Текст книги "CLIO-SCIENCE. Проблемы истории и междисциплинарного синтеза: Сборник научных трудов. Выпуск III"

Руководство Оппозиции тем временем пришло к заключению, что дальнейшее сопротивление лишено всяческого смысла. Даже если бы непримиримым пэрам удалось наложить вето на Законопроект о Палате лордов, лейбористский Кабинет без труда смог бы добиться его принятия используя механизм, установленный Актом о Парламенте 1949 г. Иными словами, консерваторы могли в лучшем случае всего лишь на год отсрочить неминуемое исключение потомственных аристократов из состава верхней палаты. В итоге поправка барона Тэббита была отвергнута большинством в 84 голоса и последние сомнения в положительном исходе третьего чтения окончательно отпали[180]180
  Ibid. – Col. 244.


[Закрыть].

Непосредственно перед разделением палаты представители двух противоборствующих лагерей подвели итоги почти двухлетнего противоборства по вопросу о модернизации одного из старейших государственных институтов Соединенного королевства на рубеже тысячелетий. Дочь бывшего премьер-министра Дж. Каллагэна и лидер Палаты лордов баронесса Джэй Паддингтонская, выступая от имени правящей партии, не скупилась на восторженные эпитеты в адрес Законопроекта о Палате лордов. «Этот билль, – подчеркивала она, – является центральной частью правительственной программы по модернизации британской Конституции. Это начало процесса реформирования второй палаты Парламента, необходимого для того, чтобы она могла служить всей стране в XXI веке. Мы считаем, что первым шагом в этом направлении должно стать удаление абсолютно недемократического элемента, каковым являются наследственные пэры»[181]181
  Ibid. – Col. 277.


[Закрыть]. С одной стороны, лейбористы, бесспорно, были удовлетворены тем, что им удалось настоять на своем варианте модернизации и добиться ликвидации одного из наиболее очевидных недемократических принципов формирования состава Палаты лордов – наследственного членства. С другой стороны, понимая, что изменение всего одного элемента в системе ее комплектования не может рассматриваться как решение проблемы строительства современной и эффективной палаты, Кабинет Т. Блэра фактически давал обещание продолжить начатый процесс и в будущем обратиться к вопросам полномочий и прерогатив пэров.

Совсем по-другому звучали оценки консерваторов. Им предстояло объяснить своим сторонникам причины своего отказа от борьбы против правительственного билля и одновременно предложить собственный альтернативный вариант назревших преобразований. В связи с этим лидер тори в верхней палате второй барон Стратклайд в своей речи непосредственно перед началом решающего голосования отмечал: «Я должен призвать моих благородных друзей воздержаться от голосования сегодня вечером. Пусть этот законопроект пройдет, несмотря на то, что многие считают его отвратительным. Кое-кто назовет такое решение капитуляцией. Я с этим не согласен. На самом деле это позволит сохранить эту палату и возможно в будущем выиграть сражение за сильную, авторитетную и независимую Палату лордов»[182]182
  Ibid. – Col. 281.


[Закрыть]. Действительно, проиграв сражение по всем статьям, Оппозиция пыталась в качестве оправдания представить законопроект лейбористов как малозначительный технический проект и забронировать за собой прерогативу подготовки и проведения глубокой и комплексной реформы верхней палаты британского Парламента.

Перед итоговым голосованием пэров по Законопроекту о Палате лордов в третьем чтении случилось беспрецедентное в истории британского Парламента событие. Чарльз Боклерк, который как старший сын члена Палаты лордов герцога Сент Олбанского имел право сидеть на ступеньках около трона монарха и наблюдать за дебатами, неожиданно взобрался на мешок с шерстью (пуфик на котором обычно располагался председательствовавший в палате лорд-канцлер – И. К.) и в знак протеста против правительственного билля прокричал: «Стойте за свою королеву и страну, проголосуйте против этой измены»[183]183
  The Guardian 26 August 2009.


[Закрыть]. Это вопиющее и скандальное попрание процедурных правил гордившейся своей аристократизмом и сдержанностью палаты, предпринятое человеком который благодаря законопроекту лейбористов терял всяческую надежду унаследовать место в ней, было бессмысленным, но символичным жестом отчаяния. Напомним, что когда в тронной речи королевы 1998 г. прозвучали слова о намерении Правительства инициировать билль, предусматривающий исключение из верхней палаты наследственных аристократов, выступление монарха фактически было прервано возгласами пэров, не согласных с таким решением, что также было нарушением негласных парламентских традиций.

Однако никакие демонстративные акции не могли уже помешать триумфу Кабинета. Пэры, после того как нарушитель порядка был удален из зала заседаний, большинством в 140 голосов (221 «за» и 81 «против») одобрили правительственную инициативу[184]184
  Great Britain. Parliamentary Debates. House of Lords. Fifth Series. – Vol. 606. – Col. 290–292.


[Закрыть]. Но, поскольку в текст документа были внесены поправки, Законопроект о Парламенте был возвращен в Палату общин, депутатам которой предстояло их принять или отвергнуть. Правительство Т. Блэра, несмотря на то, что все изменения были согласованы и внесены в проект с его согласия, не спешило с окончательным решением. Оно намеренно оттягивало рассмотрение вопроса практически до конца парламентской сессии для того, чтобы убедиться, насколько лояльно пэры отнесутся к другим биллям из лейбористского пакета преобразований. Только 10 ноября 1999 г. парламентарии согласились с поправками пэров, а уже на следующий день Законопроект о Палате лордов был санкционирован королевой и обрел силу закона[185]185
  Great Britain. Parliamentary Debates. House of Commons. Sixth Series. – Vol. 337. – Col. 1306.


[Закрыть].

Главным следствием нового конституционного акта стал вывод из состава Палаты лордов потомственных пэров. Правда нормы Закона о Палате лордов 1999 г. всё же предусматривали два исключения. Во-первых, до проведения следующего этапа реформы сохраняли свои места 90 наследственных члена палаты, которые должны были быть избраны коллегиями наследственных пэров от основных партийных фракций в Палате лордов пропорционально их численности. Потомки этих пэров сохраняли право на наследование дворянского титула, но лишались права занимать места в верхней Палате парламента. Закон также устанавливал правило, согласно которому, в случае смерти кого-либо из избранных наследственных пэров до проведения следующего этапа реформы, открывшаяся вакансия подлежала замещению путём довыборов. Все исключённые из Палаты лордов наследственные пэры на основании «Акта о палате лордов 1999 г.» получали право голоса на выборах в Палату общин, а также возможность избираться в нижнюю палату Парламента. Во-вторых, сохранили свои места в Палате лордов два наследственных пэра, выполнявшие некоторые протокольные функции – граф-маршал как главный церемониймейстер, а также лорд-гофмейстер, который ведал хозяйством королевского двора и осуществлял общий контроль за состоянием комплекса зданий Парламента[186]186
  House of Lords Act, 1999. – URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/34/contents


[Закрыть].

В соответствии с новыми правилами регламента, принятыми верхней палатой еще в период обсуждения Законопроекта о Палате лордов, в конце октября – начале ноября 1999 г. были избраны 90 наследственных пэров, сохранивших право заседать в верхней палате Парламента. Из них 42 были представителями коллегии консервативных наследственных пэров, 28 – членами поперечной скамьи или независимыми пэрами, 3 – наследственными пэрами либерально-демократической партии, 2 – представителями коллегии лейбористских наследственных пэров. Наконец, ещё 15 пэров были избраны всем составом палаты из числа тех, кто был готов выполнять функции заместителей лорд-канцлера или занимать любые другие административные должности в палате[187]187
  Great Britain. Parliamentary Debates. House of Lords. Fifth Series. – Vol. 606. – Col. 510, 1135–1136.


[Закрыть]. Таким образом, в Палате лордов появилась новая категория её членов – пэры, избранные на основании «Акта о Палате лордов 1999 г.». Формально они могли по-прежнему называться наследственными пэрами, поскольку их аристократический титул подлежал передаче по наследству, но уже без права занятия места в верхней палате Парламента. Сами же избранные потомственные пэры могли оставаться членами палаты либо пожизненно, либо вплоть до проведения второго этапа реформы Палаты лордов. Примечательно, что поскольку новый закон не позволял занять места в верхней палате даже первым обладателям наследственных титулов, Правительство Т. Блэра в качестве жеста доброй воли решило предоставить пожизненные титулы четырем таким пэрам, а также шести бывшим лидерам ведущих фракций, что открывало всем им доступ в реформированную Палату лордов. Кроме этого, формально ее могли посещать и так называемые «пэры королевской крови», или члены королевской семьи, которые имели пожизненные титулы. Однако все они, включая принца Чарльза, заявили о том, что отказываются от этой привилегии[188]188
  The Guardian 03 November 1999.


[Закрыть].

Акт о Палате лордов 1999 г., бесспорно, способствовал некоторым заметным переменам. Прежде всего, он привел к существенному укреплению роли пожизненных пэров в верхней палате Парламента. Накануне принятия указанного закона 58,5 % всех ее членов составляли наследственные пэры, большая часть которых редко посещала заседания и не отличалась активностью в работе. В то же время доля пожизненных пэров, назначенных на основании норм Акта о пожизненных пэрах 1958 г., составляла всего 37,3 % (2,2 % и 2 % соответственно приходилось на правовых и духовных лордов). В 2000 г. ситуация изменилась принципиально: 83 % членов палаты составляли пожизненные пэры, иными словами, преобладание перешло к наиболее политически активным членам Палаты лордов, которые всегда отличались стремлением принимать самое деятельное участие в осуществлении её законотворческих и контрольных функций. До 4 % соответственно выросло представительств духовных лордов. Избранные коллегиями наследственные пэры составили 13,8 % от общей численности новой Палаты лордов[189]189
  Cracknell R. Lords Reform: The interim House – background statistics. – L., 2000. – P. 7.


[Закрыть]. Такая трансформация способствовала притоку в нее профессиональных политиков, лиц с активной гражданской позицией, готовых использовать свой опыт и творческий потенциал в законотворческой сфере.

Удаление из палаты наследственных пэров стало причиной изменения гендерного соотношения ее членов, поскольку передача потомственных титулов только в исключительных случаях осуществлялась от отца к дочери, в то время как пожалование пожизненных титулов в меньшей мере зависела от пола претендента. В апреле 1999 г. доля женщин в Палате лордов составляла всего 8 %, а к июню 2000 г. выросла до 16 %[190]190
  Ibid. – P. 8.


[Закрыть]. Это позволяло Правительству утверждать, что осуществленная им реформа способствует развитию процесса демократизации в Великобритании и привлечению женщин к делам государственного управления. С другой стороны, вполне ожидаемо вырос средний возраст членов новой палаты. За период с августа 1988 г. по июнь 2000 г. он увеличился с 65 до 67 лет, причем 58 % пэров были старше 65 лет[191]191
  Ibid. – P. 10.


[Закрыть]. Такая тенденция объясняется тем, что большинство из тех британцев, которые получали титул за разнообразные заслуги, по вполне понятным причинам были уже вполне зрелыми людьми, в то время как гораздо более юные наследники старинных аристократических фамилий были удалены из Палаты лордов.

Интересная трансформация произошла и в соотношении ведущих политических фракций в верхней палате Парламента. Весной 1999 г., когда законопроект «новых лейбористов» был предметом напряженных дебатов, о своей принадлежности к Консервативной партии заявил 41 % пэров. Лейбористы могли опереться на 15 % членов палаты, а фракция либеральных демократов – на 6 %. В июне 2000 г., несмотря на то, что удаление потомственных пэров в первую очередь коснулось именно тори, они по прежнему оставались доминирующей группой, хотя количество их сторонников и сократилось до 33 %. Оппоненты консерваторов, вполне ожидаемо, существенно упрочили свои позиции. Фракция лейбористов выросла до 28 % всех членов Палаты лордов и теперь могла быть вполне сопоставима с главным противником. Почти на треть, до 9 %, увеличилась и группа либеральных демократов[192]192
  Ibid. – P. 9.


[Закрыть]. Можно сказать, что при помощи нового акта Правительство Т. Блэра вплотную подошло к решению проблемы исторического преобладания консервативных пэров, при помощи которого длительное время блокировались неугодные тори законодательные инициативы политических оппонентов. Вместе с тем, очевидная направленность Закона о Палате лордов на укрепление позиций лейбористской фракции имела и определенные негативные последствия. Основным источником пополнения новой палаты стало пожалование пожизненных титулов, а оно, как известно, осуществлялось монархом по представлению премьер-министра. Следовательно, консерваторы получили прекрасный повод для обвинений лично Т. Блэра в стремлении наводнить Палату лордов своими сторонниками.

В целом же многие политические обозреватели и исследователи оценили Акт о Палате лордов 1999 г. как «революционную меру», открывающую новую страницу в конституционной истории Соединенного королевства, вносящую принципиальные изменения в традиционные основы британского парламентаризма и т. д.[193]193
  Алексеев Н. А. Палата лордов британского Парламента. – М., 2003. – С. 235; Bogdanor V. Constitutional Reform in Britain: The Quiet Revolution // Annual Review of Political Science. – 2005. – Vol. 8.; Hazell R. and Sinclair D. The British Constitution: Labour’s Constitutional Revolution // Annual Review of Political Science. – 2000. – Vol. 3.


[Закрыть] На наш взгляд, подобные заключения являются явным преувеличением. Бесспорно, что реформа верхней палаты стала важной частью задуманной «новыми лейбористами» масштабной перестройки системы государственного управления. Но произошли ли кардинальные, истинно революционные перемены в принципах формирования и полномочиях Палаты лордов? Оснований для положительного ответа на этот вопрос практически нет. Удаление из верхней палаты почти всех наследственных пэров было назревшей и необходимой мерой, но она никоим образом не изменила ее исключительно аристократического характера. Место в Палате лордов могли получить только обладатели пожизненного пэрского титула, иными словами дворяне, пусть и не имевшие возможности передать его своим наследникам. Учитывая то обстоятельство, что исторически даже наследственное дворянство в Англии никогда не было связано исключительно с происхождением и довольно часто просто покупалось выходцами из других социальных слоев, обладающими достаточными суммами денег, эффект от удаления потомственных аристократов становится минимальным.

Анализируя последствия принятия Акта о Палате лордов 1999 г., следует напомнить, что лейбористы за сравнительно короткий промежуток времени после триумфальных для них всеобщих парламентских выборов 1997 г. кардинально изменили свою тактику в достижении конечной цели планируемых перемен. Отказавшись идеи немедленной, комплексной и всеобъемлющей модернизации верхней палаты, они решили проводить преобразования поэтапно, двигаясь к конечной цели небольшими шагами. В итоге полностью вне поля зрения реформаторов оказались вопросы, связанные с налаживанием эффективного взаимодействия между палатами Парламента, определением властных полномочий пэров и многие другие актуальные проблемы. Проблема следующих стадий преобразований оказалась намного более сложной, нежели ее представляли себе их инициаторы.

В новом XXI веке лейбористы продолжили поиск вариантов дальнейшей модернизации, но все реализованные ими мероприятия носили скорее технический характер, в то время как обещанный второй этап комплексной реформы отодвигался все дальше и дальше. Прежде всего, Т. Блэр попытался снять обвинения Оппозиции в попытках наводнить Палату лордов своими сторонниками. В мае 2000 г. была сформирована Комиссия по назначениям (House of Lords Appointments Commission) в переходную верхнюю палату в составе 7 членов – по одному представителю от трёх крупнейших политических партий и четырёх независимых политиков, а первым ее главой стал барон Стивенсон Кодденхэмский. Данная комиссия наделялась правом отбора и представления независимых кандидатур на получение пожизненных пэрских титулов. Однако при этом премьер-министр сохранил за собой право определять общее количество независимых пэрских пожизненных титулов, которые могут быть пожалованы в каждый конкретный период времени, а также контроль над всеми политическими назначениями в Палату лордов, которые по традиции превалируют.

В середине первого десятилетия текущего века Кабинет Т. Блэра, добившись принятия Акта о конституционной реформе 2005 г., устранил еще две аномалии, связанные с Палатой лордов. Во-первых, нормы нового закона предусматривали кардинальное изменение нетипичных для демократических государств прерогатив лорд-канцлера, который в прежней системе управления занимал уникальное положение. Он был единственным государственным чиновником высшего ранга, наделенным полномочиями во всех трех ветвях власти. Одновременно он выполнял функции председателя Палаты лордов, члена Кабинета и фактически руководил судебной системой страны. Согласно нормам нового закона из прежнего внушительного объема обязанностей лорд-канцлера в его ведении осталось лишь руководство Министерством юстиции. Функции спикера верхней палаты Парламента были возложены на избираемого пэрами сроком на 5 лет (с возможностью одного переизбрания), а после этого утверждаемого Короной, лорда спикера. Прежние полномочия лорд-канцлера в области руководства судебной системой перешли в руки лорда главного судьи. Во-вторых, этим же актом наконец-то решалась проблема совмещения пэрами законодательных и судебных функций. Его нормы предусматривали передачу всех судебных полномочий Палаты лордов в ведение специально созданного нового судебного органа – Верховного суда Соединенного королевства, который начал функционировать с октября 2009 г. Первыми судьями нового института стали действующие ординарные лорды по апелляциям, которые с этого момента, естественно, лишились своих мест в Парламенте.

Все вышеуказанные новации, конечно, имели существенное значение, способствовали более четкому разделению властей, углублению демократии, повышению эффективности работы законодателей. Однако вопрос о начале, а самое главное о конкретном содержании второго этапа обещанной еще в конце прошлого века комплексной реформы Палаты лордов так и оставался открытым. Правящая партия никак не могла определиться с тем, чего же конкретно она хочет. За первое десятилетие XXI века лейбористами по этому вопросу было издано две белых книги, организовано несколько внутри-, а также межпартийных дискуссий и консультаций, дважды проводились голосования в обеих палатах Парламента для выяснения, какой из вариантов формирования новой Палаты лордов предпочтительней, давались обещания вынести проблему на общенациональный референдум и т. д. Однако все это закончилось практически ничем. Никаких реальных шагов и законодательных предложений в рамках второго этапа комплексной модернизации так и не было сделано.

Надежда на возобновление процесса реформирования одного из старейших институтов центрального управления Соединенного королевства возродилась после формирования в мае 2010 г. коалиционного Правительства Дэвида Камерона. Консерваторам и либеральным демократам в условиях «подвешенного» Парламента удалось согласовать свои подходы к решению целого ряда непростых социально-экономических и политических проблем. В отношении будущего Палаты лордов в программе коалиции говорилось следующее: «Мы создадим комитет для подготовки предложений о полностью или частично избираемой верхней палате на основе пропорционального представительства… В переходный период назначение новых пэров будет осуществляться с учетом распределения голосов между политическими партиями на последних всеобщих выборах»[194]194
  The Coalition: Our Programme for Government. – L., 2010. – P. 27.


[Закрыть].

Вместо всеобъемлющего, многоступенчатого и спорного проекта «новых лейбористов» Правительство Д. Камерона предложило вернуться к идее коррекции принципов формирования состава новой второй палаты. Менее чем через год после прихода к власти ему удалось подготовить проект Законопроекта о реформе Палаты лордов, который был представлен на суд общественности 17 мая 2011 г. Основные пункты этого документа предполагают следующее:

• Общая численность новой Палаты лордов будет сокращена до 300 человек, 80 % которых будут избираться, а оставшиеся 20 % – назначаться монархом из числа экспертов в разных областях знаний.

• Новые члены будут избираться поэтапно. Начиная с 2015 г., каждые 5 лет будет избираться треть состава палаты. Срок полномочий избранных членов – 15 лет, без права повторного переизбрания.

• Выборы будут проводиться по пропорциональной избирательной системе в многомандатных округах, сформированных на основе административно-территориального деления страны.

• Выборы новых членов Палаты лордов будут проводиться в те же сроки, что и всеобщие парламентские выборы.

• Пэрские титулы останутся знаком почести и утратят непосредственную связь с членством в верхней палате Парламента.

• Численность духовных лордов будет сокращена с 26 до 12 человек.

• Функции и полномочия Палаты лордов на этом этапе останутся прежними.

Проект билля и соответствующая белая книга будут переданы в специальный совместный комитет палат Парламента для более детальной разработки и подготовки рекомендаций[195]195
  House of Lords Reform Draft Bill. – L., 2011. – Р. 7–9.


[Закрыть].

Выступая во время представления проекта законопроекта коалиционного Кабинета, заместитель премьер-министра и лидер либеральных демократов Ник Клегг особенно подчеркнул решительные намерения своих коллег по этому вопросу, противопоставив их сомнениям и осторожности лейбористов: «Правительства и политики, представлявшие разные партии, говорили о реформе Палаты лордов на протяжении более века, и сейчас мы намерены завершить этот процесс»[196]196
  Proposals for a Reformed House of Lords Published // доступно на: http://www.dpm.cabinetoffce.gov.uk/news/proposals-reformed-house-lords-published


[Закрыть]. Время покажет, насколько это обещание сбудется, и сможет ли Палата лордов реально трансформироваться в демократический, представительный и эффективный элемент британского парламентского механизма.