. 53. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/ documents/strategic_compass_en3_web.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Несмотря на это отношения между ними развиваются чрезвычайно медленно, а по мнению европейских аналитиков, находятся в состоянии «замороженного конфликта»[99]99
  Strategy in NATO: preparing for an imperfect world. New York: Palgrave Macmillan, 2014.228 р.


[Закрыть]. Особенности институционализации отношений НАТО и ЕС, а также же проблемы и перспективы их дальнейшего углубления требуют более детального изучения.

Отношения ЕС и НАТО были впервые закреплены в совместной декларации 2002 г.[100]100
  EU-NATO Declaration on the European security and defence policy // NATO. 16 December 2002. URL: www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_19544.htm (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] Впоследствии в дополнение к соглашениям «Берлин Плюс»[101]101
  Соглашения «Берлин Плюс» (Berlin Plus Agreements), заключенные между ЕС и НАТО в 2003 г., являются важным этапом углубления сотрудничества между двумя организациями. Соглашения позволяют ЕС получить доступ к ресурсам и возможностям альянса. В том числе предполагается обмен разведданными. Основанием для заключения соглашений стало неполное совпадение членства стран Европы в двух организациях, что требовало создания отдельных процедур для стран, не входящих в НАТО, но являющихся членами ЕС.


[Закрыть] устанавливалась возможность участия стран – не членов ЕС в деятельности политики безопасности и обороны Евросоюза. На данный момент к ней присоединились Албания, Канада, Исландия, Черногория, Северная Македония, Норвегия, Турция и ЕС. НАТО, в свою очередь, предоставляет доступ странам – членам ЕС: Австрии, Ирландии и Мальте. До 2023–2024 годов в программе также участвовали Финляндия и Швеция.

Значительных шагов по углублению сотрудничества до 2016 г. сделано не было. Основное взаимодействие происходило через неформальные встречи в офисе Главнокомандующего объединенными силами в Европе[102]102
  Duke S. The future of EU-NATO relations: A case of mutual irrelevance through competition? // Journal of European Integration. 2008. № 30 (1). P. 27–43; Smith SJ. EU-NATO cooperation: a case of institutional fatigue? // European Security. 2011. № 20 (2). P. 243–264.


[Закрыть]. Другим признанным форматом является проведение семинаров между структурами ЕС и НАТО для гармонизации их стратегических культур[103]103
  EU-NATO Cooperation and the Strategic Compass / European Union Institute for Security Studies. 14 October 2021. URL: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/ EUISSFiles/SI-EUISS%20-%20EU-NATO%20and%2 °Compass%20-%20Final%20Report. pdf (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

В 2016 г. после публикации Глобальной стратегии ЕС и по итогам саммита НАТО в Варшаве была подписана первая совместная декларация НАТО и ЕС[104]104
  Joint Declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organisation I NATO. 2016. URL: www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2016 _07/20160708_160708-joint-NATO-EU-declaration.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Хотя она не устанавливала четких рамок сотрудничества и партнерства и являлась политическим документом, нацеленным на повышение значимости отношений, тем не менее повлекла за собой разработку сначала 42, а в следующем году еще 34 совместных действий[105]105
  Third Progress Report on the implementation of the common set of proposals by EU and NATO Councils on 6 December 2016 and 5 December 2017 / NATO. 8 June 2018. URL: www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_06/20180608_l 80608-3rd-Joint-progress-report– EU-NATO-eng.pdf (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Сами участники подтверждали, что без значительного углубления взаимодействия прогресс таких мероприятий останется ограниченным, что и было определено во второй совместной декларации 2018 г.[106]106
  Joint Declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organisation // NATO. 10 July 2018. URL: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_ texts_156626.htm?selectedLocale=en (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]

Заключительные коммюнике саммитов НАТО – это всегда показательное «шоу солидарности»[107]107
  The triumphs and question marks from this week’s NATO Summit // Atlantic
  Council. 30 June 2022. URL: https://www.atlanticcouncil.org/content-series/fast-thinking/the-triumphs-and-question-marks-from-this-weeks-nato-summit/___(дата
  обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Саммит НАТО в Мадриде в 2022 г. был особенно важен для альянса – предполагалось переопределение основ существования и целей НАТО, а также утверждение новой Стратегической концепции. Ранее, весной 2022 г., Европейский союз представил «Стратегический компас безопасности и обороны» ЕС, который должен был стать дорожной картой развития амбиций Евросоюза, заявленных в Стратегиях ЕС 2003 и 2016 годов[108]108
  Подробнее о «Стратегическом компасе» раскрывается в главе 2.


[Закрыть]. Показательным примером тупика в отношениях стало отсутствие совместной, третьей по счету, декларации о сотрудничестве НАТО и ЕС по результатам саммита в Мадриде. Это результат отсутствия стратегического видения углубления взаимодействия и путей решения тех проблем, которые существуют в отношениях двух организаций.

Любое государство – член одной или обеих организаций может заблокировать решения по углублению отношений. В наиболее явной степени проблемы в отношениях между НАТО и ЕС связаны с неразрешенным конфликтом между Грецией, Турцией и Кипром. Именно он тормозит дальнейшее взаимодействие[109]109
  Ewers-Peters N.M. Understanding EU-NATO Cooperation: how member-states matter. London: Routledge, 2021. 220 p.


[Закрыть]. В 2004 г. Турция наложила вето на сотрудничество двух организаций сразу после принятия Кипра в ЕС[110]110
  Acikmese S.A., Triantaphyllou D. The NATO-EU-Turkey trilogy: the impact of the Cyprus conundrum// Southeast European and Black Sea Studies. 2012. № 12 (4). P. 555–573.


[Закрыть]. Более того, Турция ограничила участие Кипра в соглашении о разведывательных данных[111]111
  Agreement between the European Union and the North Atlantic Treaty Organization on the security of information, L80/36 / European Union, North Atlantic Treaty Organization // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=C ELEX%3A22003A0327%2801%29 (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Выдвигаемые предложения о разрешении данного конфликта с помощью принятия Кипра в НАТО, а Турции в ЕС являются нереализуемыми на данном этапе.

Активная политика Турции в целом вызывает разногласия с европейскими странами – членами НАТО. В частности, возникали даже военные инциденты в Средиземном море[112]112
  Got A. Turkey’s crisis with the West: how a new low in relations risks paralysing NATO //War on the Rocks. 19 November 2020. URL: https://warontherocks.eom/2020/l 1/ turkeys-crisis-with-the-west-how-a-new-low-in-relations-risks-paralyzing-nato/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Позиция Р. Эрдогана такова, что политика альянса не может реально осуществляться без Турции, которая отстаивает собственные интересы.

Объявление России «наиболее значительной и непосредственной угрозой безопасности союзников»[113]113
  NATO 2022 Strategic Concept / NATO. 30 June 2022 // NATO. URL: https://www.nato.int/strategic-concept/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] в новой Стратегической концепции НАТО могло создать условия для давления на Турцию по ограничению взаимодействия с Россией. Однако фокус оказался смещен на переговоры с Р. Эрдоганом об одобрении заявок Финляндии и Швеции на вступление в альянс, которые Стамбул не ратифицировал в течение почти двух лет[114]114
  Dalay G. Deciphering Turkey’s geopolitical balancing and anti-Westernism in its relations with Russia / SWP. German Institute for International and Security Affairs. 20 May 2022 // SWP. URL: https://www.swp-berlin.org/en/publication/deciphering-turkeys-geopolitical-balancing-and-anti-westernism-in-its-relations-with-russia (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Однако не только три вышеперечисленные страны создают ограничения для углубления сотрудничества. Великобритания вышла из состава Европейского союза в январе 2020 г. В итоге Лондон и Брюссель находятся в состоянии переходного периода. ЕС предложил Великобритании вместе с новым договором о сотрудничестве подписать дополнительное соглашение о внешней политике, безопасности и обороне. А обнародование осенью 2021 г. соглашение AUKUS внесло разлад в отношения в треугольнике США – Великобритания – ЕС. Поэтому в «Стратегическом компасе» лишь «выражается готовность» к установлению более тесных отношений в сфере ОВПБ с Соединенным Королевством. Выход Великобритании – крупнейшей военной силы Евросоюза – из состава ЕС привел к еще большей асимметрии в военных потенциалах Евросоюза и НАТО. Образовавшийся разрыв между ЕС и Великобританией стал поводом для Франции активизировать усилия по формированию нового блока, продвигающего повестку единой европейской армии[115]115
  Billon-Galland A., Raines Т., Whitman R.G. The future of the E3: Post-Brexit cooperation between the UK, France and Germany// Chatham House. 28 July 2020. URL: https://www.chathamhouse.org/2020/07/future-e3 (дата обращения: 14.08.2021).


[Закрыть].

Париж в целом придерживается позиций, что более тесное сотрудничество между организациями может подорвать «стратегическую автономию» Евросоюза[116]116
  Martill В., Sus M. Post-Brexit EU/UK security cooperation: NATO, CSDP+, or “French connection”?//The British Journal of Politics and International Relations, 2018. № 20 (4). P. 846–863; Perruche J.-P. From exception to facilitator: what place for France in the EU/ NATO partnership in the post-Cold War global world? // Journal of Transatlantic Studies. 2014. № 12 (4). P. 432–442; Besch S., Scazzieri L. European strategic autonomy and the transatlantic bargain // Centre for European Reform. 10 December 2020. URL: https:// www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2020/european-strategic-autonomy-and-new-transatlantic-bargain (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Ситуация с созданием блока AUKUS в обход Франции и демонстративная готовность Э. Макрона углублять отношения с КНР свидетельствуют о серьезных противоречиях в национальных интересах США и Франции[117]117
  EU-NATO Cooperation and the Strategic Compass / European Union Institute for Security Studies. 14 October 2021. URL: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/ EUISSFiles/SI-EUISS%20-%20EU-NATO%20and%2 °Compass%20-%20Final%20Report. pdf (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Реализация общей внешней политики и политики безопасности Европы сопряжена с большим количеством препятствий; одним из основных является расхождение в оценке угроз между государствами-членами. Асимметрия в восприятии различных угроз и в их приоритетности странами-членами оказывает влияние на ЕС: она ограничивает возможности Брюсселя стать актором международной безопасности[118]118
  Zigba R. The Euro-Atlantic security system in the 21st century: from cooperation to crisis. New York: Springer, 2018. 291 p.


[Закрыть].

Формально в рамках Договора о Европейском союзе существует статья 42(7), которая предполагает «обязанность оказания помощи и содействия всеми средствами, находящимися в силах [стран – членов ЕС]», в случае вооруженной агрессии против одного из союзников[119]119
  Consolidated version of the Treaty on European Union. 9 May 2008 // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12008M042 (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. В частности, в 2015 г., когда Франция обратилась к этой статье договора, проявились значительные разногласия между европейскими государствами о вариантах трактовки положений данной статьи[120]120
  Deen В., Zandee D., Stoetman A. Uncharted and uncomfortable in European defence // Cllingendael. 27 January 2022. URL: https://www.clingendael.org/publication/ uncharted-and-uncomfortable-european-defence (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Другим важным проектом европейской оборонной инициативы стал проект PESCO[121]121
  PESCO (Permanent Structured Cooperation) – программа Общей политики безопасности и обороны Европейского союза, запущенная в декабре 2017 г. Ее целью является содействие развитию оборонного сотрудничества между государствами-членами. На данный момент большинство стран – членов ЕС реализуют через PESCO в общей сложности более шестидесяти проектов, охватывающих различные аспекты оборонного сотрудничества – от кибербезопасности до разработки новых систем вооружений.


[Закрыть], который был призван объединить усилия и распределить обязанности и полномочия европейских государств в укреплении безопасности ЕС. На начальных этапах реализации инициативы существовало мнение, что PESCO будет дублировать деятельность НАТО[122]122
  Biscop S. European defence: what’s in the CARDs for PESCO? // Egmont. 19 October 2017. URL: https://www.egmontinstitute.be/european-defence-whats-cards-pesco/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. В связи с этим руководство ЕС неоднократно заявляло, что все проекты PESCO являются не конкурирующими, а дополняющими потенциал НАТО[123]123
  Remarks by High Representative / Vice-President Federica Mogherini at the Press Conference Following the Foreign Affairs Council (Defence). Speech held on 6 March 2018 // European Union External Action Service. URL: https://eeas.europa.eu/headquarters/ headquarters-homepage/40897/remarks-hrvp-mogherini-press-conference-following-foreign-affairs-council-defence en (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Несмотря на усилия, PESCO не привел к созданию собственно общеевропейского оборонного потенциала, так как реализует проекты, которые были бы запущены и без этой программы[124]124
  Twort L. EU ‘Strategic Autonomy’ and the ambition of PESCO // RUSL 4 July 2018. URL: https://www.rusi.org/explore-our-research/publications/commentary/eu-strategic-autonomy-and-ambition-pesco (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Официальные лица НАТО также высказывают обеспокоенность, что в структуре безопасности и обороны ЕС создано несколько управляющих подразделений со схожими полномочиями, что создает трудности в координации действий в конкретных обстоятельствах[125]125
  Ewers-Peters N.M. Understanding EU-NATO Cooperation: how member-states matter. London: Routledge, 2021. 220 p.


[Закрыть]. Процедурные соглашения о коммуникации и командной структуре между двумя организациями отсутствуют[126]126
  Smith SJ. EU-NATO cooperation: a case of institutional fatigue?//European Security. 2011. № 20 (2). P. 243–264.


[Закрыть]. Все это уже приводило к проблемам во взаимодействии при выполнении совместных миссий, например, в Косово и Афганистане[127]127
  Bialos J.P. The United States, Europe and the interoperability gap // The International Spectator. 2005. № 40 (2). P. 53–62.


[Закрыть]. Даже при наличии специального соглашения о разведданных существуют проблемы в их стандартизации и классификации, что замедляет передачу другой стороне[128]128
  ReichardM. The EU-NATO Relationship: A Legal and Political Perspective. Abingdon: Routledge, 2006.428 p.


[Закрыть].

Предложения о четком разделении обязанностей не выводятся на повестку дня в связи с большими разногласиями, которые вызывает этот вопрос. Его заменила декларация о взаимодополняемости оборонных институтов НАТО и ЕС[129]129
  Schleich C. NATO and EU in conflict regulation: interlocking institutions and division of labour// Journal of Transatlantic Studies. 2014. № 12 (2). P. 182–205.


[Закрыть]. Отношения реализуются следующим разделением: НАТО реализует военную миссию, а ЕС – социальноэкономическую[130]130
  Kristi R., J'arvenp'aa Р. A new era of EU-NATO cooperation: how to make the best of a marriage of necessity // International Centre for Defence and Security. 12 May 2017. URL: https://icds.ee/en/a-new-era-of-eu-nato-cooperation-how-to-make-the-best-of-a-marriage-of-necessity-2/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Это связано с различными подходами к восприятию вызовов и угроз, в понимании методов противодействия им и обеспечения безопасности. Традиционно Евросоюз склонен не к силовому, а к гражданскому и социально-экономическому подходу.

Другими значительными препятствиями по углублению взаимодействия НАТО и ЕС являются такие проблемы, как вопросы финансирования[131]131
  Smith S.J., Gebhard C. EU-NATO relations: running on the fumes of informed deconfliction // European Security. 2017. № 26 (3). P. 303–314.


[Закрыть]. Страны – члены и ЕС, и НАТО в разной степени являют «поставщиками» и «потребителями» безопасности[132]132
  Defence Data 2018–2019: key findings and analysis I European Defence Agency. 28 January 2021 // European Defence Agency. URL: https://eda.europa.eu/publications-and-data/brochures/defence-data-2018-2019 (дата обращения: 09.07.2024); Defence Expenditure of NATO Countries (2013–2020) / NATO. 21 October 2020 // NATO. URL: www.nato.int/cps/en/natohq/news_178975.htm (дата обращения: 09.07.2024); 2021–2027 long-term EU budget & NextGenerationEU // European Commission. 2021. URL: https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027_en (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть], в связи с чем часто звучат обвинения в иждивенчестве[133]133
  Novdky N.LM. Who wants to pay more? The European Union’s military operations and the dispute over financial burden sharing // European Security. 2016. № 25 (2). P. 216–236.


[Закрыть]. В период президентства Д. Трампа это привело к серьезному кризису трансатлантической солидарности[134]134
  Olsen M.R. Donald Trump and the battle of the two percent. How will the US election impact on the conflicts over defence spending within NATO? // DIIS Policy Brief. 20 October 2020. URL: https://www.diis.dk/en/research/donald-trump-and-the-battle-of-the-two-percent (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] и продолжает оставаться в центре повестки дня организаций.

Страны – члены НАТО подтвердили намерение увеличить расходы на оборону по итогам саммита в Мадриде в 2022 г.[135]135
  Bis 2030. Nato-Staaten beschlieEen deutliche Erhohung der Gemeinschaftsausgaben // Wirtschaftswoche: Das fiihrende Wirtschaftsmagazin | WiWo. 30 June 2022. URL: https://www.wiwo.de/politik/ausland/bis-2030-nato-staaten-beschliessen-deutliche-erhoehung-der-gemeinschaftsausgaben/28471408.html (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть] Однако решение о конкретных сроках и показатели приняты не были. Одной из главных стран, которая ощущает на себе давление НАТО по вопросу увеличения оборонных расходов, является Германия[136]136
  NATO at 70: tensions among allies // RFL 3 April 2019. URL: https://www.rfi.fr/en/ge neral/20190403-nato-70-tensions-among-allies_(дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. В 2022 г. ФРГ обязалась создать дополнительный фонд финансирования оборонной сферы в размере 100 млрд евро на следующие три года, что, однако, не позволит достичь общего показателя страны – до более 2 % ВВП[137]137
  Marksteiner A. Explainer: the proposed hike in German military spending // SIPRI. 25 March 2022. URL: https://www.sipri.org/commentary/blog/2022/explainer-proposed-hike-german-military-spending (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Евросоюз в свою очередь заявил, что страны-члены готовы увеличить расходы на оборону суммарно на 200 млрд евро[138]138
  EU steps up action to strengthen EU defence capabilities, industrial and technological base: towards an EU framework for Joint defence procurement// European Commission. 18 May 2022. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_3143 (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Кроме того, на саммите альянса было заявлено о переформатировании Сил быстрого реагирования в Союзные силы НАТО в количестве в 300 тыс. человек[139]139
  New NATO force model / NATO. 2022 // NATO. URL: https://www.nato.int/nato_ static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220629-infographic-new-nato-force-model.pdf (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Эксперты Атлантического совета[140]140
  Деятельность аналитического центра признана нежелательной на территории Российской Федерации.


[Закрыть] (деятельность организации запрещена на территории Российской Федерации) обращают внимание на то, что предыдущая программа увеличения сил реагирования «Инициатива боеготовности 4x30» на данный момент не реализована[141]141
  Binnendijk Н., Koster T.S. Now for the hard part: a guide to implementing NATO’s new Strategic Concept // Atlantic Council. 22 July 2022. URL: https://www.atlanticcouncil. org/blogs/new-atlanticist/now-for-the-hard-part-a-guide-to-implementing-natos-new-strategic-concept/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Для столь кардинального увеличения требовались также значительные затраты на адаптацию инфраструктуры и командования для обеспечения функционирования Союзных сил, что сделать к заявленному 2023 г. оказалось невозможно. Финансирование инфраструктурного проекта оказалось возложено на европейские страны-члены, которые в свою очередь сократили его бюджет с 6,5 млрд евро до 1,7 млрд евро[142]142
  Cokelaere Н., Posaner /. Europe’s roads and railways aren’t fit for a fight with Russia // Politico. 8 April 2022. URL: https://www.politico.eu/article/europe-military-mobility-budget-slammed-as-almost-nothing-to-tackle-russia-challenge/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Причина же дисфункциональности отношений ЕС и НАТО во многом лежит в позициях стран – членов этих организаций. Отсутствие гармонизации в отношениях между структурами ЕС и НАТО свидетельствует о недостатке политической воли и стратегического видения развития сотрудничества. На данный момент Великобритания, Греция, Кипр, Турция и Франция скорее готовы отстаивать собственные национальные интересы в противовес трансатлантическим и общеевропейским.

В целом, оборонный потенциал ЕС остается вспомогательным к потенциалу НАТО, который, в свою очередь, является основой коллективной обороны союзников[143]143
  Versailles Declaration. 11 March 2022 // European Council – Council of the European Union. URL: https://www.consilium.europa.eu/media/54773/20220311-versailles-declaration-en.pdf (дата обращения: 12.03.2022).


[Закрыть]. «Стратегическая автономия» ЕС все еще лишена какого-либо содержания и перспектив[144]144
  Dalay G. Turkey gains much from NATO, but a rocky road lies ahead// Chatham House. 12 July 2022. URL: https://www.chathamhouse.org/2022/07/turkey-gains-much-nato-rocky-road-lies-ahead?utm_source=Chatham%20House&utm_medium=email&utm_ campaign^ 3362687_MENAP%20-%20Newsletter%20-%2002.08.2022 &utm_ content=CTA&dm_i=lS3M,7YEPR, NUTAIM, WIMWT,1_ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. После всех инициатив о достижении стратегической автономности и разработки нового «Стратегического компаса» Европейский союз так и не смог продемонстрировать способность действовать автономно от решений США. Отсутствует и стратегическое видение такой возможности – «никто в здравом уме не поверит, что ЕС способен в обозримом будущем обеспечить свою оборону без участия США, и в равной степени мало кто верит, что США действительно намерены отделиться от Европы»[145]145
  Perissich R. Europe’s Strategic Compass: merits and shortcomings // Institute Affari Internazionali. 10 December 2021. URL: https://www.iai.it/en/pubblicazioni/europes-strategic-compass-merits-and-shortcomings (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть].

Разделение полномочий и зон ответственности между ЕС и НАТО могло бы привести к углубленному взаимодействию между организациями, но в ближайшей перспективе это не произойдет, так как каждый из институтов не стремится отказаться от части своих функций.

Глава 4
Пределы расширения Евросоюза

Европейский союз позиционирует себя как «всеохватывающий» интеграционный проект. Идея его расширения была одним из основных принципов ЕС с момента создания. Пространственные границы Евросоюза не зафиксированы, что расширяет геополитический потенциал объединения. Расширение ЕС используется и для внутриполитических целей – как стимулирование развития интеграционных процессов, и для внешнеполитических – как инструмент сохранения сфер геополитического влияния[146]146
  Smith К.Е. European Union Foreign Policy in a Changing World. 2nd Edition. Cambridge: Polity Press, 2009.


[Закрыть].

С течением времени расширение становилось все более сложным процессом, превратившись из политики почти без правил и условий в 1960-х годах в сложную процедуру с огромным набором очень подробных критериев в 2020-х годах, которым должны соответствовать кандидаты. Основанием для рассмотрения возможности начала вступления в Европейский союз остается удовлетворение кандидата Копенгагенским критериям[147]147
  Accession criteria (Copenhagen criteria) // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/ EN/legal-content/glossary/accession-criteria-copenhagen-criteria.html (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

Дискуссии о расширении Европейского союза получили новое развитие в 2022 г. после выступлений Э. Макрона[148]148
  Speech by Emmanuel Macron at the closing ceremony of the Conference on the Future of Europe. 10 May 2022 // French Presidency of the Council of the European Union. URL: https://wayback.archive-it.org/12090/20221120120217/https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/en/news/speech-by-emmanuel-macron-at-the-closing-ceremony-of-the-conference-on-the-future-of-europe/ (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть] и Президента Европейского совета Ш. Мишеля[149]149
  Speech by President Charles Michel at the plenary session of the European Economic and Social Committee // European Council. 18 May 2022. URL: https://www.consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2022/05/18/discours-du-president-charles-michel-lors-de-la-session-pleniere-du-comite-economique-et-social-europeen/ (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Они в большей степени поднимали вопросы о будущем европейского пространства, форматах расширения, возможностях принятия новых членов и потенциально новых проектах европейской политической интеграции как альтернативах традиционному членству.

В 2023 г. Европейский союз официально дал статус кандидата в члены Молдове и Украине, расширив список ожидающих вступления до семи государств в дополнение к Албании, Северной Македонии, Сербии, Турции и Черногории. Потенциальным кандидатами в члены остаются еще три государства: Босния и Герцеговина, Грузия и Косово.

Значительные различия между интересами государств «старой» и «новой» Европы, а также институциональными интересами ЕС превращают перспективу расширения в основной инструмент внешней политики в соседних регионах и реализации национальных стратегических интересов.

Стратегия, методология и институциональные рамки расширения несколько раз менялись. Условия расширения со временем становились все более детальными и техническими, что не способствовало быстрому продвижению кандидатов на пути к их цели[150]150
  Anastasakis О. The EU’s political conditionality in the Western Balkans: towards a more pragmatic approach // Southeast European and Black Sea Studies. 2008. № 8 (4). P. 365–377. DOI: 10.1080/14683850802556384.


[Закрыть]. Наиболее заметные изменения процедуры произошли в период с начала 1990-х годов по 2004 г., когда за короткий промежуток времени количество стран – членов ЕС увеличилось более чем вдвое. Еще до формального вступления стран Центральной и Восточной Европы в Евросоюз стало очевидно, что данное расширение породит ряд специфических, не имевших аналогов в предшествующей истории ЕС, проблем. В частности, именно в целях преодоления вновь возникающего институционального дисбаланса была задумана и реализована в Ниццком договоре 2003 г.[151]151
  Ниццкий договор (Treaty of Nice) был подписан странами – членами ЕС в феврале 2001 г. Вступил в силу в феврале 2003 г. Согласно договору, были перераспределены голоса и система голосования в институтах Европейского союза.


[Закрыть] реформа системы принятия решений ЕС[152]152
  Кавешников Н. Влияние расширения ЕС на процесс институциональной реформы // Расширение Европейского союза и Россия. М., 2006. С. 43–102.


[Закрыть].

Институты Европейского союза играют разную роль в политике расширения. Европейская комиссия (ЕК) контролирует процесс, рекомендует меры или дает заключения о продвижении кандидатов и в значительной степени определяет содержание методологии расширения.

Еврокомиссия в настоящее время состоит из более пяти десятков департаментов и исполнительных агентств. Директорат, ответственный за расширение, реформировался неоднократно. Последний раз в период работы Ж.К. Юнкера (2015–2019 гг.), когда были объединены Генеральное управление по расширению и Директорат политики соседства. Новый департамент – Генеральный директорат по вопросам соседства и переговорам о расширении – стал основным институциональным органом, управляющим всеми процедурами процесса вступления новых стран. Директорат координирует коммуникацию между Европейской комиссией и делегациями стран-кандидатов, а также непосредственно с институтами политической власти на национальных уровнях.

В странах-кандидатах институциональная структура органов, ответственных за интеграцию с ЕС, может варьироваться и модифицироваться в соответствии с требованиями Евросоюза. Национальные офисы в основном организованы на правительственном уровне – в составе одного из министерств или в качестве отдельного министерства по интеграции с ЕС. Кроме того, в обязательном порядке организуется специальная комиссия или другой орган на парламентском уровне.

Европейская комиссия, хотя и является основным актором, ответственным за процедуру принятия новых членов, не играет доминирующую роль. Именно Европейский совет и позиции индивидуальных стран – членов ЕС определяют возможность и условия принятия государств в состав Евросоюза. Европейский совет консенсусно принимает решения по каждому, даже незначительному, шагу процесса вступления. Он решает, следует ли предоставить государству статус кандидата, запустить и завершить переговоры о присоединении, определить рамки переговоров, открыть блоки переговоров с установлением или без установления начальных и заключительных контрольных показателей и т. д.

Первым нормативным условием вступления является официальное обязательство страны-заявителя соблюдать основные принципы ЕС, определенные Копенгагенскими критериями[153]153
  Accession criteria (Copenhagen criteria) // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/ EN/legal-content/glossary/accession-criteria-copenhagen-criteria.html (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]: наличие функционирующих демократических институтов власти, верховенство закона, уважение прав личности; наличие основ рыночной экономики, способной сохранить конкурентоспособность в ситуации присоединения к ЕС; готовность инкорпорировать правовой режим ЕС – Aquis Communautaire – во всей его целостности в национальное право.

Помимо вышеперечисленных, неформально называют еще два критерия членства в Евросоюзе[154]154
  Тэвдой-Бурмули А.И. «Велосипедист на болоте»: уроки и перспективы расширения ЕС в XXI веке // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4 (31). С. 106–112.


[Закрыть]. Согласно первому из них, на вступление в ЕС может претендовать страна, присоединение которой не нанесет ущерба функционированию институциональной системы Европейского союза. Наиболее предметно данное условие может быть проиллюстрировано на примере процедуры голосования квалифицированным большинством голосов в Совете ЕС. В рамках данной процедуры каждое государство – член Евросоюза располагает пакетом голосов, величина которого относительно соответствует количеству населения этой страны. Следовательно, вступление в ЕС многонаселенного государства (Турции, Украины) существенно изменит баланс сил в процессе принятия решений и может потребовать реформы институционального дизайна Евросоюза[155]155
  Тэвдой-Бурмули А.И. «Велосипедист на болоте»: уроки и перспективы расширения ЕС в XXI веке // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4 (31). С. 106–112.


[Закрыть].

Согласно второму критерию, хотя бы часть территории страны-кандидата должна находиться в Европе. Выделяются четыре региона перспективного расширения ЕС:

1. Страны ЕАСТ.

2. Страны Балканского полуострова.

3. Турция.

4. Европейские страны постсоветского пространства.

Формальная процедура переговоров не может быть начата до момента, когда страна-кандидат не соответствует всем критериям членства. Поэтому процесс адаптации страны-кандидата начинается задолго до того, как начнутся официальные переговоры. Следует подчеркнуть асимметричность отношений между ЕС и страной-кандидатом: условия, налагаемые основополагающими договорами Европейского союза, не подлежат обсуждению. Стратегия подготовки включает в себя несколько механизмов. Заявления о приверженности принципам и нормам ЕС недостаточно – от страны-кандидата требуется официальное соглашение о сотрудничестве с Европейским союзом. Предлагаются различные формы таких соглашений: соглашения о партнерстве, соглашения об ассоциации, соглашения о стабилизации и ассоциации. Только после подписания одного из них страна-кандидат получает доступ к Инструментам стратегии подготовки к вступлению, со-финансированию со стороны международных финансовых учреждений и участию в европейских программах, агентствах и комитетах.

Официальная процедура вступления на данный момент может быть представлена следующим образом.

1. Официальный запуск переговорного процесса о вступлении.

2. Открытие переговоров по каждой из 35 глав Acquis Communautaire[156]156
  Acquis Communautaire (в переводе с французского – «достояние сообщества») включает законы, нормативные акты, договоры и международные соглашения, составляющие правовую основу ЕС. Все страны, желающие присоединиться к ЕС, обязаны принять и внедрить Acquis Communautaire в свое национальное законодательство.


[Закрыть], сгруппированных в шесть тематических блоков в соответствии с новой методологией расширения, принятой в феврале 2020 г.

3. Предварительное завершение переговоров по каждой главе.

4. Завершение переговоров о вступлении.

5. Разработка и подписание договора о вступлении.

6. Ратификация договора о вступлении государством-кандидатом и каждой из стран-членов и вступление в ЕС.

Переговоры проходят в несколько этапов. В первую очередь это так называемая фаза проверки «процедуры оценки», которая касается углубленного анализа соответствия, в частности, национального законодательства законам ЕС. Такая гармонизация представляет особую сложность для каждой из стран-кандидатов. Нормы ЕС постоянно меняются, создаются новые главы Acquis: последняя была добавлена в 2011 г. под названием «Другое». Исследователи политики расширения Евросоюза указывают, что сами государства-члены не всегда следуют основной нормативной базе ЕС[157]157
  Sekulic Т. The European Union and the Paradox of Enlargement. The Complex Accession of the Western Balkans. Cham: Palgrave Macmillan, 2020.


[Закрыть].

Для каждой страны-кандидата ежегодно Европейская комиссия составляет мониторинговый отчет, анализирующий политические, экономические, социальные и культурные процессы в стране. В заключение формулируется вывод – положительный или отрицательный – о соответствии страны основным критериям. После того, как Европейская комиссия предоставляет положительное заключение, вопрос о начале процедуры вступления передается в Европейский совет.

Когда Совет примет единую позицию, могут начаться переговоры по каждой области законодательства на уровне министров. Второе предварительное условие – кандидаты должны получить активное согласие институтов ЕС – следует рассмотреть более внимательно с точки зрения его соотношения с третьим условием, касающимся активного согласия правительств стран – членов ЕС. Именно Европейский совет принимает окончательное решение о членстве страны-заявителя. В условиях расширяющегося наднационального компонента в управлении Европейским союзом можно зафиксировать расхождения между официальными позициями конкретной страны – члена ЕС и ее представителей в институтах ЕС[158]158
  Rumford С. Cosmopolitan Spaces. Europe, Globalization, Theory. London and New York: Routledge, 2008.


[Закрыть].

Негласно названный «консенсус по расширению» в основе своей заключает три принципа[159]159
  Lippert B. The EU after Brexit: Renewed Debate about Enlargement and Deepening // SWP Comment. № 12. February 2021. URL: https://www.swp-berlin. org/10.18449/2021C12/ (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]. Во-первых, страны Евросоюза стремятся к географической консолидации в том смысле, что избегают новых политических обязательств перед европейскими странами, не получившими статус кандидата. Это послание может быть адресовано прежде всего таким государствам «Восточного партнерства», как Грузия. Во-вторых, подчеркивается строгая необходимость выполнения Копенгагенских критериев, без каких-либо уступок, как это было сделано для стран Прибалтики. В-третьих, предлагается необходимость безоговорочной общественной поддержки процесса расширения.

Наконец, после успешного прохождения всех этих этапов договор должен быть ратифицирован каждой страной-членом. Политика расширения подвержена влиянию не только интересов политических и экономических элит отдельных стран – членов ЕС, но и так называемой «формирующейся европейской публичной сферы»[160]160
  Sekulic T. The European Union and the Paradox of Enlargement. The Complex Accession of the Western Balkans. Cham: Palgrave Macmillan, 2020.


[Закрыть]. Законодательства некоторых стран – членов ЕС могут потребовать проведение референдума до ратификации, что даст возможность популистским партиям начать кампании против расширения. Согласно статистическим данным Евробарометра, общественное мнение подвержено влиянию значительного количества внешних условий, оно в том числе воспринимает и реагирует на политические решения, принимаемые в Брюсселе, и колеблется в своем отношении к расширению ЕС. Опыт референдумов, проведенных в странах Европы в XXI веке, демонстрирует негативные перспективы для любого из последующих референдумов, хотя последние опросы Евробарометра и свидетельствуют о благоприятном отношении европейской общественности к вопросу расширения[161]161
  Standard Eurobarometer 97. Summer 2022. Public opinion in the European Union / European Commission. September 2022 // European Union. URL: https://europa.eu/ eurobarometer/surveys/detail/2693 (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть]. Но, например, еще в 2021 г. ситуация была противоположной – лишь незначительное большинство тех, кто высказал свое мнение, поддерживает разрешение на присоединение большего числа стран[162]162
  EU Standard Eurobarometer 95. Spring 2021 / European Commission. September 2021 // European Union. September 2021. URL: https://europa.eu/eurobarometer/ surveys/detail/2532 (дата обращения: 09.07.2024).


[Закрыть].

После вступления Хорватии в Евросоюз в 2013 г. страны-члены последовательно продлевали мораторий на дальнейшее расширение. Причину этого можно найти еще в пятой волне расширения. Решение о принятии десяти новых членов в Европейский союз единовременно в 2004 г. являлось политически обусловленным – страны-члены пришли к заключению о невозможности затягивать процедуру вступления и сильной дифференциации стран-кандидатов в связи с опасением, что государства Центральной и Восточной Европы могут пересмотреть приоритеты собственной внешней политики в случае получения отказа. Это было не первое такое расширение Евросоюза. Европейское экономическое сообщество в 1990 г. немедленно интегрировало Германскую Демократическую Республику без каких-либо условий, что было исключительно политическим актом, несмотря на все возможные негативные последствия.

В первом десятилетии XXI века количество стран-членов увеличилось почти в два раза, что оказало негативный эффект на развитие интеграционного проекта и его способности к стрессоустойчивости в условиях развернувшихся кризисов[163]163
  Devrim D., Schulz Е. Enlargement Fatigue in the European Union: From Enlargement to Many Unions // Real Insituto Elcano Working Paper. 2009. URL: https://www.real-institutoelcano.org/en/work-document/enlargement-fatigue-in-the-european-union-from-enlargement-to-many-unions-wp/ (дата обращения: 10.07.2024); Reka В. The Geopolitics and Techniques of EU Enlargement. Brussels: Aspect, 2010.


[Закрыть]. Например, в связи с несоответствием новых стран-членов показателям социально-экономического развития Европейский союз оказался не в состоянии эффективно справиться с последствиями политического кризиса после провала принятия конституции ЕС и сложной процедуры ратификации нового основополагающего договора ЕС и экономического и финансового кризиса еврозоны 2008 г. Вследствие этого интеграционный процесс на пространстве Европы вошел в системный кризис, который был официально зафиксирован на юбилейном саммите ЕС в 2017 г.

«Усталость от расширения» стала повсеместно использоваться в дискурсе Европейского союза, начиная с 2005 г. Усиливающееся присутствие «новых» государств Европы в политическом и социально-экономическом процессе Евросоюза и череда последовательных кризисов не могли не быть расценены как взаимосвязанные. «Усталость от расширения» ЕС, по мнению экспертов, стала основным препятствием для дальнейшей интеграции Европейского союза и непреодолимым барьером для стран, которые стремятся стать членами ЕС[164]164
  Szotucha A. The EU and Enlargement Fatigue: Why Has the European Union Not Been Able to Counter Enlargement Fatigue? // Journal of Contemporary European Research. 2010. № 6 (1). P. 1–16; Elbasani A. European Integration and Transformation in the Western Balkans. Europeanization or Business as Usual? London and New York: Routledge, 2013.


[Закрыть]. С этой же причиной связывают введение моратория сроком на пять лет на принятие новых членов в состав интеграционного объединения в 2014 г.,[165]165
  Sekulic Т. The European Union and the Paradox of Enlargement. The Complex Accession of the Western Balkans. Cham: Palgrave Macmillan, 2020.


[Закрыть] а затем в 2019 г.[166]166
  The Priorities of the French Presidency of the Council of the European Union // French Presidency of The Council of The European Union. 2022. URL: https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/en/the-priorities-of-the-french-presidency-of-the-council-of-the-european-union-francais-facile (дата обращения: 10.07.2024).


[Закрыть]