Текст книги "CLIO-SCIENCE. Проблемы истории и междисциплинарного синтеза: Сборник научных трудов. Выпуск III"

Конституция австралийского союза и законодательство новой Зеландии периода формирования доминиона: у истоков национальной государственности

Рафалюк С. Ю.

к. и.н., доцент кафедры новой и новейшей истории МПГУ

Эволюция Британской империи во второй половине XIX в. и зарождение в ее переселенческих колониях движения за самостоятельность привели к формированию автономных и равных по своему статусу сообществ – доминионов – сохранивших де-юре свою зависимость от метрополии[120]120
  Впервые термин «доминион» был введен Имперской конференцией 1926 г., хотя организация власти в форме доминиона в Империи сложилась гораздо раньше.


[Закрыть]. Только на имперских конференциях 1926 и 1930 гг. была официально признана их полная самостоятельность в вопросах внутренней и внешней политики, равенство с метрополией в государственно-правовом отношении[121]121
  БСЭ // URL: http://slovari.yandex.ru/~%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%91%D0%A1%D0%AD/%D0%94%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D0 %BE%D0%BD/ (дата обращения: 26.11.2011). Данное положение было закреплено Вестминстерским статутом 1931 г., ратифицированным Австралией в 1942 г., Новой Зеландией – только в 1947 г.


[Закрыть]. Одними из первых (вслед за Канадой) статуса доминиона добились Австралия и Новая Зеландия, что нашло отражение в законодательстве.

Конституция Австралийского Союза вступила в силу 1 января 1901 г. Ее принятию предшествовал длительный период борьбы австралийских колоний за самостоятельность. Проделав большой путь от так называемой «колонии обесчещенных» до доминиона, австралийцы, по словам британского историка Пирса Брендона, сумели создать собственную «субкультуру оппозиции», которая в ходе работы общеавстралийских национальных конференций выработала эффективный механизм диалога между метрополией и колониями[122]122
  Брендон П. Упадок и разрушение Британской империи. 1781–1997. – М.: АСТ, 2010. – С. 112.


[Закрыть]. Еще в 1840‑х гг. видные политические деятели Австралии – У. Уэнтворт, священник Дж. Лэнг, Чарльз Гейвен-Даффи – выдвинули идею федеративного союза колоний, которую поддержали представители британской колониальной администрации – губернатор Нового Южного Уэльса Ч. Фитцрой и госсекретарь по делам колоний граф Грей[123]123
  Скоробогатых Н. С. Вехи конституционного развития Австралии (1788–2000 гг.). – М.: ИВ РАН, 2006. – С. 55.


[Закрыть]. Однако до середины XIX в. эта идея не нашла массовой поддержки у австралийских колонистов: их поселения были слишком разобщенными, чувства национального единства еще не сформировались, а предложения реформ, исходившие из метрополии, вызывали подозрения в предвзятости предлагаемых решений.

Импульс к изменению ситуации создали общеавстралийские конференции 1860–1870‑х гг., на которых обсуждались многие спорные вопросы внутренней политики – о таможенных пошлинах, пограничных спорах, режиме эксплуатации бассейна реки Муррей и района Риверина и т. п. Они отразили объективный процесс сближения колоний, подкрепленный бурным экономическим развитием, последовавшим за «золотой лихорадкой», и внешнеполитическим фактором объединения – ростом колониальной экспансии европейских держав (Германии и Франции) в южной части Тихого океана[124]124
  Там же. – С. 58–59.


[Закрыть].

В начале 80‑х гг. XIX в. предпринимались попытки создания общеавстралийских органов управления. В частности, рассматривался проект создания Федерального совета, в котором могли бы решаться вопросы отношений колоний с о-вами Тихого океана, приниматься общие для колоний законопроекты и т. п. Решение об организации такого совета было принято на общеавстралийской конференции в Сиднее (1883 г.) и одобрено британским парламентом в 1885 г. В состав новой организации вошли представители всего четырех колоний – Тасмании, Виктории, Квинсленда и Западной Австралии. Однако уже тогда стало ясно, что принятое решение об объединении носит промежуточный характер, поскольку Федеральный совет не являлся избираемым органом, а назначался правительствами вошедших в него колоний, он не обладал реальной властью и не имел собственного бюджета[125]125
  Малаховский К. В. История Австралии. – М.: Наука, 1980. – С. 132–135.


[Закрыть].

Проекты создания единой федеральной конституции обсуждались на конференциях 1890 г. (Мельбурн) и 1891 г. (Сидней), в ходе конференции премьеров австралийских колоний в 1895 г. в Хобарте. Участие в их работе принимали представители шести австралийских колоний и Новой Зеландии, рассматривавшей возможность вхождения в федерацию. Первая конституционная конференция выработала основы будущего федеративного союза, отказавшись от идеи республиканизма и провозгласив главой будущей федерации британского монарха, с условием его ограниченных полномочий, как это было и в самой метрополии. Вторая конференция в целом завершила проект Конституции и направила его на рассмотрение в парламенты колоний.

Последние совершенно по-разному рассматривали перспективы и выгоды объединения, поэтому в работе третьей общеавстралийской конференции 1897–1898 гг. вообще не приняла участия колония Квинсленд, отказалась от движения за федерацию и Новая Зеландия. Однако представителям колоний, несмотря на горячие споры, удалось с помощью серии компромиссов достичь договоренностей и по финансовому вопросу (75 % всех собираемы налогов должны были возвращаться субъектам федерации согласно их пропорциональному участию в формировании бюджета), и в вопросе о таможденных тарифах (на внешнем рынке утверждался протекционизм, на внутреннем сохранялась свобода торговли), и по проблеме представительства в парламенте (членство в верхней и нижней палатах предусматривалось в пропорции 1 к 2), и в механизме рассмотрения споров в процессе принятия законопроектов[126]126
  Скоробогатых Н. С. Указ. соч. – С. 65–69.


[Закрыть].

После выработки основного текста Конституции вопрос о создании федерации был передан на всенародное обсуждение. В результате серии референдумов 1898–1899 гг. и конференции премьеров колоний в Мельбурне (1899 г.), принявшей ряд компромиссных конституционных поправок, колонии Новый Южный Уэльс, Виктория, Тасмания, Южная Австралия и Квинсленд, наконец, одобрили проект Конституции, после чего он был направлен на утверждение в Англию. Только Западная Австралия еще какое-то время занимала особую позицию в вопросе о необходимости сохранения выгодных для ее экономики старых тарифов на импортируемые из других колоний товары, поэтому она провела референдум лишь в конце июля 1900 г., боясь не попасть в число первоначальных членов-учредителей Австралийского Союза[127]127
  Малаховский К. В. Указ соч. – С. 138–139.


[Закрыть].

Британское правительство в целом поддержало австралийское движение за федерацию, надеясь с его помощью не допустить полного отделения этих территорий от метрополии, а также стремясь возложить на местное правительство ответственность за проведение внутренней политики и защиту от внешней угрозы. Британский министр колоний Д. Чемберлен внес в одобреный большинством белого населения Австралии проект Конституции пять поправок, ограничивших самостоятельность федерации и отдельных ее субъектов в области законодательной деятельности, и частично – во внешней политике. После этого обновленный текст основного закона Австралийского Союза (АС) был одобрен Британским парламентом и соответствующим королевским указом, и введен в действие на территории Австралии.

У Конституции Австралийского Союза (КАС) было множество комментаторов, начиная с момента ее создания. Многие сравнивали ее с существовавшими аналогами, в частности, с Конституциями США и Канады, немаловажное место в анализе уделялось также степени влияния британской политической традиции на федеративное устройство Союза. Чтобы правильно оценить значение принятия данного документа, важным для нас представляется сравнение основного закона АС с законодательством его ближайшего соседа – Новой Зеландии, которая также в исследуемый период шла по пути создания доминиона.

«Акт о конституции Австралийского союза» состоял из преамбулы, содержащей общие положения о статусе нового федеративного союзного образования, восьми глав, 128 статей и краткого приложения, включающего текст присяги и заверения в преданности монархии Великобритании.

Первая глава, посвященная функциям, порядку выборов и деятельности парламента, содержала общие постановления о составе законодательной ветви власти и порядке ее работы, о сенате, палате представителей, взаимодействии обеих палат, общих правах и прерогативах парламента. Вторая была посвящена структуре и полномочиям исполнительной власти, третья – составу и принципам функционирования судебной системы Австралийского Союза. Четвертая трактовала вопросы финанасов и торговли, пятая – права и прерогативы штатов, шестая – порядок принятия в союз новых штатов, седьмая – различные вопросы, которые не нашли отражения в предыдущих главах, и восьмая – порядок изменения действующей Конституции. Как видно уже из самой структуры документа, он во многом опирался на опыт американских законодателей: Конституция США выстроена аналогично и также основывается на принципах федерализма, представительного правления, верховенстве закона. У США было заимствовано само название палат (палата представителей и Сенат), принципы голосования и ротации в Сенате (по 1 голосу от сенатора – гл. 1, отд. 2, ст. 23; палата делилась на равные части, действующими являлась только часть сенаторов, затем их места становились вакантными через четко обозначенный промежуток времени – гл. 1, отд. 2, ст. 13), принцип выборов в нижнюю палату парламента (пропорционально численности населения – гл. 1, отд. 3, ст. 24), административное деление страны на штаты во главе с губернаторами, федеральное законодательство превалировало над законодательством штатов при том, что в каждом из штатов сохранялись свои конституции в таком виде, какими они были до вступления в Союз (гл. 5, ст. 106–109)[128]128
  См.: Акт о конституции Австралийского союза, 1900 // Конституции буржуазных стран. Т. IV. Британская империя, доминионы, Индия. – М.-Л.: Государственное соц. – эк. издательство, 1936. – С. 53–59, 79.


[Закрыть].

Австралийские законотворцы сделали шаг вперед по сравнению с создателями Конституции США, изначально установив прямые выборы в сенат[129]129
  Там же. – С. 54.


[Закрыть]. В то же время в основном законе страны, также, как и в Конституции Соединенных Штатов, был заложен принцип расового неравноправия, но в данном случае прямо указывалось, что представители определенных рас могут быть «лишены права голосовать при выборах в наиболее многолюдную палату парламента штата» и, соответственно, не должны учитываться при определении нормы представительства с союзную палату (гл. 1, отд. 3, ст. 25), в статье 127 (глава 7 – «разное») недвусмысленно говорилось, что «при подсчете численности населения союза или в штатах, или в какой-либо другой части союза туземцы данных мест не будут учитываться»[130]130
  Там же. – С. 58, 82.


[Закрыть].

Эти пункты Конституции контрастировали с положением дел в Новой Зеландии, где маори, правда, с особыми оговорками, в этот период уже имели избирательные права. Коренное население согласно постановлению избирательного акта о выборах 1893 г. выдвигало четырех своих представителей в нижнюю палату новозеландского парламента, а в случае обладания годовым доходом в 25 ф. ст. маори мог претендовать на депутатское место на общих основаниях с представителями «белого» населения страны, но терял право быть представителем от своего народа[131]131
  Акт о конституции Новой Зеландии // Конституции буржуазных стран. Т. IV. Британская империя, доминионы, Индия. – М.-Л.: Государственное соц. – эк. издательство, 1936. – С. 224–225.


[Закрыть].

Система управления Австралийского Союза базировалась на традициях британского смешанного правления, где в структуру парламента включается монарх, олицетворяя не исполнительную власть, а символизируя единство всех органов управления страной[132]132
  В качестве составной части парламента монарх наделен правом санкционирования одобренных обеими палатами законопроектов. Без королевского одобрения ни один законороект в Великобритании не может стать законом, а парламент не наделен механизмами, позволяющими ему преодолеть вето монарха. См.: Ковалев И. Г. Экономика и современное государственно-политическое устройство Великобритании. – М.: Издательство «Перо», 2011. – С. 339–340.


[Закрыть]. В тексте конституции так и было обозначено: «Законодательная власть союза будет принадлежать союзному парламенту, который будет состоять из королевы, сената и палаты представителей»[133]133
  Акт о конституции Австралийского союза… – С. 53.


[Закрыть]. Представителем британской монархии и главой исполнительной власти в АС являлся назначаемый ею генерал-губернатор, выполнявший «такие права и функции королевы, какие ее величеству будет угодно предоставить ему», «но с соблюдением настоящей конституции» (гл. 1, отдел 1, ст. 2)[134]134
  Там же.


[Закрыть]. Ему выплачивалось неизменное денежное вознаграждение от имени Королевы, но из средств, выделяемых Консолидированным доходным фондом союза. Остальные должности в структуре исполнительной власти (члены исполнительного совета (executive government), министры и др. чиновники) назначались генерал-губернатором по своему усмотрению (гл. 2). Полномочия генерал-губернатора были довольно велики: являясь проводником интересов Британской империи, он своим решением устанавливал период рабочих сессий парламента и мог распустить Палату представителей (гл. 1, отд. 1, ст. 2), хотя порядок выборов и общие принципы деятельности парламента оставались неизменными на основе принятой Конституции, как представитель Королевы он являлся Главнокомандующим военно-морских и сухопутных сил страны (гл. 2, ст. 68), назначал и увольнял судей Верховного суда и прочих судов АС (гл. 3,ст. 72), а также членов междуштатной комиссии по торговле и обмену между штатами (гл. 4, ст. 101)[135]135
  Там же. – С. 68–69, 79.


[Закрыть].

За парламентом закреплялось право издания законов на основании принятой Конституции по всем направлениям политики страны, предусматривался механизм принятия решения по законопроекту в случае разногласий между Сенатом и палатой представителей, согласно которому в случае неразрешимости противоречий генерал-губернатор имел право распустить парламент; любой законопроект проходил процедуру утверждения короной либо лично, либо в лице генерал-губернатора (гл. 1, отд. 5)[136]136
  Там же. – С. 63–67.


[Закрыть].

Судебная власть осуществлялась судами пряжных, численность которых определялась парламентом. Верховный суд являлся преимущественно апелляционной инстанцией, за исключением случаев, описанных в статье 76 (гл. 3). Особо отмечалась незыблемость королевской прерогативы в разрешении прямой апелляции на решения Верховного суда, кроме тех случаев, которые касаются «взаимных пределов конституционной власти союза или какого-либо штата, или каких-либо штатов, или взаимных пределов конституционной власти двух или более штатов»[137]137
  Там же. – С. 70–71.


[Закрыть].

Очевидно, что Конституция Австралийского Союза вобрала в себя многое из того, что на тот момент могла предложить западная либеральная модель конституционного устройства и что, так или иначе, было испробовано в действующей политической практике. Но, наряду с достоинствами, она имела и очевидные недостатки, главный из которых – фактическая зависимость Австралийского Союза от метрополии. Это была конституция доминиона, а не самостоятельного государства, несмотря на многие демократические принципы, заложенные в документе. Власть генерал-губернатора явно доминировала над другими структурами власти: он мог решать судьбу любого законопроекта, принятого парламентом, вплоть до резервирования, а британский монарх имел право абсолютного вето на любой закон Австралии в течение года с момента его принятия (гл. 1, ст. 58, 59). Замещение вакансий в Сенате также контролировалось генерал-губернатором (гл. 1, ст. 19, 21).

Многие противоречивые положения Конституции объяснялись не только влиянием метрополии, но были продикнованы требованием текущего момента – необходимостью достижения компромиссов между различными частями страны, которые во многом носили временный характер, и представителями элит. Поэтому уже сразу после своего создания Конституция потребовала принятия дополнительного поддерживающего и корректирующего законодательства, что и произошло в первые десятилетия после ее ратификации. В частности, в 1901 г. были приняты поправки, ограничившие полномочия генерал-губернатора назначать должностных лиц, контролировать их продвижение по служебной лестнице, он лишался права создания новых правительственных служб[138]138
  Скоробогатых Н. С. Указ. соч. – С. 74.


[Закрыть].

Исторический опыт обретения Новой Зеландией статуса доминиона во многом был схож с австралийским, однако, имел собственные уникальные черты. Главным отличием является унитарный характер государства, сложившегося в результате движения за самостоятельность. Еще задолго до официального образования доминиона в 1907 г., Новая Зеландия фактически получила самоуправление. Этому способствовал быстрый рост новозеландской экономики (высокая товарность овцеводческого и мясомолочного хозяйств, развитие транспортной системы, наличие мелких предприятий в городах), продукция которой пользовалась огромным спросом в метрополии. Экономические успехи вызывали дополнительный приток эмигрантов, селившихся преимущественно в городах[139]139
  Изначальный приток белых поселенцев был обусловлен, как и в Австралии, «золотой лихорадкой» и возможностью дешевого приобретения земли.


[Закрыть]. На протяжении второй половины XIX – начала XX вв. в Новой Зеландии была принята серия актов, дополнявших друг друга, об учреждении органов власти, их полномочиях и принципах формирования, об избирательных правах различных категорий населения и т. п. Создавалось генеральное собрание, состоявшее из губернатора, законодательного совета и палаты представителей[140]140
  Акт о конституции Новой Зеландии // … – С. 222.


[Закрыть].

Данная система, как и австралийская, копировала в своей основе британский образец правления. Акт о парламентских привилегиях 1865 г. обозначил преемственность британской и новозеландской судебной систем, подчеркнув значение прецедентного права; он охарактеризовал функции парламента колонии как правопреемника британского парламента[141]141
  Акт о парламентских привилегиях 1865 г. // Конституции буржуазных стран. Т. IV. Британская империя, доминионы, Индия. – М.-Л.: Государственное соц. – эк. издательство, 1936. – С. 228–229.


[Закрыть]. Актом от 30 июня 1852 г. законодательно устанавливались права и обязанности губернатора Новой Зеландии, который являлся представителем монархии, и его полномочия были даже шире, нежели у генерал-губернатора Австралии: он имел право назначения членов законодательного совета, фактически являвшегося верхней палатой парламента. Последние назначались сроком на 7 лет[142]142
  Акт о конституции Новой Зеландии… – С. 222–223.


[Закрыть]. Губернатор обладал правом законодательной инициативы и правом отлагательного вето (до рассмотрения короной) на законопроекты, разработанные парламентом, корона же, в свою очередь, сохраняла за собой право отменить и решение новозеландского парламента, и решения утвердившего закон губернатора[143]143
  Акт о парламентских привилегиях 1865… – С. 231.


[Закрыть]. Органом, через который реализовывался принцип народного суверенитета, являлась палата представителей, избиравшаяся каждые 3 года. В ней было четко определено количество депутатов: первоначально от 24 до 42, а по актам 1887 г. – до 80 членов, 4 из которых избирались от маори[144]144
  Акт о конституции Новой Зеландии… – С. 224.


[Закрыть].

Кажется удивительным, что история переселенческого общества Новой Зеландии, начавшаяся в 1840 г., по существу представляла собой историю успешных поступательных преобразований, которые во многом к началу XX в. опередили и по темпам, и по результатам начинания своих европейских прародителей, а отчасти – старшего брата: Австралийский Союз. Наиболее наглядной иллюстрацией этой стремительной эволюции является реформирование избирательной системы. Изначально избирательным правом пользовались в Новой Зеландии британские подданные (или натурализованные) мужского пола, начиная с 21 года и обладавшие недвижимым имуществом на сумму не менее 25 ф. ст., но в 1893 г. равные избирательные права получили все представители «белой расы», постоянно проживавшие в Новой Зеландии, в 1896 г. был полностью отменен имущественный ценз на выборах в нижнюю палату парламента, вводилось пассивное избирательное право для женщин, и изменились избирательные права маори, о чем уже шла речь выше[145]145
  Там же. Активное избирательное право женщины получили в 1919 году.


[Закрыть]. В Акте о парламентских привилегиях 1865 г. утверждалась депутатская неприкосновенность[146]146
  Акт о парламентски привилегиях 1865 г.… – С. 229.


[Закрыть].

Демократизм новозеландской системы, даровавшей избирательные права женщинам и представителям коренного населения, объяснялся не только «влиянием» Старого и Нового света, где развернулось движение за эмансипацию женщин и также шел процесс реформирования системы выборов в представительные органы власти. В условиях роста азиатской иммиграции для поступательного развития парламентских институтов важен был голос каждого избирателя, который не был связан с азиатской диаспорой. Немаловажную роль сыграла в этом вопросе и деятельность рабочих организаций, добивавшихся введения всеобщего избирательного права и активно выступавших за запретительные законы на въезд мигрантов из Азии. Сторону же маорийских избирателей фактически поддержала метрополия, уставшая от постоянных обвинений в расизме, сохранявшемся в Британской империи, несмотря на то, что рабство было отменено еще в 1829 г. Серия англо-маорийских вооруженных конфликтов (с 1843 по 1872 гг.) поставила коренных жителей Новой Зеландии в особое положение, несравнимое с положением австралийских аборигенов: несмотря на то, что численность маори в результате этих войн значительно сократилось, они представляли собой силу, с которой необходимо было считаться ради сохранения гражданского мира. Корона также объявляла себя гарантом имущественных прав маори, но только в такой степени, которая не ограничивала бы права белых на этих территориях[147]147
  Там же. – С. 234–235.


[Закрыть].

Мы видим, что пути эволюции австралийской и новозеландской государственности во второй половине XIX в. были в значительной степени похожими. Объединившиеся австралийские колонии и выбравшая самостоятельный путь Новая Зеландия стали доминионами с однотипной системой управления и зависимостью от Великобритании, которая продолжала оказывать как прямое, так и косвенное воздействие на их развитие. Впрочем, все английские переселенческие общества в той или иной степени оказались подвержены влиянию британских образцов, что было связано с сохранением тесных связей с метрополией – экономических, внешнеполитических, духовных. Даже Соединенным Штатам, добившимся самостоятельности еще в XVIII в., не удалось избежать определенного влияния традиции. Значительная степень зависимости Австралийского Союза и Новой Зеландии от британских политико-правовых установлений определялась именно их юридическим положением в структуре Британской империи: в процессе дальнейшего совершенствования законодательства, вплоть до ратификации Вестминстерского статута, британское право здесь доминировало над местным, т. е. доминион мог издавать законы, относящиеся исключительно к нему, а английский парламент имел право принимать законы, относящиеся ко всем доминионам. «Если же законы, принятые парламентом доминиона противоречили законам, принятым английским парламентом, то они всегда могли быть признаны недействительными»[148]148
  Зимулина Л. А. Эволюция национальной государственности британских доминионов // Британская империя в XX веке. – М.: Ин-т всеобщей истории РАН, 2010. – С. 73.


[Закрыть].