Текст книги "Откровенно говоря…"

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В КРАЕ. КАКОЙ ЕЙ БЫТЬ?[23]23
  «Алтайская правда», 18 сентября 1991 г.


[Закрыть]

Время идет, все ждут. А чего? Сейчас, например, ждут назначения главы администрации Алтайского края. Вот назначат главу и… А что «и»? Да опять же снова начнем ждать, когда сформируется команда нового человека; а если главой будет назначен руководитель из существующих структур власти, то будем ждать, пока он будет наводить новый лоск на старый фасад. Часть существующих работников в органах власти, спасая себя, будет монополизировать власть, саботировать решения, и опять будем ждать… Когда же мы изживем эту психологию – ожидание «царя», который должен решить наши проблемы?

Депутатский клуб краевого Совета со дня основания исповедует иной принцип – не ждать, а управлять на основе прогноза с использованием компетентных специалистов. Так, например, одной из ключевых проблем является перестройка функций и структуры власти в крае. Депутаты поднимают эту проблему, начиная с первой сессии краевого Совета, когда исполком формировался на основе преданности административно-номенклатурной системе. Но конкурсность и научное обоснование функций и структур управления так и не появились за эти полтора года. Новые структуры исполнительной власти формируются, но и прежние чем-то заняты. Совершенно не адаптируется структура краевой власти к новым принципам формирования структур власти в стране, когда район и город начинают формироваться как органы местного самоуправления, в то время как назначаемый Президентом республики глава администрации края становится звеном государственной власти.

Краевой Совет должен взять на себя самостоятельную законодательную функцию. В этом случае попытки «подделать» существующие властные структуры под новые требования будут обречены на провал, потребуется быстрая, осознанная, гласная и компетентная их перестройка. Кто бы ни был назначен главой администрации края, мы готовы уже сейчас предложить на обсуждение специалистов и жителей края свои предложения. Безусловно, эти предложения дискуссионные, но наша цель снять табу, негласный запрет, который существует в нашем обществе на гласное обсуждение вопроса о создании эффективных структур власти и принципе формирования коалиционного правительства.

ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Первое. Переход от отраслевого принципа исполнительной власти к преобладанию функционального. Если проанализировать существующую структуру, то можно выделить сложившуюся «четырехмерность» исполнительной власти края: по отраслям, по функциям управления, по решаемым проблемам и по методам решения этих проблем. Подобная многомерность получила название «матричные структуры», хотя обычно наука управления рекомендует не более двух измерений.

Так, заместители председателя исполкома распределены по отраслям: заместитель по сельскому хозяйству, который, являясь одновременно председателем агропромсоюза, наделен относительно большой властью за счет того, что распределяет от имени государства ресурсы для агропромышленного комплекса. Заместитель по промышленности – здесь должность чисто информационная, поскольку управленческие решения исполкома в отношении союзных и республиканских предприятий в настоящее время еще более уменьшились. Заместитель, который имеет основные функции управления строительством, сталкивается с теми же проблемами, что и предыдущий, – должность есть, но возможности принимать решение ограничены. Заместитель по социальной сфере имеет свои четко обрисованные краевые отрасли, прежде всего здравоохранение и просвещение. Энергетика – отрасль, которую курирует еще один заместитель, хотя с точки зрения управления он выполняет незначительный спектр функций. Еще один набор отраслей, которые закреплены за следующим заместителем, – это торговля и общественное питание.

В то же время существовал и другой «срез» – по функциям управления. Например, решение вопросов планирования (в ранге заместителя председателя крайисполкома), финансирования, снабжения отраслей. Сейчас вопросы финансирования и планирования переросли в вопросы экономики региона, в том числе и политика налогообложения. Появились новые функции – собственность и приватизация. Сохраняется прежняя – распределения государственных ресурсов (фондов).

Третье «измерение» – по решению комплексных проблем. Например, «социальная защита», «молодежь» и т. д. Эти структуры исполкома выполняют прежде всего функции «ходатаев» по тем или иным проблемам в отраслевых и функциональных отделах крайисполкома.

Четвертое измерение, которое возникло в последнее время, – это управление за счет методов решения проблем. Появилась возможность использовать свободную экономическую зону, и это еще один заместитель председателя крайисполкома. На примере торговли и общественного питания, снабжения, можно отметить, что некоторые функции управления отходят от органов исполнительной власти и переходят в разряд самостоятельных рыночных структур.

А теперь попробуйте решить какую-нибудь проблему в столь многомерной системе! Дело стоит, управленческий аппарат и затраты на его содержание растут, а ответственность растворяется…

Второй принцип – появление принципиально новых задач исполнительной власти, а именно: переход к рыночной экономике; изменение вертикальной структуры управления на горизонтальную с перераспределением компетенции исполнительных органов; революционные изменения в вопросах собственности.

Третий принцип – демократизация деятельности власти, что достигается изначально заложенными конкретными отношениями между исполнительной, законодательной и судебной властями, формированием структур местного самоуправления. Должны появиться структуры, через которые исполнительная власть может обсуждать свою политику с различными социальными слоями, общественными группами и партиями. Это можно реализовать через Совет народных депутатов, но необходим и своеобразный общественный совет при главе администрации.

Четвертый принцип – нельзя придумать идеальную структуру, необходимо создать гибкую систему исполнительной власти, которая должна адаптироваться к запросам жителей края, а не довлеть над ними. Гибкость администрации может придать использование принципа создания временных творческих коллективов для разработки и реализации тех или иных проектов, создание определенных структур для реализации целевых программ. Большую роль в этом могла бы играть группа советников главы администрации.

Пятый принцип. Главное для властных структур – это принятие решений. Существующий исполком собирает и анализирует массу информации, обсуждает, совещается, а когда надо принимать решения и их реализовать, то оказывается – у него недостаточно компетенции. Вот почему в исполнительных властных структурах необходимо оставить только то, что обеспечивает принятие и реализацию решений.

ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Безусловно, анализ функций и структуры управления требуют большой научной проработки, которую крайисполком планирует сделать давно, да и сессия крайсовета его обязывала это сделать. Однако определенные предложения мы можем сформулировать на основе проведенных депутатскими группами работ по вопросам структуры, определения расходов на содержание органов государственной власти и управления, а также разработок по внедрению в крае механизмов рыночной экономики.

Прежде всего – о статусе главы администрации края. Каково содержание его работы? Он не должен использовать технологию работы административно-командной системы. Глава администрации назначается Президентом России, проводит его политику и реализует российскую программу в крае. Но возникает много новых нюансов. Прежде всего в существующих структурах он получает мощный противовес в лице краевого Совета и органов местного самоуправления городов и районов, которые избираются всенародно. Это принципиальное новшество, которое глава администрации должен понимать и принимать. Попытки его подчинить органы местного самоуправления и крайсовет, которые неизбежно будут возникать из-за нашей приверженности к командной системе, должны быть нейтрализованы, точнее, использованы для пользы дела. Еще один противовес главе администрации – представитель Президента России. Эта структура, на наш взгляд, чем-то напоминает госприемку, она вряд ли будет жизненна (либо необходимо более четко очертить ее функции).

Функциональный принцип и анализ складывающихся новых механизмов управления в условиях рынка показывают, что заместителей главы администрации «прорисовывается» четыре-пять – меньше, чем сейчас существует зампредов.

Рыночная экономика сразу же выделяет двух. Это заместитель главы администрации по экономике и второй – по вопросам госимущества, собственности и приватизации; к решению вопросов собственности относится и собственность на землю. Заместитель главы по государственным ресурсам должен пока решать вопросы эффективного использования выделяемых ресурсов и заключать от имени государства и края контракты и госзаказ на закупки продовольствия, производство товаров народного потребления и т. д., обеспечение формирования межрегиональных связей. И, наконец, еще один заместитель (типа госсекретаря), который должен взять на себя функции организации деятельности администрации, решение проблем адаптации структур власти к меняющимся задачам, кадровое обеспечение, координацию деятельности немногочисленных отраслевых отделов, которые хотя и сократятся, получат большую самостоятельность, но пока сохранятся на бюджетном финансировании.

Выделение этих функций для четырех заместителей главы администрации – это как бы схема в идеальном рафинированном виде. Потребуется некоторый переходный период, и поэтому высказываются предложения о временном сохранении заместителей главы администрации по вопросам управления социальной сферой, интеграции агропромышленного производства и заготовок. Однако здесь появляется опять двухмерность, и потребуется делить пересекающиеся функции управления с «экономическим ведомством», замом по госресурсам и т. д. Любая двухмерность увеличивает на порядок (то есть в десять раз) сложность решения проблемы и вызывает размножение управленческих структур, которые работают сами на себя, поскольку не решают, а согласовывают.

Кроме этого, в практику исполкома вошло стремление привлекать заместителей председателей исполкома для выполнения отдельных целевых заданий, программ. Когда сторонникам такого подхода возражаешь, что для этого достаточно иметь статус завотделом или специального представителя главы администрации, то в ответ приводят неотразимый довод: «Ведь человеку с удостоверением зампреда легче пройти в высокие инстанции». Удивительна эта типичная для наших структур власти тенденция, когда не человек красит место, а наоборот. А может быть, это наша привычка повышать хорошему работнику оклад за счет придания ему более высокой должности?

Все вышеперечисленные укрупненные блоки функций управления на уровне крайисполкома охватывают в основном текущее управление, но важным является и решение перспективных проблем (например, комплексное развитие региона, перспективы экологической безопасности, социально-экономические приоритеты и т. д.). Эти работы целесообразно выполнять не штатными структурами, а временными творческими коллективами.

Далее можно продолжить анализ функций управления вниз – от заместителей до управлений, отделов и групп, ведь для каждой функции управления необходима и определенная структура. Но в рамках одной статьи – это сделать невозможно. Наша цель была показать методику наших рассуждений. И на этой методике авторы будут настаивать, ибо без научного подхода и в то же время без гласного участия в этой работе всех компетентных специалистов невозможно создать новую структуру эффективной исполнительной власти в крае при любом главе администрации.

«ДРУГИМ ПУТЕМ МЫ УЖЕ ХОДИЛИ»[24]24
  «Алтайская правда», 21 сентября 1991 г.


[Закрыть]

Многие могут расценить это как бурю в стакане воды. Тем не менее Депутатский клуб краевого Совета на своем заседании обсудил события последней недели, которые чуть не привели к созыву внеочередной сессии.

События развивались мгновенно. Вновь избранный председатель крайсовета А. Суриков на совещании в агропромсоюзе проинформировал о своей беседе с Б. Н. Ельциным. Он сообщил, что довел до сведения Президента России решение последней сессии о выдвижении кандидатур А. Назарчука и В. Райфикешта на должность главы администрации Алтайского края. Но самое главное, он добавил, что А. Назарчук снял свою кандидатуру уже после сессии, а у В. Райфикешта якобы «нет уверенности», поэтому нужна отсрочка для выдвижения новых кандидатур.

Подобная информация вызвала немедленную реакцию, и часть депутатов, представителей демократических движений, расценила это как неправомерные действия председателя Совета, который превысил свои полномочия. В. Райфикешт заявил протест, так как он своей кандидатуры не снимал. Начали сбор подписей о созыве внеочередной сессии. Многие депутатские группы и представители общественных движений стали настаивать на том, чтобы сообщить Президенту о третьей кандидатуре – нынешнего председателя крайисполкома Ю. Жильцова.

Страсти накалялись. Пиком стало совещание у председателя Совета, куда по указанию А. Сурикова не были допущены представители «ДемРоссии», прессы, радио и телевидения. По этому поводу Депутатский клуб делает особое заявление: недопустимо вновь возвращаться к кулуарным методам ведения политики. Тем более что представители прессы и телерадиокомитета получили согласие на участие от заместителя председателя М. Бордюга.

Высказывались предложения о созыве сессии с вопросом о недоверии А. Сурикову. Но за три дня страсти немного улеглись – внеочередную сессию решили не собирать, и кандидатуру Ю. Жильцова, которую, кстати, Депутатский клуб поддерживал, как и кандидатуру В. Райфикешта, решено довести до сведения Б. Ельцина другими путями.

Между прочим, по поводу этих «путей» Депутатский клуб тоже высказал недоумение – при всем уважении к нашим российским властям очень уж сомнительный способ избрали они для назначения глав администраций, порождая закулисные игры.

Еще одной особенностью этого заседания клуба было активное участие представителей «аграриев» – депутатов краевого Совета В. Гаськова и В. Бивалькевича. Хотя Депутатский клуб исповедует более демократические взгляды и не приемлет любимый многими аграриями принцип демократического централизма, тем не менее обе депутатские группы чем-то понравились друг другу и договорились сотрудничать.

ПРЕТЕНЗИИ НА ПОСТЫ ИЛИ ПОСТ С ПРЕТЕНЗИЯМИ…[25]25
  «Алтайская правда», 29 октября 1991 г.


[Закрыть]

На последней пресс-конференции в словах главы администрации края В. Райфикешта прозвучала мысль о том, что Депутатский клуб краевого Совета необоснованно претендует на посты в аппарате администрации.

Насколько мы помним, Депутатский клуб на своих заседаниях ни разу не обсуждал эти предложения.

Вот должность руководителей Совета, отставка президиума, выдвижение кандидатур на постоянную работу в Совет, поддержка кандидатуры В. Райфикешта – это осуждали, что регулярно и публиковали в газете. Не скрывали свои позиции по коалиционному, конкурсному принципу формирования администрации на контрактной основе, структуре исполнительных органов власти. Да, пожалуй, как ни одна политическая группа в крае, имея программу действий, Депутатский клуб наиболее полно и гласно выражает своп позиции и не принимает тактики политических интриг.

Нам, конечно, импонирует, что многие наработки Депутатского клуба использует новая администрация, и здесь готовы поддержать ее. Но в то же время понимаем, что в смутные времена неизбежно, как в бурном потоке, появляются пена и подводные течения, которые могут занести далеко от декларированных целей и тем более от таких ценностей, как духовность, интеллект, культура. Поэтому, поддерживая демократически настроенных кандидатов на пост главы администрации, Депутатский клуб также чувствует ответственность за все происходящее. Реализовать эту ответственность можно довольно полно через деятельность краевого Совета. Администрация, конечно, может игнорировать позиции депутатского корпуса, да и весь краевой Совет, но ведь эти претензии не могут быть серьезной политикой.

Тем более, что сейчас Депутатский клуб считает приоритетным и отрабатывает вопрос о расширении социально-экономических прав Алтайского края, который не может самостоятельно решать вопросы собственности, налогообложения, ценообразования, распределения госресурсов, использования своих природных ресурсов в такой же степени, как рядом расположенная Горно-Алтайская Республика. Надеемся сотрудничать и в этом вопросе с администрацией.

НАРОДНОМУ ДЕПУТАТУ КРАЕВОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ Т. САРЫЧЕВУ А. Н.[26]26
  17 октября 1991 г.


[Закрыть]

Направляем проекты документов, подготовленных рабочей группой краевого Совета народных депутатов, по изменению структуры Совета и его органов, предлагаемых для обсуждения на очередной сессии краевого Совета.

Заместитель председателя краевого Совета народных депутатов М. А. Бордюг

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

по организации деятельности Алтайского краевого Совета народных депутатов

Анализ предложений депутатов и депутатских комиссий по изменению работы краевого Совета можно обобщить в следующих альтернативных предложениях:

1. Первый принципиальный вопрос, в котором есть разногласия в депутатском корпусе, это – «Изменять ли принципиально деятельность Совета или нет?»

Часть депутатов считает, что деятельность Совета, его функции, структуру менять в настоящий момент нецелесообразно, либо эти изменения должны быть незначительны. Для обоснования этой позиции приводятся различные диаметрально противоположные доводы. Так, один из доводов: «При существующем депутатском корпусе изменений добиться невозможно; данный состав Совета должен самораспуститься». Другой довод: «Сложившаяся система работы Совета вполне удовлетворительна, поэтому кардинально ничего менять не нужно; если и менять что либо, то незначительно, например, уменьшить число постоянных комиссий».

Однако другая часть депутатов не поддерживает эти доводы и считает, что деятельность краевого Совета требует принципиальных изменений, которые необходимо произвести при существующем составе Совета.

Возражения, что пока не принят закон о краевом Совете и поэтому ничего не нужно менять, также не обоснованы, т. к. закон решает общие вопросы организации краевого Совета, его выборов. Технологию и конкретное содержание работы в любом случае необходимо разрабатывать самому Совету, тем более, что в краевом Совете имеется проект Закона «Об управлении краем, областью в РСФСР».

2. Какие же принципиальные изменения в деятельности Совета предлагают депутаты?

2.1 Основное изменение – участие каждого депутата для работы в Совете на освобожденной основе на различные сроки в зависимости от выполняемой работы. Например, для подготовки отдельного вопроса достаточно иногда 5–7 дней, для выполнения же постоянных функций Совета, например, план и исполнение бюджета или реализация программы приватизации, иных программ потребуется уже освобождение депутата для работы в Совете на длительный срок – месяц, год или даже более.

В случае перехода депутата на длительный срок для работы в Совете возникают две проблемы. Первая – необходимо обеспечить социальную защиту депутату. Хотя это необходимо решать в индивидуальном порядке, но одновременно целесообразно принять решение, гарантирующее трудоустройство депутата в случае прекращения деятельности Совета; можно использовать опыт социальной защиты депутатов, перешедших на постоянную работу в Верховный Совет РСФСР.

Вторая – чем должен заниматься депутат, работающий в краевом Совете на постоянной основе? Ответ на этот вопрос увязан с предложениями по определению целей, задач и структуры Совета. Эти депутаты прежде всего должны сосредоточить свои усилия для реализации основных функций Совета (см. п. 2.2).

2.2 Второе принципиальное изменение – это коррекция содержания работы существующих структур или создание новых структур под основные функции Совета. В настоящее время рабочие органы Совета сформированы преимущественно по отраслевому принципу, синхронно структуре исполкома. Однако подобный подход позволяет обеспечить лишь фрагментарный депутатский контроль и приводит как бы к формированию надстройки над структурами исполнительной власти и вмешательству в текущую их деятельность. Поэтому предлагается при формировании депутатских структур отдать приоритет функциональному подходу.

Укрупненный анализ функций краевого Совета позволяет выделить три группы функций, которые можно условно назвать:

– выработка и реализация «правил игры» (на уровне республики – законы, на уровне края – нормативные акты);

– владение краевой собственностью;

– выделение региональных комплексных проблем, путей их решения, приоритетов; разработка региональных программ (среди программ можно выделить два направления, которые могут иметь самостоятельное значение: экология, природопользование, комплекс проблем по социальной политике, комплекс проблем аграрного комплекса и социального развития села).

Первая группа функций включает в себя прежде всего одну из основных функций Совета – выработку, утверждение и контроль за исполнением краевого бюджета, выработку бюджетной политики в крае. В эту же группу функций в настоящий момент, когда стоят задачи радикальной экономической реформы, можно выделить земельную реформу, разгосударствление и приватизацию, экономические вопросы реформы (развитие предпринимательства, налоговая и кредитная политика, ценовая политика, внешнеэкономическая деятельность).

Необходимо также выделить для уровня краевого Совета такую функцию управления, как контроль за реализацией республиканских законов и программ.

Кроме этих основных функций краевого Совета, есть еще «внутренняя» функция – организация работы самого краевого Совета.

Перечисленные функции краевого Совета составляют основу его работы и, исходя из принципа формирования в стране трех структур власти (законодательной, исполнительной и судебной), эти функции Совет должен реализовать самостоятельно через депутатские структуры.

3. Структура Совета.

Исходя из изложенных функций, предлагается сформировать следующие структуры краевого Совета:

– комиссию мандатную, по организационным вопросам Совета, гласности и связи с общественностью;

– комитет по бюджету, планам, налогам и ценам;

– комитет по вопросам экономической реформы, собственности и внешнеэкономической деятельности;

– комитет по вопросам социально-экономического развития Алтайского края;

– комитет по вопросам законности, правопорядка, обеспечению прав и законных интересов, местного самоуправления и граждан;

– комитет по социальной политике;

– комитет по земельной реформе, аграрным вопросам, продовольствию, социальному развитию села (по вопросу земельной реформы есть противоположные позиции депутатов, а именно: часть депутатов считает, что вопросы земельной реформы должны быть объединены с аграрными вопросами и должна быть единая комиссия. Другая часть депутатов считает, что это объединение недопустимо, поскольку земельная реформа как составная часть экономической реформы предусматривает прежде всего решение проблем повышения экономической эффективности использования земли, перераспределение для этого землепользователей (город или село, передача земли различным пользователям: фермеру или предприятию, сдача земли в аренду для пользователей из-за пределов края), использование земли не только в сельской местности, но и в городах, вопросы ценообразования на землю, и, наконец, решение вопросов о собственности на землю. Слияние же комитета по аграрным вопросам с комитетом по земельной реформе эта группа депутатов рассматривает как стремление крупных сельскохозяйственных производителей решать вопросы земельной реформы только для своих интересов) оформление;

– комитет по вопросам экологии и рациональному использованию природных ресурсов.

Безусловно, что перечисленные комитеты должны быть сформированы вместо ранее существовавших аналогичных комиссий.

Для организации работы самого Совета предлагается несколько вариантов формирования этой структуры.

Первый вариант – президиум крайсовета. Президиум в основном предполагает включение в его состав руководителей формальных структур Совета (комитетов и комиссий). Этот вариант пока не оправдал себя в деятельности ранее существовавшего президиума, поскольку он пытался подменить в своей деятельности либо Совет, либо исполком. А состав президиума, сформированный из руководителей формальных структур, не отражал весь спектр политических позиций депутатов.

Второй вариант – «малый Совет». Эта структура может быть сформирована уже из большего числа принципов – представители депутатских комитетов и комиссий, представители различных регионов края, представители различных депутатских групп.

Третий вариант – «Совет представителей депутатских групп». Опыт работы Верховного Совета и даже нашего краевого Совета показал, что для решения вопросов организации работы Совета (созыв сессии, предварительная повестка дня, формирование рабочих групп и временных комиссий, обсуждение проектов документов) – это эффективная форма организации.

Четвертый вариант – не создавать специальной структуры, а организационную работу, например, по подготовке повестки сессии и вопросов на сессию, возлагать на временные депутатские комиссии (группы). Часть организационных функций внутренней организации работы Совета в этом случае можно возложить на мандатную комиссию.

Еще один дискуссионный вопрос, который касается структуры Совета это – «нужен ли какой-нибудь орган Совета, который бы взял на себя часть его функций?». Ранее такой структурой был президиум. Сейчас некоторые предлагают для этого «малый Совет», в котором должны работать депутаты на постоянной основе. Однако подобный подход вызывает возражения у большой группы депутатов, поскольку как бы делит депутатов на два «сорта», а кроме этого этот «малый Совет» начнет подменять большой Совет. Поэтому многие депутаты считают, что не нужно создавать структур Совета, которые брали бы на себя его функции.

4. Структура аппарата Совета.

При рассмотрении принципов формирования аппарата Совета предлагается также использовать функциональный подход, т. е. для основных функций аппарата сформировать его структуру. Причем предлагается часть аппарата, которая закреплена за комитетом, должна в основном работать в этих комитетах.

При рассмотрении структуры аппарата Совета (прилагается) депутаты высказали предложение, чтобы существенная часть затрат на аппарат использовалась не только для штатных работников аппарата, но и для привлечения экспертов на условиях договоров подряда.

Материал подготовлен рабочей группой краевого Совета.

Руководитель группы депутат А. Н. Сарычев

СТРУКТУРА

краевого Совета народных депутатов

Проект

вариант 2