Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Е. С. Пышьева
Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

© ООО «Юстицинформ», 2018

© ООО Е.С. Пышьева, 2018

* * *

Актуальность правового регулирования мелиорации земель. Предисловие к монографии

Задачи правового регулирования мелиорации земель обретают новое звучание и актуализируются.

Чтобы не зависеть от поставок импортного продовольствия, для обеспечения суверенитета, продовольственной безопасности страны предстоит повышать ее самообеспеченность мясом, молочными продуктами, овощами, фруктами через модернизацию агропромышленного комплекса путем развития сельскохозяйственной кооперации, крупного товарного производства, поощрения крестьянских (фермерских), приусадебных, семейных, иных малых хозяйств, создания условий для сбережения здоровья, роста доходов, процветания жителей, благополучия сельских территорий.

Для решения задач приведения в порядок, обустройства сельскохозяйственных и прилегающих к городам земель нужны апробированные меры, конкретной и важнейшей из которых служит мелиорация земель. Она способствует повышению плодородия, продуктивности, устойчивости земледелия, получению гарантированного производства сельскохозяйственной продукции, формированию рациональной структуры земельных угодий.

История российских мелиораций и связанных с ними социально-экономических преобразований включает замечательные имена таких ученых конца XIX – начала ХХ вв., как В.В. Докучаев, Д.И. Менделеев, П.А. Костычев, А.В. Чаянов. Правовое регулирование коренного улучшения земель разрабатывалось во второй половине ХХ в. В.П. Балезиным, Л.И. Дембо, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасовым, О.И. Крассовым, П.Ф. Кулиничем (Украина), Н.В. Сторожевым (Белоруссия). С разрушением колхозно-кооперативного строя, переформатированием российского государства и сокращением его плановых, экономических возможностей внимание к мелиорации как публичной функции общества стало ослабевать.

Обращение к этой теме представляется весьма своевременным ввиду подъема национального сельского хозяйства как растущей сферы экономики, основного средства снабжения населения экологически чистыми, здоровыми продуктами питания, рычага сбережения народа. В представляемой монографии не только реанимируются истоки возникновения, этапы, теоретико-правовые основы мелиорации земель, но и комментируется, анализируется современное законодательство России, государств ближнего и дальнего зарубежья и, что особенно ценно, административная, судебная практика правоприменения.

Вызывают удовлетворение попытки продолжения и наращивания автором предыдущих изысканий по определению места правовых режимов мелиорации в системе отраслей знания, науки, законодательства: поиски их местонахождения в земельном, аграрном, экологическом, гражданском праве не выглядят схоластичными, но влекут правовые последствия, намечают соответствующие приемы регулирования, средства достижения положительных результатов в земледелии, строительстве, транспорте, иных областях народного хозяйства[1]1
  По этим вопросам см.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. коллек. С.А. Боголюбов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1999. 304 с.; Аграрное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Эксмо, 2007. 368 с.; Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. М.: Юрайт, 2015. 498 с.


[Закрыть].

Не менее злободневными представляются размышления о задачах, функциях государственного управления в сфере мелиорации земель, субъектах государственного учета и надзора, их полномочиях, о переводе мелиорированных земель в иные земли, правовых формах государственного, муниципального, производственного, иного контроля в сфере мелиорации и смежных областях, о ее государственной поддержке как одном из направлений аграрной, земельной, экологической политики ввиду многообразия, конкуренции форм собственности на землю, иные природные ресурсы, на мелиоративные сооружения, необходимости снабжения промышленности сельскохозяйственным сырьем.

Заслуживает поддержки тезис о необходимости оценки экологического эффекта от проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических мероприятий, затрагивающих тесно связанные с ними природные объекты и ресурсы, используемые и охраняемые в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Интересны предложения о признании мелиоративных систем единым недвижимым комплексом, об установлении критериев отнесения их к федеральной, региональной, муниципальной, частной формам собственности (признаваемым и защищаемым равным образом), об объединении полномочий по надзору за проведением мелиоративных мероприятий в одном государственном органе. Полезные дискуссии по этим вопросам могут служить повышению эффективности правореализации, в том числе видов юридической ответственности.

Несколько лет назад Е.С. Пышьева закончила аспирантуру Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, написала под научным руководством Е.Л. Мининой и защитила кандидатскую диссертацию на тему «Правовое регулирование мелиорации земель», и диссертационный совет присудил ей степень кандидата юридических наук. Настоящая монография показывает, что автор, работая старшим преподавателем Российского государственного аграрного университета – МСХА им. К.А. Тимирязева, заслуженно получила и достойно оправдывает путевку в педагогическую и научную жизнь.

Хочется надеяться, что представляемая монография найдет своего вдумчивого читателя, а изложенные в ней мысли помогут решению практических и теоретических проблем в описываемой сфере.

Доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

Почётный работник охраны природы,

заведующий отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

С.А. Боголюбов

Введение

Первые упоминания о мелиорации земель как средстве по коренному улучшению качественных характеристик земель восходят к периоду существования Древнего Египта, где 3–4 тыс. лет до н. э. начали сооружать оросительные и осушительные системы с целью развития сельского хозяйства. Со временем сфера использования мелиорации земель расширилась. В настоящее время, будучи одним из направлений реализации государственной политики, в том числе земельной, водной, аграрной, она находит свое применение в различных отраслях экономики: в сельском, лесном, городском хозяйстве, строительстве и других. При этом особое значение она по-прежнему имеет в сельском хозяйстве. Без ее осуществления невозможно обеспечить устойчивость земледелия и экономическую стабильность даже при благоприятных природно-климатических условиях.

Мелиорация земель представляет собой воздействие на качественные характеристики земель посредством проведения гидротехнических, культуртехнических, химических и иных мероприятий по их коренному улучшению. Она служит не только средством по улучшению, восстановлению земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности человека, но и средством борьбы с неблагоприятными природно-климатическими условиями (засухой, наводнением, паводками и т. п.). Некоторые виды мелиорации (осушение земель) используются при создании намывных территорий, польдеров[2]2
  Польдеры – осушенные участки низменных заболоченных морских побережий (маршей). Часто располагаются ниже уровня моря, защищены валами, дамбами и другими гидротехническими сооружениями от затопления морскими и речными водами // Большая российская энциклопедия: [в 30 т.]. Т. 27 / науч. – ред. совет: пред. – Ю. С. Осипов и др. М.: Большая Рос. энциклопедия, 2015. С. 20.


[Закрыть].

Для ряда государств вследствие их географического расположения и природно-климатических условий мелиорация незаменима при обеспечении стабильного существования самих этих государств. Так, около 40 % территории Нидерландов находится ниже уровня моря, поэтому в отсутствие дамб, других водозащитных сооружений значительная часть государства была бы затоплена. В странах Средней Азии (Казахстан, Таджикистан, Кыргызстан и др.), испытывающих острый дефицит водных ресурсов, без применения такого вида мелиорации земель, как орошение, существование аграрного сектора экономики было бы практически невозможно.

Земли, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, как правило, представляют собой одну из наиболее ценных частей земель Российской Федерации. Они обладают повышенной хозяйственной и экономической значимостью. Несмотря на то что эти земли занимают, согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 г., небольшую совокупную площадь – 11,3 млн га, или 0,66 % от общей площади всех земель России, на них производятся до 65 % овощей, весь рис, около 20 % сельскохозяйственных кормов и прочая продукция. Урожайность на орошаемых землях в 2–5 раз выше, чем на богарных, значительно ниже затраты материально-технических и трудовых ресурсов.

Вместе с тем при отсутствии вмешательства государства в сферу мелиорации, в первую очередь посредством оказания финансовой поддержки, проведение мелиоративных мероприятий ввиду их высокой капиталоемкости и ресурсозатратности является затруднительным.

Несмотря на очевидную важность деятельности по коренному улучшению земель, система правовых норм в этой сфере стала складываться только в начале XX в. В современный период законодательство о мелиорации земель обладает комплексным, межотраслевым характером, поскольку нормы входящих в него актов имеют различную отраслевую принадлежность, обусловленную разнородностью складывающихся мелиоративных отношений. В контексте настоящей работы нами будут исследованы мелиоративные отношения преимущественно сквозь призму земельного, аграрного и гражданского права вследствие их ключевой роли.

Существующее правовое регулирование сферы мелиорации земель не обеспечивает эффективного использования земель, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, и должного функционирования мелиоративного комплекса. В законодательстве имеются многочисленные пробелы и противоречия. Характерна недостаточная развитость правоотношений по государственной поддержке проведения мероприятий по улучшению земель, нечетко определены в нормативно-правовых актах отношения собственности на мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, вследствие чего немало таких систем и сооружений числятся бесхозяйными. Имеющиеся теоретические построения не отвечают новым экономическим и правовым условиям и нуждаются в связи с этим в пересмотре и развитии.

В Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон о мелиорации) значительная часть норм не имеют прямого действия, а подзаконные акты, призванные его развивать, в большинстве случаев не приняты, что снижает эффективность правового воздействия на общественные отношения в этой сфере. Складывающаяся же правоприменительная практика не отличается единообразием. Отчасти следствием этого является стремительное сокращение с каждым годом площадей мелиорированных земель, перевод их в немелиорированные. Только за период с 1990 по 2015 г., по официальным данным, площадь мелиорированных земель уменьшилась на 2,2 млн га (с 11,5 млн до 9,3 млн га)[3]3
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.01.2013 № 37-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 303; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2015 г. // URL: https://rosreestr.ru.


[Закрыть].

Государство проявляет повышенный интерес к вопросам мелиорации, поскольку она имеет существенное значение для жизни общества и государства в целом. Подтверждением этого является разработанная и утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации специальная федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», на реализацию которой возлагаются большие надежды.

В юридической литературе правовые вопросы мелиорации земель разрабатывались преимущественно в советский период. Начиная с 1990-х гг. и до настоящего времени мелиорация не являлась предметом обстоятельного анализа. Затрагивались лишь отдельные связанные с ней вопросы: проведение мелиоративных мероприятий в сельском хозяйстве, правовой режим мелиорируемых, мелиорированных земель в составе земель сельскохозяйственного назначения и мелиоративных систем как водохозяйственных сооружений, используемых в сельском хозяйстве.

Таким образом, представленное комплексное исследование, принимающее во внимание взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности в области мелиорации земель и проведение ее на землях всех категорий, в определенной мере восполняет образовавшийся в научной литературе пробел.

В настоящей книге выделены юридически значимые признаки мелиорации земель, позволяющие отграничить связанные с ней правоотношения от иных правоотношений. Проведен исторический анализ развития законодательства о мелиорации земель в России и выявлены дефекты, повлиявшие на качество современного правового регулирования в этой области отношений.

Центральное место в работе занимает вопрос об определении правового режима мелиорируемых, мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, поскольку в теории и на практике он является наиболее проблемным. Исследованы отдельные специфические функции государственного управления в области мелиорации земель и определена их эффективность. Раскрыты особенности государственной поддержки мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.

Особое место в исследовании отводится зарубежному опыту правового регулирования отношений в сфере мелиорации земель (опыту стран СНГ, Германии, Швейцарии, США, Китая и др.). Преимущественное внимание при этом уделяется изучению и анализу законодательства стран романо-германской правовой семьи – стран СНГ, Германии, Швейцарии, – поскольку именно их академические и законодательные традиции являются исторически наиболее близкими российскому правопорядку.

Представляется, что разработанные предложения послужат теоретической основой для дальнейших исследований в соответствующей сфере, а также будут иметь практическое значение для правотворческих и правоприменительных органов.

Автор выражает благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Сергею Александровичу Боголюбову за поддержку, ценные рекомендации и полезные замечания.

Глава I
Общая характеристика правового регулирования мелиорации земель

§ 1. Понятие мелиорации земель в праве и ее отграничение от иных мер

Использование земли как важнейшего компонента природной среды при осуществлении различных видов хозяйственной и иной деятельности (сельскохозяйственное производство, строительство зданий, строений, сооружений, добыча полезных ископаемых и т. д.) неизбежно приводит к ухудшению ее состояния. В отдельных случаях такая деятельность влечет за собой истощение или даже полную деградацию земель. Подобные негативные последствия определяются субъективными факторами, всецело зависящими от деятельности как отдельного человека, так и общества в целом. Однако, кроме антропогенного воздействия, на состояние земель могут оказывать отрицательное влияние и объективные факторы, не зависящие от воли человека, – природные явления (например, засуха, наводнение, водная и ветровая эрозия).

Для того чтобы предотвратить данные негативные процессы, снизить размер причиненного ими вреда земле или ликвидировать их последствия, проводится мелиорация земель (далее также – мелиорация).

Под ней согласно ст. 2 Закона о мелиорации[4]4
  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.


[Закрыть] понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. При этом данный перечень мероприятий является открытым, поскольку включение в него всех мероприятий невозможно и нецелесообразно в связи с тем, что любое определение должно отражать лишь существенные признаки исследуемого явления, позволяющие отличить его от иных явлений.

Земельный кодекс Российской Федерации[5]5
  СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.


[Закрыть] (далее – ЗК РФ) в. ст. 13 относит к мероприятиям по охране земель не саму мелиорацию, а сохранение достигнутого уровня мелиорации земель. Однако данное утверждение трудно признать верным, поскольку последнее, как представляется, является скорее целью государственной политики в области мелиорации земель. Кроме того, ее осуществление выступает одним из средств интенсификации сельского хозяйства, создания и поддержания экономического (искусственного) плодородия почв[443]443
  В научной литературе наряду с экономическим плодородием, поддерживаемым искусственным путем (например, внесением в почву удобрений), выделяется естественное плодородие, которое зависит от природных условий и не подвергается воздействию со стороны человека.


[Закрыть], а также обеспечения устойчивости землепользования в интересах настоящего и будущего поколений.

Следует отметить, что мелиорация земель представляет собой лишь один из видов мелиораций. В общей сложности в мелиоративной практике их насчитывается более 85 видов[6]6
  См., напр.: Мелиоративная энциклопедия. М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2004. Т. 2 (К – П). С. 136.


[Закрыть]. Выделяют также мелиорацию рек, озер, песков, охотничьих угодий, климата, тепловую, биологическую, ландшафтную мелиорацию и др. Однако из всех этих видов[7]7
  Правовому регулированию подвергаются также вопросы, связанные с проведением рыбохозяйственной мелиорации водных объектов (см.: Приказ Минсельхоза России от 26.12.2014 № 530 «Об утверждении Порядка проведения рыбохозяйственной мелиорации водных объектов». URL: http://www.pravo.gov. ru). Однако данные правовые положения не являются предметом настоящего исследования.


[Закрыть] подробному и специальному правовому регулированию подвергается именно мелиорация земель, которая и будет составлять предмет настоящего исследования. Это объясняется оказываемым ею сильным воздействием на земли и окружающую среду в целом и, как правило, ее высокой капиталозатратностью.

Как указывается в специальной литературе, на территории России большинство земель нуждаются в проведении тех или иных видов мероприятий по их улучшению[8]8
  Так, Ю.Г. Жариков отмечает, что около 80 % сельскохозяйственных угодий в России нуждаются в проведении мелиорации (см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009. С. 92; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации [С.А. Боголюбов и др.] / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009. 491 с.).


[Закрыть]. Это обусловлено, во-первых, географическим положением государства и связанными с этим природно-климатическими особенностями, вследствие чего значительная часть земель располагается в зоне рискового земледелия[9]9
  В схожих с Россией природно-климатических условиях, являющихся недостаточно благоприятными для выращивания сельскохозяйственной продукции, находятся такие государства, как Швеция, Норвегия и Финляндия, чьи земли также нуждаются в улучшении.


[Закрыть]; во-вторых, увеличивающимися с каждым годом масштабами антропогенных нагрузок на окружающую среду, влекущими негативные изменения как в ней самой в целом, так и в отдельных ее компонентах, одним из которых выступает земля.

Так, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в. 2015 г.[10]10
  URL: https://rosreestr.ru.


[Закрыть], опустыниванием охвачено более 100 млн га земель на территории 27 субъектов Российской Федерации, водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4 %, переувлажненные и заболоченные земли составляют 12,3 %, засоленные и солонцеватые – 20,1 % сельскохозяйственных угодий, площадь нарушенных земель равна 1037 тыс. га.

Вместе с тем проблемы мелиорации земли стали привлекать пристальное внимание ученых-юристов и получили самостоятельное правовое исследование только во второй половине XX в. в связи с тем, что прогрессировавшее в то время ухудшение состояния земель ввиду их экстенсивной эксплуатации выдвинуло перед государством на первый план задачу заботы о состоянии земельных ресурсов, повышении их качественных характеристик. До этого периода связанные с ней проблемы были предметом изучения преимущественно неюридических наук – сельскохозяйственных и технических.

Несмотря на имеющееся законодательное закрепление определения мелиорации земель, на практике не всегда удается провести ее отграничение от иных мер, в том числе от прочих мер по охране земель, что вызывает коллизии, а порой ведет к неблагоприятным юридическим последствиям. Как справедливо указал Г.С. Башмаков, «чем больше правовых явлений объединено в одно правовое понятие, тем хуже… становится обычно правовое регулирование объединенных явлений. Разграничение, дробление понятий – проверенный путь к лучшему правовому урегулированию»[11]11
  Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 43.


[Закрыть].

Учитывая это, для уяснения сущности правового понятия «мелиорация земель» и отграничения его от иных, схожих правовых понятий проведем его анализ. Термин «мелиорация земель» (от лат. «melioration» – «улучшение») в России впервые появился в 1883 г. в сделанном В.А. Левшиным переводе книги немецкого агронома А.Д. Тэера[12]12
  См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. История мелиорации в России. Т. 1. М.: ФГНУ «Росинформагротех». 2002. С. 7.


[Закрыть]. Тем не менее в российском законодательстве и доктрине он стал употребляться гораздо позже.

На протяжении всей истории российской государственности для обозначения вкладываемого в него смысла применяли различную терминологию: «поправление полей» (XVIII в.), «исправление земли» (начало XIX в.), «земельные улучшения» (конец XIX – начало XX в.)[13]13
  Маслов Б.С. Мелиорация вод и земель. М., 2004. С. 6.


[Закрыть]. Термин «мелиорация земель» в том значении, в котором он употребляется в законодательстве в настоящее время, утвердился в России только в начале XX в. и стал использоваться в рамках советской правовой системы. Первоначально мелиорация была ориентирована на требования сельского хозяйства, но со временем сфера ее применения расширилась. Понятийно-смысловое содержание обозначающего термина также со временем стало шире, в него вкладывались все новые значения. Происходил постепенный переход от более узкого понимания мелиорации земель (как орошения, осушения, обводнения)[14]14
  Для советского периода развития земельно-правовой науки и законодательства характерно преобладание необоснованно упрощенного, узкого взгляда на сущность мелиорации земель: включение в ее состав только двух мероприятий – орошения и осушения. В связи с этим мелиорация исследовалась преимущественно в рамках водного права, а некоторые ученые даже считали совокупность норм о ней частью водного права (см. подр.: Шейнин Л.Б. Ирригационное право как ветвь водного права // Водные ресурсы. 1985. № 1. С. 160–165).


[Закрыть] к более емкому, следствием чего становилось раздвижение смысловых границ термина, включающего в себя всю совокупность мероприятий, приводящих к коренному улучшению земель.

Первая попытка дать доктринальное определение мелиорации земель была предпринята в 1927 г. ученым-мелиоратором А.Н. Костяковым, являющимся основоположником отечественной науки о мелиорации земель. Под ней он рассматривал «глубокое (прочное, длительное, коренное) изменение компонентов природы для повышения потребительской стоимости (полезности) земель»[15]15
  Мелиорация земель / А.И. Голованов, И.П. Айдаров, М.С. Григоров и др.; под ред. А.И. Голованова. М.: КолосС, 2011. С. 3.


[Закрыть]. Позднее им была дана более развернутая и уточненная дефиниция мелиорации применительно к ее разновидности – сельскохозяйственной мелиорации: она представляет собой «систему организационно-хозяйственных и технических мероприятий, имеющих задачей коренное улучшение неблагоприятных природных (почвенных, климатических, гидрологических) условий мелиорированных территорий путем надлежащего изменения и регулирования их водного и связанного с ним воздушного, пищевого и теплового режимов…»[16]16
  Мелиоративная энциклопедия. С. 135.


[Закрыть].

В правовой научной литературе также прослеживается деятельностный подход к объяснению анализируемого понятия, ставшего предметом исследования ученых-юристов только начиная с 1950-х гг. Так, О.С. Колбасов, исходя из того значения, которое имеет мелиорация в сельском хозяйстве, понимал под ней «систему производственных мероприятий с целью улучшения состояния земли как производительной силы в сельском хозяйстве»[17]17
  Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве / отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989. С. 47.


[Закрыть].

Т.В. Епифанова, Н.Г. Романенко трактуют мелиорацию земель как «коренное улучшение природных условий сельскохозяйственных угодий»[18]18
  Епифанова Т.В., Романенко Н.Г. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»: постатейный. М.: Юстицин-форм, 2010. С. 3.


[Закрыть], распространяя, таким образом, данное понятие лишь на сельскохозяйственные угодья, занимающие, несомненно, ключевую роль в составе земель сельскохозяйственного назначения. Однако ими состав данной категории земель не исчерпывается. Другие составляющие ее земли имеют также большое значение в сельском хозяйстве, и их тоже необходимо улучшать (например, земли, занятые защитными лесными насаждениями). Причем в приведенном определении подчеркивается, что улучшаются не земли как таковые, а природные условия, в которых находятся сельскохозяйственные угодья.

Более широкую трактовку понятия «мелиорация земель» по сравнению с вышеуказанными дефинициями ученых-юристов дал А.А. Забелышенский. Он распространил ее не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на другие категории земель. Под указанным понятием он подразумевал «совокупность организационно-хозяйственных и технических мероприятий, направленных на коренное улучшение состояния земель как операционного базиса всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве»[19]19
  Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г.А. Аксененок, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 240.


[Закрыть]. Аналогичного мнения придерживался и В.П. Балезин[20]20
  См.: Советское земельное право: учебник / под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 87.


[Закрыть].

Л.Н. Мороз, давая общее определение мелиорации, несколько расширительно толкует это понятие. Под ней он понимает «совокупность организационно-хозяйственных, технических и расчетно-кредитных мероприятий, направленных на любое улучшение состояния участков земель, вод, других природных ресурсов или комплексов как операционного базиса и средства производства в соответствующих отраслях или иных сферах деятельности»[21]21
  Мороз Л.Н. Улучшение природных ресурсов: договорные отношения. Минск, 1994. С. 6.


[Закрыть]. Включение автором в состав мелиорации расчетно-кредитных мероприятий является, как нам представляется, ошибочным, поскольку последние, изначально существуя в рамках финансовых отношений, могут возникнуть, как и во многих других сферах, в сфере мелиорации. Здесь они носят вспомогательный характер, создают организационные предпосылки осуществления коренного улучшения природных ресурсов, в том числе земель, и компонентов и как таковые на их качество не влияют.

Рассматривая проблемы улучшения природных ресурсов и заключения связанных с ними гражданско-правовых договоров, Л.Н. Мороз отмечает, что не надо делать акцент на коренном улучшении, поскольку это может привести к исключению из состава мелиорации незначительных по объему и стоимости работ, как это произошло с культуртехническими мероприятиями[22]22
  См.: Мороз Л.Н. Указ. соч. С. 6.


[Закрыть]. Данная позиция, по нашему мнению, является необоснованной по ряду причин. Во-первых, если мелиоративным мероприятием признавать всякое проведенное улучшение земель, в том числе такое, результаты которого носят кратковременный характер и которое необходимо выполнять систематически, то будет невозможно отграничить его от иных предусмотренных законодательством мероприятий по охране земель в силу того, что признак коренного улучшения является ключевым, следовательно, мелиоративными мероприятиями в таком случае будут считаться любые мероприятия по охране земель, что является недопустимым. Во-вторых, культуртехнические работы всегда входили в состав мелиоративных, однако государство задействовало их по сравнению с водными мелиорациями в гораздо меньших объемах.

В.Н. Бохуров комплексно исследовал один из видов мелиорации земель – осушительную мелиорацию. Ее он определял как «сложный комплекс мероприятий, направленных на урегулирование водного режима мелиорируемых земель в целях создания благоприятных условий для получения высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур»[23]23
  Бохуров В.Н. Правовое регулирование отношений в области осушительной мелиорации (по материалам Белорусской ССР): дис. … канд. юрид. наук. Минск, 1965. С. 55.


[Закрыть].

Исходя из проведенного анализа определений понятия «мелиорация земель», можно заключить, что в юридической литературе сложилось два подхода к его определению: широкий и узкий. Согласно широкому подходу под данным видом хозяйственной деятельности понимается проведение организационно-хозяйственных, технических мероприятий на любых категориях земель с целью их коренного улучшения (И.А. Иконицкая, Л.Н. Мороз и др.). Узкий подход предполагает выполнение таких мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначениях, в первую очередь на сельскохозяйственных угодьях (В.Н. Бохуров, Т.В. Епифанова, О.С. Колбасов, Н.Г. Романенко, Н.И. Титова и др.)[24]24
  В настоящей работе мы будем исходить из широкого подхода к пониманию мелиорации земель.


[Закрыть].

Наряду с рассмотрением мелиорации земель как вида хозяйственной деятельности в научной юридической литературе ее относят также к одной из функций управления в области использования и охраны земель[25]25
  См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом «Городец», 2012. С. 205.


[Закрыть]; в специальной мелиоративной литературе ее причисляют к отрасли народного хозяйства[26]26
  См.: Шевелев Я.З., Ревут В.И., Даишев Ш.Т. Справочник-словарь мелиоратора. Л.: Лениздат, 1988. С. 99.


[Закрыть], подотрасли сельского хозяйства[27]27
  См.: Трифонова Н.В. Мелиорации (термины, определения, комментарии): справочник / Н.В. Трифонова, В.Н. Шкура; Новочерк. гос. мелиор. академия. Новочеркасск: Оникс+, 2007. С. 128.


[Закрыть].

Дискуссия о том, на каких землях должна осуществляться мелиорация, первоначально возникла в советской земельно-правовой литературе. Причиной этому послужила существовавшая тогда неопределенность правовых предписаний в данной области общественных отношений, когда не было закреплено в нормативно-правовых актах легальное определение понятия мелиорации земель. Спор отчасти разрешился с принятием в 1996 г. Закона о мелиорации, в котором была впервые закреплена дефиниция рассматриваемого нами понятия[28]28
  Действующие в зарубежных странах (Швейцарии, Беларуси, Украине, Азербайджане и др.) законы о мелиорации земель регламентируют преимущественно вопросы применения мелиоративных мероприятий в сельском и лесном хозяйстве. Задействование же их в иных сферах народного хозяйства регулируется в нормативно-правовых актах государств, как правило, фрагментарно (см.: Meliorationsgesetz des Kantons Graubünden vom 05.04.1981; Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 № 423-З «О мелиорации земель»; Закон Украины от 14.01.2000 № 1389-XIV «О мелиорации земель»; Закон Азербайджанской Республики от 05.06.1996 № 116-IГ «О мелиорации и ирригации»).


[Закрыть], распространяющегося на земли всех категорий (ст. 2). Хотя, исходя из анализа ст. 1 этого Закона, определяющей задачи мелиорации земель, видно, что они имеют ярко выраженную направленность на решение проблем, возникающих в сельском хозяйстве[29]29
  Первоначально был разработан проект федерального закона о мелиорации земель, распространявшийся только на сельскохозяйственные земли, однако в силу множества замечаний он не был поддержан (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13.07.1995 № 981-1 ГД «О проекте федерального закона «О мелиорации сельскохозяйственных земель» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2894).


[Закрыть]. Это объясняется недостаточной разработанностью данного понятия применительно ко всем категориям земель. Однако в отношении иных категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, первичными нормами согласно абз. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона будут нормы, содержащиеся в лесном, земельном законодательстве Российской Федерации. Закон о мелиорации к ним будет применяться только в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству.

На наш взгляд, осуществление мелиоративных мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначения противоречило бы закрепленному в ЗК РФ принципу приоритета охраны земли перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, предполагающего охрану всего земельного массива России и «реализующего экологическую функцию права»[30]30
  Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Издательский дом «Городец», 2005. С. 160.


[Закрыть]. Однако преимущественное внимание нами будет уделяться правовым проблемам, возникающим при проведении мелиорации на землях сельскохозяйственного назначения. Ее осуществление именно на этих землях имеет первостепенное значение для общества и государства, и проводится она на них вследствие этого в значительно больших объемах, чем на землях иных категорий.

Вместе с тем установленная Законом о мелиорации дефиниция не лишена недостатков. Она является не совсем удачной и корректной с юридико-технической точки зрения. Исходя из ее буквального толкования, следует, что мелиорация представляет собой не саму деятельность, что является общепринятым, а результат такой деятельности (коренное улучшение земли), на который направлены проводимые соответствующие мероприятия и который выступает следствием целенаправленного воздействия человека на землю. Следовательно, под мелиорацией земель следует понимать соответствующее мероприятие (совокупность мероприятий), приводящее к коренному улучшению земель (участков земли).

В законодательстве отдельных зарубежных государств, наряду с анализируемым нами термином, употребляется и иная терминология. Так, в германском и швейцарском законодательстве используются два термина, являющиеся синонимами: «мелиорация земель» (Melioration der Flächen) и «земельные улучшения» (Bodenverbesserungen). В швейцарской правовой литературе, в которой одновременно со швейцарским законодательством исследуется близкое к нему законодательство Германии и Австрии, также указывается на идентичность и взаимозаменяемость этих терминов[31]31
  См.: Hans Fluck. Die Bodenverbesserungspfandrechte der Schweiz. Zürich, 1925. S. 5.


[Закрыть]. Однако, по нашему мнению, суть мелиорации земель отражает именно указание на коренное улучшение. Понятие «земельные улучшения» является более широким, включающим меры, которые могут привести к любому улучшению земель, а не только к коренному.

Коренное улучшение земель является главным признаком рассматриваемого нами явления, отличающим его от всех иных мер, оказывающих воздействие на земли. Таким признаком не обладают так называемые временные мероприятия (например, продольная распашка земель, углубление пахотного слоя), которые не обеспечивают долгосрочного эффекта и требуют систематического проведения. В отличие от них мелиорация приводит «к фундаментальному, длительному изменению природных условий, сохраняющемуся десятки и сотни лет»[32]32
  Мелиорация земель / А.И. Голованов, И.П. Айдаров, М.С. Григоров и др. С. 3.


[Закрыть].

Данные факты необходимо учитывать в правоприменительной деятельности, в противном случае это может привести к негативным юридическим последствиям. Так, признание уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации работ по вспашке или углублению пахотного слоя, указанных в подаваемых сельхозтоваропроизводителем документах, в качестве мелиоративных мероприятий будет являться основанием для предоставления предусмотренных региональной целевой программой субсидий на возмещение затрат на проведение мелиоративных мероприятий. А поскольку результаты таких работ, в отличие от мелиорации земель, не сохраняются длительное время, а имеют временный характер и, следовательно, на их проведение не предусматривается выделение средств из государственного бюджета, то и использование предоставленных субсидий будет признаваться нецелевым.