Текст книги "Управление этико-правовыми рисками"

1.4. Этико-правовые стратегические риски народа России. Качественная модель

Особая роль в жизни общества отводится нравственной (этической) оценке народом своего состояния. Люди оценивают власть по ее этическим свойствам. При их высоких оценках со стороны народа создается стабильность общественных отношений общества, его стремление к реформам. При этом, чем позитивнее оценивает народ нравственность власти, тем более стойко он воспринимает и преодолевает социальные и материальные трудности своей жизни.

В качестве примера рассмотрим первый год постсоветской России – 1992 г. Производимые тогда мониторинговые поквартальные исследования показывали, что людей, которые определяли свое материальное положение как «жизнь в нищете», в феврале насчитывалось примерно 30 %, в мае – 40 %, в сентябре – 60 %, в ноябре – 70 %. Этот период характеризуется самым критическим в оценке народом своего материального состояния. Однако исследования 1992 года показывали, что только 12–14 % были готовы на решительные меры в борьбе с властью, вплоть до баррикад и применения оружия. В это время власть добилась достаточно высокого нравственного авторитета в обществе, как в 1917 году. Народ верил в новую жизнь, в которой экономические возможности получат в равной мере и представители власти, и народ согласно обещаниям Ельцина. Однако не состоялось. Все было ложью.

Материальное положение улучшалось не так, как должно быть по оценке народа, и потому количество негативно, часто экстремистски, настроенных по отношению к власти возрастало. Причина – стремительное падение нравственности власти. В итоге у народа сформировалось недоверие к органам власти, реализующим реформы, обусловившие жестокое столкновение власти с большим количеством людей.

Пик падения нравственного авторитета власти возник в 1996–1998 годах. По данным социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы, 65–72 % опрошенных негативно оценивали нравственность власти, ее государственных органов. Все породило отторжение народа от государственных институтов и его представителей, которые сегодня принципиально не изменились.

Существует нормативная величина нравственности, которая разделяет области допустимых и критических значений этой величины. Так, в западной политической социологии получено:

4–6 % людей в стабильном, нормально функционирующем обществе отрицательно оценивают нравственность (моральные качества) своей власти;

если 10 % оценивают отрицательно моральные качества людей, то ситуация расценивается как социальная напряженность;

если 15 % – предкризисное состояние;

если 20 % – социальный кризис.

Факторы риска служащих во власти и творцов власти.

I. Обусловленные работой чиновников:

– не знают подлинных нужд народа, его трудностей, так как сами обустроились;

– пользуются льготами, привилегиями – принципиально выступая против них;

– заняты только борьбой за свое место во власти, кормящей их с избытком, и т. п.

II. Закрытость в своей работе:

– начальники подбираются не согласно профессионально-этическим свойствам, а как результат потребностей высших эшелонов;

– неизвестно, кто и что делает, кто и за что отвечает, с кого спрашивать за потери, риски, кризисы;

– бюрократическое управление исключает публичность (М. Вебер).

III. Расхождение между словом и делом:

– придя во власть, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили раньше;

– государственная элита, служащие по разным причинам скрывают правду, лгут;

– власть не выполняет тех обещаний, которые дает народу.

IV. Руководители идут «на поводу» у нечестивых предпринимателей, что порождает негативное отношение народа к тем и другим:

– более половины опрошенных считают, что современные предприниматели реализуют жажду наживы любым путем;

– 44 % убеждены в их склонности к жульничеству и махинациям.

V. Люди во власти – не патриоты своего Отечества:

– власть идет «на поводу» у Запада, пренебрегая интересами России;

– руководство России пренебрегает жизнью и интересами русскоязычного населения в бывших республиках и т. п.

Нравственные негативные оценки деловых качеств служащих во власти:

– безответственность;

– бюрократизм;

– безразличие ко всему, кроме своих интересов;

– стремление использовать свою власть в корыстных целях;

– пренебрежение к законам;

– отсутствие необходимой исполнительной дисциплины.

Отклонение от норм этики.

Всероссийское исследование, проведенное в 2000–2001 гг. Институтом комплексных социальных исследований РАН позволило сформулировать относительно людей, добившихся высокого социального положения, в том числе во властных структурах, следующее [41]: им не свойственны моральные качества, они не руководствуются в своей работе высокими общественными мотивами, так как в два раза реже осуждают сознательный обман, в полтора раза – дачу взятки, уклонение от налогов, чем это делает народ.

I. Факторы рисков в сфере законов.

Государственные служащие, характеризуемые цинично-скептическим отношением к праву, нигилизму, когда социальная значимость права принижается или отрицается, когда к закону относятся как к малозначительному и несовершенному регулятору общественных отношений.

Ситуации, в которых закон есть вторичное:

1. Сказывается негативный опыт прошлого. При этом командно-мобилизационные методы и политическая целесообразность оправдали самые вопиющие правонарушения, в том числе прав и свобод человека. Многое из прошлого «в обойме» власти сегодня.

2. В полной мере присутствует правовая противоречивость и слабость государственной власти.

Сегодня сохраняется несогласованность общегосударственных целей (интересов) с целями (интересами) ведомств и регионов, целей (интересов) общества, власти и конкретного гражданина. Это несовпадение в сочетании с несовершенством законов порождает к закону почтительное на словах и пренебрежительное в реальности.

3. Двойные стандарты в правоприменительной практике.

Любой закон эффективен, если он уважаем всеми и чиновниками тоже. Если правоохранительные органы в сфере бизнеса нарушают закон, то бизнес уходит «в тень».

4. Систематическая безответственность и безнаказанность.

Необходим эффективный механизм привлечения к ответственности должностных лиц за незаконно принимаемые решения. В работе [39] указано на разработку максимально «эффективных правовых организационных форм контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества».

5. Правовая безграмотность государственных служащих.

Иногда служащие руководствуются законами и нормами, которые отменены. Однако право не есть просто совокупность правил поведения (норм), выражающих волю и интересы народа, обеспеченных государственным принуждением. Это государством санкционированная система ценностей, ориентиров, принципов, с одной стороны, объективно обусловленных сложившимися общественными отношениями, а с другой – регулирующих эти отношения в целях развития и установления должного общественного правопорядка.

6. Осознанное нарушение права, когда коррупционная система служит себе, нарушает нормы права от общества, забирая больше, чем по праву им положено от общества.

II. Коррупция.

Отметим роль коррупции в жизни общества, которая обусловлена низким уровнем нравственности, этики, творящих коррупцию.

Макиавелли писал [34] «… в условиях коррумпированного государства общество раздроблено, гражданская честность, чувство долга и уважения к авторитетам приходят в упадок. В политике процветает фракционность и заговорщики, правительство становится заложником могущественных клик. Процветают алчность и стремление к роскоши одних, неповиновение и смута других». Все как сегодня в России.

Монтескье рассматривал безнравственность во власти «как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или государственная система превращается в негодные» [36].

Вывод: коррупция – это форма духовного заболевания государства и общества, которое разрушает гражданскую добродетель, ее этико-правовые нормы.

Социальный смысл коррупции:

– отчуждение человека от власти;

– сращивание частной сферы с государственной;

– создание системы организованной преступности, лишающей государство возможности на регулирование общественных отношений.

Исходная позиция при изучении коррупции – ее системность, реализующая свои безнравственные действия на различных уровнях, вплоть до систем организованной преступности.

ООН в своем справочнике характеризует коррупцию как злоупотребление государственной властью для получения личных выгод.

Способы реализации целей в коррумпированных системах:

– приватизация государственной собственности и распределение бюджетных средств;

– предоставление льгот и лицензирование;

– лоббизм и «зарабатывание» на «развале» уголовных дел;

– вовлечение чиновников в коммерческие структуры, налогообложение и таможенную сферу;

– сфера услуг по линии нотариата, здравоохранения и образования, призыва на военную службу и т. п.

Таким образом, мы описали системное социальное явление, поражающее власть и бизнес, обусловленное нарушением норм права.

Основы коррупции и порожденных ею систем организованной преступности включают:

– слабость социально-экономической и правовой системы государства;

– бюрократизацию управленческих отношений;

– незавершенность строительства институтов гражданского общества.

С позиции этики, права коррупция порождает:

– негативное отношение к государству и государственной службе;

– угрозу демократическим ценностям, подрывает авторитет власти;

– бессмысленность правосудия, когда в суде правым оказывается не тот, кто прав, а тот, у кого большее влияние на власть и чиновников;

– препятствие развитию необходимых рыночных отношений;

– стимулирование роста преступности.

В итоге нормой межличностных отношений становится цинизм, власть перерождается, разрушаются устои гражданского общества. Бюрократизм – это почва для взращивания коррупции и затем систем организованной преступности.

Сегодня существует мнение от народа:

13 % опрошенных считают, что стало меньше бюрократизма;

36 % – все осталось без изменений;

27 % – стало еще хуже.

Егор Строев в одном из интервью [Известия, 1998, 15 января] заявил: «Я вижу нашу самую последнюю историю не как борьбу двух систем, а как борьбу честных и бесчестных… Борьбу, которая наглыми людьми ведется, не взирая ни на какую мораль и нравственность, борьбу без правил… Такая жестокая война без правил хоронит саму власть, ее авторитет».

Этические нормы – внутренний регулятор поведения человека, когда они превращаются в собственные личностные ценности, мотивируют его поведение, а усвоение норм этики, норм морали требует приложения силы воли в познании и усвоении. Так, в Японии тратят на этическое образование ежегодно сотни миллионов долларов.

Факторы, подлежащие учету при внедрении этических норм.

1. Необходимо признать, что нравственные проблемы на государственной службе многих стран постоянно находятся под контролем органов власти, руководителей, несущих ответственность за нравственность подчиненных (исполнение ими норм этики). Они стараются делать все от них зависящее, чтобы не реализовывались нормы морали, этики, принимались действенные меры по искоренению проступков, порочащих честь и достоинство государственного служащего.

2. Необходимо признать единство решения нравственных проблем в обществе, государстве и на службе. Граждане полагают, что защищать их интересы могут только служащие, обладающие высокими профессиональными и нравственными качествами, в противном случае их интересам будет наноситься серьезный ущерб.

3. В российских условиях решение нравственных проблем на государственной службе невозможно без активного участия в этом процессе общественности, институтов гражданского общества.

Отмечается тенденция (во всем мире) переведения моральных (этических) норм из этической сферы в правовую. Этические кодексы становятся частью законодательных актов, под видом моральных требований по отношению к служащим применяются жесткие административные санкции. Здесь наблюдается недопустимая крайность. Необходимо четкое разграничение прав и этики (морали), их взаимное дополнение, когда они способны максимально эффективно обеспечивать устойчивое состояние общества.

Стратегические этико-правовые риски России обусловлены следующими проблемами россиян.

1. Этико-правовой потенциал создан при:

– казарменном коммунизме (правил ранее);

– диком капитализме (правит сегодня).

2. Структура нравственности власти и народа создавалась:

– вчера, когда «шариковы» и «швондеры», создали «петровские» условия жизни, когда торжествовали низменность и ничтожество, когда человек платил за все;

– при взаимоконтроле, взаимооценке, коллективной оценке без учета сущностных и личностных свойств человека, в условиях ленинского социализма, хрущевского коммунизма.

3. В России структуры нравственного уровня власти, созданные после 1990 г., включали:

– эпоху солдатских президентов;

– эпоху холуев;

– эпоху интересов «семьи»;

– эпоху оккупационную.

4. Сегодня «цветут» на почве российской:

– мафии духовные;

– мафии политические;

– мафии финансовые;

– мафии бандитские.

5. Настала эпоха потребительских межличностных отношений – как основа капитализма. Ему пора помирать, ибо нарушаются законы биосферы. Если он не умрет, умрет общество. Выбирай, человек!

В 1948 году Организация Объединенных Наций в первый раз признала необходимость учреждения Международного уголовного суда для преследования за такие преступления, как геноцид. В резолюции Генеральной Ассамблеи A/RES/260A (III) от 9 декабря 1948 года, «признавая, что на протяжении всей истории геноцид приносил большие потери человечеству, и, будучи убеждена, что для избавления человечества от этого отвратительного бедствия необходимо международное сотрудничество», ООН утвердила Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. В статье I этой Конвенции геноцид квалифицируется в качестве «преступления, которое нарушает нормы международного права», а в статье VI предусматривается, что «лица, обвиняемые в совершении геноцида, должны быть судимы компетентным судом того государства, на территории которого было совершено это деяние, или таким Международным уголовным судом, который может иметь юрисдикцию…». В этой же резолюции Генеральная Ассамблея предложила Комиссии международного права «рассмотреть вопрос о желательности и возможности создания Международного юридического органа, на который возлагается рассмотрение дел лиц, обвиняемых в совершении преступления геноцида…».

После того как Комиссия сделала вывод о том, что учреждение Международного суда для преследования лиц, обвиняемых в геноциде и других преступлениях аналогичной тяжести, является как желательным, так и возможным, Генеральная Ассамблея создала комитет для подготовки предложений, касающихся учреждений такого суда. Комитет подготовил проект статута в 1951 году и пересмотренный проект статута в 1953 году. Однако Генеральная Ассамблея постановила отложить рассмотрение проекта статута до принятия определения агрессии.

С того времени вопрос об учреждении Международного уголовного суда рассматривался периодически. В декабре 1989 года в ответ на просьбу Тринидада и Тобаго Генеральная Ассамблея обратилась к Комиссии международного права с просьбой возобновить работу над вопросом о Международном уголовном суде, обладающем юрисдикцией, распространяющейся на незаконный оборот наркотических средств. Затем, в 1993 году, в бывшей Югославии разразился конфликт, и военные преступления против человечности и геноцид в форме «этнических чисток» вновь приковали к себе внимание.

Мир и справедливость.

Одной из главных целей Организации Объединенных Наций является обеспечение повсеместного уважения прав человека и основных свобод людей во всем мире. В этой связи немногие темы имеют большее значение, чем борьба с безнаказанностью и борьба за мир и справедливость и права человека в конфликтных ситуациях сегодняшнего мира. Учреждение постоянного Международного уголовного суда является решительным шагом вперед. Международное сообщество собралось в Риме, Италия, 15 июня – 17 июля 1998 года для завершения работы над проектом статута, в соответствии с которым, после того как он будет ратифицирован, такой суд будет учрежден.

Почему нам необходим Международный уголовный суд?

…Для достижения справедливости для всех.

«На протяжении почти полстолетия – приблизительного периода существования Организации Объединенных Наций – Генеральная Ассамблея признавала необходимость учреждения такого Суда для судебного преследования и наказания лиц, виновных в совершении таких преступлений, как геноцид. Многие думали… что ужасы Второй мировой войны – лагеря, зверства, уничтожение людей, Холокост – никогда не повторятся. Однако это произошло. В Камбодже, в Боснии и Герцеговине, в Руанде. Наше время, даже нынешнее десятилетие, показало, что человеческие возможности совершать зло не знают границ. Геноцид… является термином нашего времени и также представляет собой отвратительную реальность, которая требует исторического ответа» (Ханс Корелл, заместитель Генерального секретаря Организации Объединенных Наций по правовым вопросам).

Кроме того, в Конвенции о предотвращении преступления геноцида и наказании за него, утвержденной Организацией Объединенных Наций в 1948 году, признается, что преступление геноцида может совершаться ответственными по конституции правителями, должностными или частными лицами.

…Для содействия окончанию конфликтов.

«Не может быть мира без справедливости, справедливости – без права и предметного права – без суда, который решает, что справедливо и законно в тех или иных обстоятельствах».

В ситуациях, сопряженных с этническим конфликтом, насилие порождает дальнейшее насилие; одно убийство влечет за собой следующее. Гарантия того, что, по меньшей мере, некоторые лица, совершающие военные преступления или геноцид, могут быть привлечены к ответственности, является сдерживающим фактором и повышает вероятность прекращения конфликта. В течение нынешнего десятилетия были созданы два специальных Международных уголовных трибунала, один по бывшей Югославии, а другой – по Руанде, в надежде ускорить окончание насилия и предотвратить его возобновление.

…Для устранения недостатков, присущих специальным трибуналам.

Учреждение специального трибунала немедленно влечет за собой вопрос о «выборочном правосудии». Почему не был учрежден трибунал по военным преступлениям в связи с массовыми убийствами в Камбодже? Постоянный суд мог бы функционировать более последовательным образом.

Указывалось на «судебную усталость». Задержки, присущие процессу учреждения специального трибунала, могут приводить к нескольким следующим последствиям: состояние чрезвычайно важных доказательств может ухудшиться или эти доказательства могут быть уничтожены; исполнители преступлений могут сбежать или исчезнуть; а свидетели могут переехать куда-либо или подвергнуться запугиванию. Расследование становится все более дорогим, и огромные расходы специальных трибуналов могут ослабить политическую волю, необходимую для их учреждения.

Специальные трибуналы связаны временем или территорией. В прошлом году тысячи беженцев, спасавшихся от этнического конфликта в Руанде, были убиты, однако мандат Трибунала ограничивается событиями, происшедшими в 1994 году. Преступления, совершенные после этого времени, мандатом не охватываются.

…Для того чтобы действовать в том случае, когда национальные учреждения уголовной юстиции не готовы или не способны принимать меры.

«Преступления по международному праву по самой своей природе зачастую предполагают прямое или косвенное участие целого ряда лиц, по крайней мере, некоторые из которых занимают руководящие должности в сфере государственного управления или в военной сфере» (Доклад Комиссии международного права, 1996 год).

Страны согласны, что обычно преступников должны судить национальные органы. Однако во время конфликта, будь то внутреннего или международного, такие национальные органы часто либо не готовы, либо не способны действовать, как правило, по одной из двух причин. Часто у правительств отсутствует политическая воля осуществлять судебное преследование своих собственных граждан или даже высокопоставленных должностных лиц, как это имело место в случае бывшей Югославии. Или же национальные учреждения могут дезинтегрироваться, как это было в случае с Руандой.

В июле 1998 года в Риме 120 государств – членов Организации Объединенных Наций – заключили договор для учреждения впервые за всю историю постоянного Международного уголовного суда. Этот договор вступил в силу 1 июля 2002 года.

«Давняя мечта о создании Международного уголовного суда почти сбылась, – недавно заявил Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Кофи Аннан. – Мы надеемся на то, что, наказав виновных, Международный уголовный суд принесет определенное утешение пережившим ужасы войны людям и общинам. Более важным является то, что, как мы надеемся, он будет сдерживать потенциальных военных преступников и приблизит тот момент, когда ни один правитель, ни одно государство, ни одна хунта и ни одна армия где бы то ни было не сможет нарушать Права человека безнаказанно».

… Для сдерживания будущих военных преступников.

«Отныне все потенциальные лидеры вооруженных группировок должны знать, что в зависимости от развития конфликта может быть учрежден Международный трибунал, перед которым предстанут те, кто нарушает законы войны и гуманитарное право… Теперь будет презюмироваться, что каждый знает содержание основополагающих положений Международного уголовного права; защитный аргумент о том, что подозреваемым не было известно о правовых нормах, не будет признаваться» (Ханс Корелл, заместитель Генерального секретаря Организации Объединенных Наций по правовым вопросам).

За всю историю большинство лиц, совершивших военные преступления и преступления против человечности, не было наказано. Несмотря на военные трибуналы, учрежденные после Второй мировой войны, и два недавних Международных уголовных трибунала по бывшей Югославии и по Руанде, это же справедливо и в отношении XX века. С учетом этого разумно предположить, что большинство лиц, совершавших зверства, считали, что они не будут наказаны за их преступления. Эффективное сдерживание является первейшей целью тех, кто выступает за учреждение Международного уголовного суда. Как только станет ясно, что международное сообщество более не будет мириться с такими чудовищными деяниями и будет привлекать к ответственности и выносить соответствующие наказания главам государств и военачальникам, а также рядовым военнослужащим или ополченцам, те, кто подстрекает к геноциду, осуществляет кампании этнических чисток, убийства, изнасилования и зверства в отношении гражданских лиц во время вооруженного конфликта или использует детей в варварских медицинских экспериментах, уже не смогут легко находить себе пособников.