Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

§ 4. Опыт правового регулирования мелиорации земель в странах СНГ

С распадом СССР и образованием бывшими союзными республиками в 1991 г. Содружества Независимых Государств[156]156
  В настоящее время членами СНГ являются Россия, Беларусь, Казахстан, Молдова, Азербайджан, Узбекистан, Таджикистан, Армения, Кыргызстан, Украина, на праве ассоциированного члена Туркменистан. В 2009 г. из состава данной региональной организации вышла Грузия.


[Закрыть] (далее – СНГ, Содружество) их законодательство, в том числе в области мелиорации земель, претерпело существенную трансформацию. Во многом это обусловлено переходом государств – участников СНГ от семьи социалистического права к романо-германской правовой семье, в рамках которой их национальные правовые системы образовали самостоятельную «евразийскую» группу[157]157
  См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / отв. ред. А.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003. С. 341.


[Закрыть].

Вместе с тем указанные государства, вследствие того что в советский период сосуществовали в пределах единого правового пространства, связаны общностью исторического развития, а их действующее законодательство о мелиорации земель, как и России, унаследовало много общих черт от советской правовой системы и имеет в связи с этим ряд схожих проблем.

В специальной литературе выделяются такие свойственные странам СНГ основные проблемы в сфере мелиорации: сокращение площадей мелиорированных земель, неудовлетворительное состояние мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, возрастание материального ущерба от вредного воздействия вод, несовершенство нормативно-правового обеспечения, низкая эффективность управления ирригационным и водохозяйственным комплексом[158]158
  Ясинский В.А., Мироненков А.П., Сарсембеков Т.Т. Современные тенденции в совершенствовании управления водными ресурсами в государствах – участниках СНГ. Отраслевой обзор № 19. Алматы, Евразийский банк развития. 2013. С. 24–25.


[Закрыть] и другие.

Нормативно-правовая база государств – участников Содружества в исследуемой нами сфере общественных отношений является достаточно обширной. Она представлена актами различной отраслевой принадлежности: законами о мелиорации земель, охране почв, земельными, водными, гражданскими кодексами, законами природоохранного характера (экологические кодексы или законы об охране окружающей среды) и другими нормативно-правовыми актами. Специальные законы о мелиорации земель были приняты лишь в Украине, Беларуси и Азербайджане[159]159
  Закон Азербайджанской Республики от 05.06.1996 № 116-IГ «О мелиорации и ирригации» // Сборник Законов Азербайджанской Республики. 1997. № 3. ст. 169; Закон Украины от 14.01.2000 № 1389-XIV «О мелиорации земель» // Урядовий кур’єр вiд. 2000; Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 № 423-З «О мелиорации земель» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 184, 2/1520.


[Закрыть]. Хотя попытки их разработки и принятия предпринимались и в некоторых других государствах Содружества[160]160
  Например, в Казахстане неоднократно высказывалось мнение о необходимости скорейшего издания специального закона, посвященного вопросам мелиорации земель, но оно до сих пор остается нереализованным. В Приднестровской Молдавской Республике разработан проект закона «О мелиорации земель», который до настоящего времени так и не был принят.


[Закрыть]. Однако в силу ряда объективных и субъективных причин данные попытки оказались безуспешными. Правовые акты, касающиеся отдельных видов мелиорации, не получили распространения, за исключением Республики Молдова, где действует правовой акт о лесомелиорации[161]161
  Закон Республики Молдова от 15.06.2000 № 1041-XIV «О лесомелиорации деградированных земель» // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2000. № 141–143.


[Закрыть].

Проведенный анализ действующих в настоящее время в названной сфере нормативно-правовых актов государств – участников СНГ показал, что они имеют в основном идентичную структуру. Ими охватывается широкий спектр вопросов, связанных с правом собственности на мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, государственным управлением, финансированием мелиоративных мероприятий, обеспечением экологической безопасности при проведении мелиорации земель и др. Для данных актов характерны общая направленность на отведение государству в складывающихся мелиоративных правоотношениях доминирующей роли, экономическое стимулирование рационального природопользования, отнесение мелиорации земель к одной из мер по охране земель, учет возможного негативного воздействия данной хозяйственной деятельности на окружающую среду, передача части мелиоративных систем из государственной собственности в иные формы собственности.

Следует отметить, что по законодательству данных стран мелиорация земель рассматривается не только как важная охранительная мера, применяемая для восстановления плодородия малопродуктивных земель[162]162
  Согласно Постановлению Правительства Кыргызской Республики от 17.06.2008 № 306 «Об утверждении Положения о порядке предоставления малопродуктивных сельскохозяйственных угодий для освоения и ведения сельскохозяйственного производства» в целях освоения малопродуктивных угодий осуществляется их предоставление во временное пользование (от 7 до 10 лет) с возможностью последующей передачи в собственность.


[Закрыть] и для борьбы с экзогенными процессами (оползнями, обвалами, селями, эрозией и др.)[163]163
  См.: ст. 37 Земельного кодекса Азербайджанской Республики.


[Закрыть], но и как мера, могущая привести к значительному ухудшению качества окружающей среды.

При этом необходимо учитывать, что правовые предписания принимаемых актов имеют достаточно узкую сферу применения, поскольку касаются задействования мелиоративных мероприятий преимущественно лишь на землях сельскохозяйственного назначения и землях лесного фонда. Однако в некоторых из них все же содержатся указания на включение мелиорируемых земельных участков, занятых защитными лесонасаждениями, противоэрозионными, противооползневыми и селевыми сооружениями, в состав земель промышленности, транспорта, обороны, связи и иного специального назначения[164]164
  См., напр.: Постановление Правительства Республики Молдова от 12.11.1993 № 707 «Об утверждении положений «О землях промышленности, транспорта, связи, обороны и иного специального назначения» и «О порядке списания мелиоративных систем и перевода орошаемых и осушенных земель в категорию неорошаемых» // Monitorul Oficial. № 11. 1993.


[Закрыть].

Сказанное выше свидетельствует о характерной тенденции сближения национальных правовых систем названных стран, унификации и гармонизации их законодательства. Вместе с тем, имея много общего, анализируемые акты обладают и отличительными чертами, в которых находят отражение индивидуальность исторического развития государств, их природно-климатические и экономические особенности.

Законодательство стран СНГ о мелиорации земель широко оперирует терминами «мелиорация земель», «ирригация» и «улучшения земель» (или почв). Что касается понятия «мелиорация земель», то в тех из государств, где действуют специальные законы о мелиорации земель, содержание даваемых ими его определений является практически идентичным. Но вместе с тем не во всех этих определениях делается акцент на главный признак данного природоохранного мероприятия[165]165
  Например, указание на признак коренного улучшения земель в определении понятия мелиорации земель не содержится в законодательстве Украины.


[Закрыть], отличающего его от всех иных мер по охране земель, – коренное улучшение земель, что является законодательным пробелом. По нашему мнению, указанный пробел может стать причиной возникновения правовой неопределенности и вызвать в правоприменительной практике проблемы, поскольку имеющиеся в законодательстве нормы не всегда позволяют однозначно разграничить между собой правовые меры по охране земель.

Наряду с вышеуказанным термином в Законе Азербайджанской Республики от 05.06.1996 № 116-IГ «О мелиорации и ирригации», как видно и из его названия, широко употребляется и такой термин, как «ирригация», отождествляемый с понятием «орошение», и производные от него выражения (например, «ирригационная система»). Как нам представляется, разделение понятий «ирригация» и «мелиорация» и рассмотрение их как параллельных друг другу является не совсем удачным, поскольку мелиорация земель, будучи родовым понятием, поглощает в себе понятие ирригации.

В отличие от этих понятий, несмотря на то что правовые акты достаточно широко оперируют термином «земельные улучшения»[166]166
  См., напр.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 04.11.2011 № 1279 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения» // Казахстанская правда. 2012. № 76–77 (26895–26896).


[Закрыть], его определение дано только в Законе Украины от 11.12.2003. № 1378-I «Об оценке земель»[167]167
  Официальный вестник Украины. 2004. № 1. Ст. 1.


[Закрыть], учитывающем в первую очередь экономические последствия происходящих с земельными участками изменений. Согласно ст. 1 Закона под ним понимается изменение качественных характеристик земельного участка в результате расположения в его пределах домов, зданий, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры, мелиоративных систем, многолетних насаждений и другой растительности, а также в результате хозяйственной деятельности или проведения определенного вида работ (изменение рельефа и т. п.).

Таким образом, исходя из проведенного анализа понятий «мелиорация земель» и «улучшение земель», следует, что в нормативно-правовых актах стран СНГ они не отождествляются, а рассматриваются как категории, содержание которых обладает разным объемом. Последнее из указанных понятий, являясь более широким, предполагает проведение на земле, помимо мелиорации, любых видов хозяйственной деятельности, повышающих ее ценность.

Следует отметить, что осуществление мелиоративных мероприятий по земельному законодательству стран СНГ является как правом, так и обязанностью правообладателей земельных участков. Кроме того, на указанных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности в части осуществления наблюдения за происходящими качественными и количественными изменениями в земельных участках, на которых проводятся или уже проведены мелиоративные мероприятия, и фиксирования соответствующей собранной информации. Так, ст. 25 Закона Украины от 14.01.2000 № 1389-XIV «О мелиорации земель» на землепользователей и землевладельцев возлагается обязанность ежегодно фиксировать в специальном документе – книге истории полей – данные о состоянии мелиорированных земель, их качественных и количественных характеристиках, об эффективности их использования (урожайности, количестве внесенных удобрений и ином).

Гарантией выполнения данных обязанностей служат предусмотренные земельным законодательством меры ответственности: принудительное прекращение прав на земельные участки[168]168
  Аналогичные положения содержатся в ЗК РФ (ст. 45) и ГК РФ (ст. 235).


[Закрыть]. Вместе с тем в отдельных странах за невыполнение обязанностей по проведению мелиорации и иных мер по охране земель (почв) устанавливаются и более жесткие санкции. Например, в Армении при регулярном и умышленном неосуществлении собственниками земельных участках обязательных мелиоративных мероприятий такие участки по решению суда подлежат конфискации, То есть безвозмездному изъятию (ст. 105 Земельного кодекса Республики Армения[169]169
  Официальные ведомости (вестник) Республики Армения. 2001. Том 5.


[Закрыть]).

Из всех видов мелиоративных мероприятий детальному регламентированию в актах государств – участников Содружества подвергаются преимущественно лишь гидротехнические мероприятия (водная мелиорация), что связано с особым географическим расположением большинства этих государств, на территории которых преобладает засушливый климат (преимущественно страны Средней Азии), не позволяющий выращивать сельскохозяйственную продукцию без систематического использования водных ресурсов.

В связи с этим правовые вопросы, связанные с использованием водных мелиораций, в первую очередь орошения, достаточно глубоко и детально оказались проработаны в законодательстве республик Средней Азии (Казахстане, Узбекистане, Таджикистане, Туркменистане и др.), где отрасль сельского хозяйства является одной из доминирующих в структуре экономики этих стран. Кроме того, в этих государствах достаточно остро стоят проблемы, связанные с обеспечением населения необходимым количеством воды для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд[170]170
  Согласно официальным данным, к категории чрезвычайно вододефицитных стран из состава СНГ относятся Туркменистан, Молдова и Узбекистан. Недостаточно водообеспеченными государствами являются Азербайджан, Украина, частично Армения. Южные районы Казахстана, несмотря на достаточную обеспеченность водными ресурсами по стране, испытывают высокую трансграничную водную зависимость от северных районов (см.: Ясинский В.А., Мироненков А.П., Сарсембеков Т.Т. Указ. соч. С. 17).


[Закрыть].

В силу того что орошение земель неразрывно связано с эксплуатацией мелиоративных систем, значительное внимание в правовых актах уделено вопросам, затрагивающим определение их правового режима, а также урегулирование отношений собственности на такие системы и связанные с ними земельные участки.

В отличие от иных государств СНГ в законодательстве Казахстана и Беларуси мелиоративные системы рассматриваются не как простая совокупность входящих в них элементов (каналов, трубопроводов, дамб и иных сооружений), а как имущественный комплекс, то есть сложный объект, представляющий собой совокупность взаимосвязанных элементов, объединенных общим назначением – обслуживание земельных участков.

В целях обеспечения целостности мелиоративных систем и нахождения их в едином пользовании (собственности) в современном законодательстве отдельных стран СНГ предусмотрен запрет на разделение мелиоративных систем между различными правообладателями (ст. 24 Закона Азербайджанской Республики от 05.06.1996 № 116-IГ «О мелиорации и ирригации», ст. 56 Земельного кодекса Азербайджана[171]171
  Официальная газета. № 27–28. 2003.


[Закрыть]). Предпосылкой его введения стала, в частности, остро стоящая проблема нахождения значительной доли мелиоративных систем в бесхозяйном состоянии и вследствие этого их разрушения, которая является весьма актуальной для Российской Федерации и в настоящее время. Закрепление же такого запрета выступает своего рода гарантией поддержания систем в надлежащем состоянии и должно, на наш взгляд, учитываться в законодательстве других стран.

В контексте существующей взаимозависимости и неразрывности земель и расположенных на них мелиоративных систем определенный интерес представляет законодательство Казахстана, установившее на недвижимое имущество, в состав которого входят гидромелиоративные системы, их элементы и земельные участки, особую форму собственности – гидромелиоративный кондоминиум (ст. 96 Водного кодекса Республики Казахстан[172]172
  Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 17. Ст. 141.


[Закрыть] (далее – ВК РК)). Специфика данной формы собственности состоит в сочетании различных видов вещных прав: с одной стороны – право собственности или иное вещное право на земельные участки, то есть индивидуальная собственность (иное право), с другой – право общей долевой собственности на мелиоративные системы или их элементы. Причем размер доли каждого собственника в общем имуществе и степень участия в расходах на его содержание согласно п. 6 ст. 209 Гражданского кодекса Республики Казахстан[173]173
  Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1994. № 23–24 (приложение).


[Закрыть] напрямую зависят, если иное не предусмотрено законодательными актами или договором, от размеров частей недвижимости, находящихся в индивидуальной (раздельной) собственности. Кроме того, образуемая доля не может быть выделена в натуре (идеальная доля) и быть предметом различных сделок.

О нераздельности прав на входящие в объект гидромелиоративного кондоминиума элементы (земельные участки и мелиоративные системы) говорит и тот факт, что он подлежит государственной регистрации как единый комплекс (ст. 98 ВК РК, п. 4 Приказа о государственной регистрации объекта кондоминиума[174]174
  Приказ и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 24.08.2007 № 241 «Об утверждении Правил государственной регистрации объекта кондоминиума» // Бюллетень нормативных правовых актов. 2007. № 10. Ст. 283.


[Закрыть]).

В законодательстве России такое специальное правило о единстве регистрации прав на два взаимосвязанных объекта отсутствует, и оно во всяком случае исходит из того, что государственной регистрации подлежит каждый объект недвижимого имущества – земельный участок (независимо от того, является ли он мелиорируемым либо мелиорированным) и находящиеся на нем иные объекты недвижимости[175]175
  См.: Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.


[Закрыть].

При этом необходимо отметить, что гидромелиоративный кондоминиум создается не по волеизъявлению участников, а в силу самого факта вхождения земельных участков в состав оросительного массива и необходимости признания оросительных каналов и гидротехнических сооружений общей собственностью всех собственников земли[176]176
  См.: Петраков И.А., Кеншимов А.К. Практическое руководство по применению статей Водного кодекса Республики Казахстан. Том 2. Особенная часть. Астана, 2012. С. 410. URL: http://www.gwp.org/Global/GWP-CACENA_Images/News/kaz_wat_code_1.pdf.


[Закрыть].

Кроме того, применительно к гидромелиоративному кондоминиуму приводится подробный перечень прав и обязанностей его участников. Как отмечается в специальной литературе, его закрепление «продиктовано необходимостью повышения ответственности каждого водопользователя на общедолевой водохозяйственный объект, так как именно отсутствие такого механизма в старом законе (Водном кодексе. – П.Е.) привело к практическому разрушению внутрихозяйственных каналов и сооружений»[177]177
  Казахстан: отчет о человеческом развитии 2003. Алматы: ПРООН, 2004. С. 64–65.


[Закрыть].

Вместе с тем рассматриваемая форма собственности не лишена недостатков. Ввиду того что допускается установление долевой собственности на отдельные элементы мелиоративной системы, а другие из них могут быть в государственной собственности (например, межхозяйственные части), вполне может создаться ситуация нахождения систем как единых технически сложных объектов как в частной (долевой) собственности, так и в государственной, что должно быть недопустимо.

Применительно к орошаемым землям в законодательстве Республики Казахстан используется термин «орошаемые инженерно подготовленные земли», подход к которым несколько отличается от земель, в отношении которых устанавливается гидромелиоративный кондоминиум (ст. 99 ЗК РК). Исходя из проведенного анализа содержания ст. 99 Кодекса, можно вычленить следующие характерные черты таких земель: 1) инженерная спланированность; 2) оснащенность мелиоративными системами и сооружениями; 3) установление схемы чередования сельскохозяйственных растений, позволяющей обеспечить рациональное использование этих земель; 4) нахождение на праве общей долевой или совместной собственности (либо землепользования); 5) неделимость земельных участков.

Исходя из сказанного, видно, что правовые предписания о гидромелиоративном кондоминиуме и орошаемых инженерно подготовленных землях направлены на сохранение целостности и неделимости мелиоративных систем.

В противоположность Казахстану законодательство Республики Узбекистан в решении вопроса о наиболее оптимальном соотношении прав на мелиоративные системы и земельные участки пошло по иному пути. В Законе Республики Узбекистан от 06.05.1993 № 837-XII «О воде и водопользовании»[178]178
  Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 5. Ст. 221.


[Закрыть] совокупность земель водного фонда, водных объектов, водохозяйственных сооружений и объектов, расположенных в пределах орошаемых земель, рассматривается как единая водохозяйственная система (ст. 49). Они находятся в государственной собственности и не подлежат приватизации, что объясняется особой социальной ролью, которую играют данные объекты в жизни государства и общества, в особенности в условиях острого дефицита водных ресурсов в этой республике.

Таким образом, выделение особой формы собственности (гидромелиоративного кондоминиума) обеспечивает децентрализованное, с привлечением общественности управление водными ресурсами страны[179]179
  Казахстан: отчет о человеческом развитии 2003. С. 65.


[Закрыть], которое призвано с минимальным участием государства разрешать возникающие проблемы в области мелиорации земель.

В отличие от орошения вопросы, связанные с выполнением иных видов мелиоративных мероприятий, получили в правовых актах стран Содружества недостаточное отражение. Исключение, пожалуй, составляет законодательство Молдовы, в котором имеется специальный закон, посвященный лесомелиорации земель – Закон Республики Молдова от 15.06.2000 № 1041-XIV «О лесомелиорации деградированных земель». В нем предусматриваются процедура идентификации земель с целью выявления тех из них, которые являются деградированными и подлежат облесению; включение таких земель в специальный фонд земель, подлежащих лесомелиорации, после чего они изымаются с согласия Правительства из хозяйственного использования. Осуществление данных процедур, а также отграничение земель, подлежащих лесомелиорации, от прочих земель возлагается на специально создаваемые на местном уровне комиссии. При необходимости уполномоченный орган вправе осуществить выкуп деградированных земель для осуществления на них лесомелиорации (ст. 10).

Особое место в законодательстве стран СНГ занимают правовые предписания, устанавливающие правовой режим мелиорируемых и мелиорированных земель. Как правило, они рассматриваются в качестве особо ценных сельскохозяйственных земель, ценных сельскохозяйственных угодий или особо ценных земель, в силу чего подлежат особой охране (ст. 97 ЗК Республики Казахстан, ст. 83 ЗК Республики Молдова). Таким образом, данные земли могут являться составной частью как земель сельскохозяйственного назначения, так и земель иных категорий, что соответствует и предписаниям российского законодательства.

Наличие специфического правового режима у орошаемых земель, используемых в сельскохозяйственных целях, подчеркивается в Модельном Земельном кодексе государств – участников СНГ от 04.12.2004, принятом на Межпарламентской ассамблее государств – участников СНГ[180]180
  Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ. 2005. № 35 (часть 2). С. 5–149.


[Закрыть], в котором под ними понимаются земли, пригодные для сельскохозяйственного использования и полива, обладающие оросительной сетью, связанной с источником орошения, водные ресурсы которого обеспечивают полив этих земель. Подчеркивая особый статус земель, Кодекс предусматривает ведение наряду с государственным земельным кадастром мелиоративного кадастра (ст. 174). Тем не менее, несмотря на закрепление такого положения и имеющиеся достоинства указанного кадастра, отражающего особенности мелиорированных и мелиорируемых земель, в России, в отличие от советского периода, он не ведется.

Конкретные правовые способы и инструменты, направленные на определение правового режима рассматриваемых земель, предусматриваются на уровне национального законодательства стран Содружества. К таким правовым средствам и способам, в частности, относятся: ограничения и запреты осуществления хозяйственной деятельности на мелиорируемых и мелиорированных землях; запрет изъятия указанных земель, за исключением исключительных случаев; усложненный порядок перевода орошаемых земель в богарные по сравнению с иными видами земель сельскохозяйственного назначения; запрет разделения мелиоративных систем, гидротехнических сооружений и иное.

Так, Земельный кодекс Республики Молдова от 25.12.1991. № 828-XII[181]181
  Monitorul Oficial. 2001. № 10.


[Закрыть] (далее – ЗК РМ) запрещает изъятие из сельскохозяйственного оборота орошаемых земель, использование их не по назначению, осуществление приводящих к деградации земель работ, за исключением выделения их под строительство линейных сооружений и некоторых других случаев (ст. 83).

Изъятие орошаемых сельскохозяйственных угодий согласно ст. 90 ЗК РК допускается только в исключительных случаях (например, в случае обнаружения месторождения ценных полезных ископаемых, создания особо охраняемых природных территорий, строительства линий электропередачи, связи, дорог).

Таким образом, обособление в земельном законодательстве государств – участников СНГ мелиорируемых и мелиорированных земель (прежде всего орошаемых) от иных видов земель сельскохозяйственного назначения и придание им особого правового режима направлено на сохранение названных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений.

Наряду со сказанным важное место в законодательстве стран СНГ о мелиорации земель, оказывающей сильное воздействие на окружающую среду, занимают вопросы охраны окружающей среды. В нем содержится значительное количество экологических требований к их проведению, в том числе проектированию, строительству и эксплуатации мелиоративных систем, цель закрепления которых состоит прежде всего в обеспечении сохранения малых рек, иных экологических систем, объектов животного и растительного мира.

При этом наиболее концентрированное выражение природоохранная составляющая находит в законах о мелиорации земель, принятых в Украине и Беларуси, что обусловлено в первую очередь теми неблагоприятными последствиями (деградацией торфяных почв из-за ускоренной минерализации их органического вещества и др.), к которым привело в советский период масштабное научно не обоснованное ее проведение[182]182
  См.: Ковалевич А. Опустынивание и деградация земель в странах СНГ // Лесное и охотничье хозяйство. № 2. 2010. С. 18; Новицкая Н.Н. Экологические аспекты мелиорации земель Республики Беларусь: состояние, проблемы, пути их решения // Аграрное и земельное право. 2006. № 10. С. 95.


[Закрыть]. Так, по Закону Республики Беларусь от 23.07.2008 № 423-З «О мелиорации земель» устанавливаются ограничения и запреты не только на осуществление хозяйственной деятельности на мелиорируемых и мелиорированных землях, но и на проведение самих мелиоративных мероприятий (запрещается их выполнение на территории заповедников, национальных парков, на участках недр, содержащих месторождения торфа с повышенным содержанием битума и пр.).

Вместе с тем необходимо учитывать значительность осуществляемых капиталовложений в проведение мелиоративных мероприятий (в особенности в строительство, эксплуатацию и реконструкцию мелиоративных систем и гидротехнических сооружений), что делает затруднительным, а порой и невозможным самостоятельное проведение собственниками, владельцами и пользователями земельных участков полного объема таких работ. В связи с этим в отдельных государствах – участниках СНГ на законодательном уровне предусматривается создание специальных фондов, чьи средства идут на оказание сельхозтоваропроизводителям государственной поддержки в ее осуществлении.

Так, в Республике Узбекистан формируется Фонд мелиоративного улучшения орошаемых земель, порядок функционирования которого установлен Указом Президента Республики Узбекистан от 29.10.2007 № УП-3932 «О мерах по коренному совершенствованию системы мелиоративного улучшения земель»[183]183
  Газета «Народное слово». № 213 (4336). 2007.


[Закрыть]. В число его основных задач входят: аккумулирование средств, предназначенных для финансирования мелиоративных работ, из бюджетных и внебюджетных источников; целевое адресное финансирование работ в сфере мелиорации земель; оказание государственной поддержки сельхозпроизводителям и др.

Аналогичные фонды действуют и в Республике Молдова. В соответствии со ст. 83 Закона этой республики от 16.06.1993 № 1515-XII «Об охране окружающей среды»[184]184
  Официальный монитор Республики Молдова. № 10. 1993. Ст. 283.


[Закрыть] образуются экологические фонды – Национальный экологический фонд и местные экологические фонды, чьи средства носят строго целевой характер и расходуются в том числе на реконструкцию, строительство, переоборудование систем защиты от наводнения (дамб), гидротехнических, мелиоративных сооружений. ЗК Республики Молдова в ст. 85 предусматривает создание фондов более узкого целевого назначения, являющихся по сути разновидностью экологических фондов, средства которых идут на восстановление и улучшение деградированных земель. Пополнение данных фондов в зависимости от их вида может происходить как за счет средств государственного бюджета, так и за счет средств обладателей земель, штрафов, возмещения убытков, причиненных ухудшением состояния земель, пожертвований и иных источников.

В России до 2001 г. также действовала система экологических фондов (федеральный, территориальные и местные фонды). Однако, просуществовав непродолжительное время, в 2001 г. они были ликвидированы, несмотря на то что на практике показали свою экономическую эффективность, в особенности в условиях дефицита средств на финансирование охраны окружающей среды[185]185
  См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые программы по охране окружающей среды: проблемы реализации и пути решения // Экологическое право России: сборник материалов XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» / под ред. д.ю.н., проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. Вып. 6. С. 23–24.


[Закрыть]. В связи с этим в научной литературе не раз высказывались мнения о необходимости восстановления действия государственных внебюджетных экологических фондов[186]186
  См., напр.: Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: автореф. дис…. д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 12.


[Закрыть].

Учитывая вышеизложенное, можно выделить следующие характерные черты, свойственные законодательству в области мелиорации земель государств-участников СНГ:

– включает нормы различных отраслей законодательства (земельного, водного, природоохранного, гражданского и др.), которые разбросаны по множеству нормативных правовых актов;

– рассматривает мелиорацию земель в качестве природоохранного мероприятия (меры по охране земель), в отношении которого в то же время устанавливаются достаточно строгие экологические требования;

– обладает ярко выраженным экологизированным характером, проявляющимся в закреплении в нормативно-правовых актах большого числа экологических требований к выполнению мелиоративных мероприятий и связанных с этим запретов и ограничений;

– относит мелиорируемые и мелиорированные земли, как правило, к особо ценным сельскохозяйственным угодьям, нуждающимся в особой охране, и наделяет их специальным правовым режимом.

Развитие современного законодательства о мелиорации земель этих стран идет по пути дифференциации правового регулирования, стремясь к более полному учету в принимаемых актах имеющихся территориальных особенностей. Исходя из этого, в нем сложились следующие модели правового регламентирования мелиоративных отношений: 1) действуют общий закон о мелиорации земель и иные нормативные правовые акты, дополняющие и конкретизирующие его либо регламентирующие другие вопросы в области мелиорации земель, которые не нашли в нем отражения (Беларусь, Украина, Азербайджан); 2) приняты специальный закон об отдельном виде мелиорации земель, а также прочие нормативные правовые акты, затрагивающие различные аспекты мелиоративных отношений (Молдавия); 3) действуют различные разрозненные, не представляющие системы нормативные правовые акты в данной области (Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и др.).