Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

§ 3. Перевод мелиорированных земель в иные земли

Считается, что земли, претерпевшие коренное улучшение, как правило, обладают повышенной хозяйственной ценностью. Исходя из этого, перевод таких земель в менее ценные земли, в результате чего изменяется их целевое назначение, должен быть невозможен, за исключением исчерпывающего перечня особых случаев.

Статья 31 Закона о мелиорации содержит норму, допускающую перевод мелиорированных земель в иные земли. Однако данная норма носит бланкетный характер и, не устанавливая конкретного правила поведения, отсылает к земельному законодательству. На наш взгляд, перевод мелиорированных земель в немелиорированные может быть реализуем только в тех исключительных случаях, которые связаны прежде всего с невосстановимой утратой указанными землями приобретенных ими качеств, экономической нецелесообразностью дальнейшего использования мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также с обеспечением публичных интересов, в том числе по охране окружающей среды[358]358
  См.: Пышьева Е.С. Перевод мелиорированных земель в иные земли: правовые проблемы и их решение // Журнал российского права. 2017. № 4. С. 153–161.


[Закрыть].

Подтверждением этого служит подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, который закрепляет принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Он гласит, что изменение целевого назначения этих земель ограничивается или запрещается в соответствии с федеральным законодательством. Тем не менее, как показал проведенный анализ правоприменительной практики, данный принцип нередко не соблюдается, носит декларативный характер.

Существует два варианта преобразования мелиорированных земель в немелиорированные: перевод из одной категории земель в другую и перевод в другой вид земель в рамках одной и той же категории. Допустимо и обратное – перевод какого-либо вида неокультуренных земель (земельных участков) в мелиорированные (в рамках одной и той же категории земель или в другую их категорию). Основной экономический критерий перевода в мелиорированные земли, то есть более ценные и более интенсивно используемые, – окупаемость капиталовложений[359]359
  См.: Сулин М.А. Землеустройство. СПб.: Лань, 2005. С. 351.


[Закрыть]. Между тем наиболее проблемным является вопрос, связанный с переводом мелиорированных земель в менее ценные виды земель, приобретающим порой массовый характер.

При этом необходимо оговориться, что используемый в законодательстве термин «перевод» для случаев изменения одного вида земель на другой является не совсем удачным, поскольку в российской правовой системе данный термин применяется только при смене категории земель, а не их вида.

При переводе мелиорированных земель в немелиорированные других категорий земель реализуются положения ЗК РФ, закрепляющего общие нормы о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, и Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[360]360
  СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276.


[Закрыть] (далее – Закон о переводе земель). Последний, будучи специальным актом, вместе с тем не содержит каких-либо особых правил, ограничивающих перевод находящихся в той или иной категории мелиорированных земель в иные категории земель. Следовательно, к таким случаям в зависимости от места расположения рассматриваемых нами земель применению будут подлежать те нормы названного Закона, которые регламентируют общественные отношению по переводу из одной соответствующей категории земель в другую.

При переводе мелиорированных земель следует учитывать, что большинство из них принадлежит к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям. В п. 2 ст. 7 Закона о переводе земель, устанавливающем общий запрет на перевод особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и земель (земельных участков) сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 % и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району или городскому округу, в другую категорию, в то же время предусматриваются исключительные для этого случаи. К ним относятся: установление или изменение черты населенных пунктов; строительство линейных объектов, добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации; выполнение международных обязательств Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.

Данный обширный перечень исключительных случаев для перевода земель (земельных участков) для несельскохозяйственных нужд, по нашему мнению, предоставляет уполномоченным органам власти необоснованно широкие полномочия. При этом не все из этих случаев применимы к мелиорированным землям. Так, не требуется при наличии согласований с уполномоченными органами власти перевода мелиорированных земель в немелиорированные для строительства линейных объектов.

В региональном законодательстве, в свою очередь, также отмечается, что использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для целей, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, не допускается, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Как верно заметили М.С. Пашова и Д.Б. Пашов, «судьба особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий полностью отдана на усмотрение субъектам Российской Федерации, которые лишь могут (но не обязаны. – Е.П.) включить их в специально утвержденный перечень земель, использование которых для иных целей не допускается»[361]361
  Пашова М.С., Пашов Д.Б. Сочетание публичных и частных интересов в регулировании использования и охраны земель // Юрист. 2012. № 19. С. 38.


[Закрыть]. Учитывая то, что перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий приняты не во всех субъектах Федерации, где расположены такие угодья, не любые коренным образом улучшенные земельные участки в их составе попадают в эти перечни.

Кроме того, действующее законодательство связывает невозможность перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другую категорию не с самим фактом принадлежности земельного участка к указанным угодьям, а с фактом включения его в этот перечень[362]362
  Решение Псковского городского суда 2012 г. URL: http://RosPravosudie.com.


[Закрыть].

Так, Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда рассмотрела дело об оспаривании распоряжения об отказе в переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и земель иного специального назначения и пришла к следующему выводу. В силу того что испрашиваемый к переводу земельный участок, относящийся к мелиорированным сельскохозяйственным угодьям (пашня), включен в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых на территории области для других целей не допускается, указанное распоряжение является законным и обоснованным. Отнесение же этого земельного участка документами территориального планирования к коммунально-складской зоне, где не предусмотрено использование земель для целей сельского хозяйства, не влечет изменение правового режима данного участка. «Предусмотренное документами территориального планирования поселения изменение функциональной зоны земельных участков не влечет за собой запрета использовать земли для сельскохозяйственного производства и обязанности собственника земельных участков использовать их для промышленных целей»[363]363
  Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 15.07.2015 по делу № 33-1494/2015.


[Закрыть].

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях отсутствует исчерпывающий перечень оснований, равно как и порядок, перевода мелиорированных земель в иные земли из одной категории в другую, который бы распространялся на все их разновидности (земли, подвергнутые культуртехническим, лесомелиоративным, гидротехническим и иным мелиоративным мероприятиям). Такое положение, когда мелиорированные земли не выделяются среди иных земель и им не отдается приоритет, создает благоприятные условия для практически ничем не ограниченного их перевода.

Вместе с тем следует отметить, что в нормативно-правовых актах отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеются нормы, в которых фактически заложены предпосылки для ограничения по переводу мелиорированных земель в иные земли. Например, в таких нормативно-правовых актах при определении содержания ходатайства о переводе земель (земельных участков) и прилагаемых к нему документов устанавливается необходимость представления в отношении мелиорированных сельскохозяйственных угодий наряду с иными документами акта на списание мелиоративных систем. Исходя из этого, в качестве основания для перевода мелиорированных земель, расположенных на сельскохозяйственных угодьях, в немелиорированные вводится наличие факта списания находящихся на них мелиоративных систем[364]364
  См., напр.: Постановление Совета администрации Красноярского края от 15.05.2008 № 238-п «О содержании ходатайства о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и составе прилагаемых к нему документов» // Краевой вестник. № 53. 2008; Закон Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 127. 2006; Решение Совета депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской области от 28.06.2007 № 60/6 «Об утверждении Положения о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Орехово-Зуевского муниципального района Московской области». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Вследствие этого, как нам представляется, для обеспечения единообразия на федеральном уровне целесообразно установить перечень исключительных оснований для перевода мелиорированных земель в немелиорированные из одной категории земель в другую.

В отличие от перевода земель из одной категории в другую порядок перевода земель, включая мелиорированные, из одного вида в другой, или трансформация земель, как его называют в землеустроительной литературе[365]365
  Сулин М.А. Указ. соч. С. 345.


[Закрыть], в федеральном земельном законодательстве в настоящее время не урегулирован, что является существенным пробелом и требует правового регламентирования[366]366
  До 2008 г. на федеральном уровне действовал порядок перевода земель из одного вида в другой в отношении земель лесного фонда (при переводе лесных земель в нелесные). Однако указанный перевод носил временный характер, поскольку после отпадения вызвавших его обстоятельств земли возвращались в прежнее состояние. Тем не менее в связи с утратой силы ЛК РФ 1997 г., предусматривавшего, в отличие от ныне действующего ЛК РФ, такую процедуру, этот порядок был отменен (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 03.09.2004 № 455 «Об утверждении Положения о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом» // СЗ РФ. 2004. № 37. Ст. 3735).


[Закрыть].

В региональных актах применительно к искусственно орошаемым и осушенным землям, входящим в состав сельскохозяйственных угодий, устанавливается, что уменьшение их площади и перевод в менее ценные земли, за исключением находящихся в федеральной собственности, допускаются только в исключительных случаях[367]367
  См., напр.: Областной закон Ростовской области от 22.07.2003 № 19-зс «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» // Наше время. № 161. 2003.


[Закрыть]. Однако конкретный перечень таких исключительных случаев, равно как и порядок перевода, в этих актах также не определяются.

Попытки решения данной проблемы были предприняты лишь некоторыми субъектами Федерации посредством закрепления в нормативно-правовых актах оснований и порядка перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой, распространив эти правила при этом только на одну из разновидностей мелиорированных земель, расположенных в пределах сельскохозяйственных угодий, – орошаемые земли[368]368
  Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 888-З № 673-IV // Ил Тумэн. № 1. 2011.


[Закрыть]. Данные правила, безусловно, необходимы, но они не решают всей проблемы. Ими не затрагиваются прочие разновидности земель, подвергшихся коренному улучшению, и не учитывается возможность нахождения их в составе других категорий земель.

В некоторых зарубежных странах также предусматриваются порядок и основания перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Причем для орошаемых земель закрепляется более сложный порядок. Так, согласно Земельному кодексу Республики Казахстан, во-первых, для принятия уполномоченным органом решения о переводе орошаемых земель в неорошаемые необходимо согласование с несколькими органами власти – органами сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды; во-вторых, окончательное решение принимает орган, занимающий более высокую позицию в порядке подчиненности, чем при переводе иных земель; в-третьих, сама процедура перевода, начиная от подачи ходатайства и заканчивая принятием окончательного решения, включает больше стадий по сравнению с обычным порядком и вследствие этого занимает более продолжительное время.

Основаниями для перевода орошаемых земель в неорошаемые в соответствии с данным Кодексом выступают потеря связи с источником орошения, водонеобеспеченность, техническое состояние внутрихозяйственных оросительных систем и др. (ст. 98).

Во многих субъектах Российской Федерации органами исполнительной власти созданы специальные региональные комиссии по списанию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и переводу мелиорированных земель в немелиорированные[369]369
  См., напр.: Постановление Правительства Астраханской области от 05.09.2007 № 393-П «О комиссии по списанию мелиоративных систем и переводу мелиорированных земель в немелиорированные» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. № 41. 2007; Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 12.05.1998 № 142 «О создании республиканской комиссии по переводу мелиорированных земель в немелиорированные и утверждении положения о порядке списания мелиоративных систем и перевода мелиорированных земель в немелиорированные» // СЗ Республики Адыгея. № 5. 1998; Распоряжение Администрации Смоленской области от 23.01.2002 № 19-р/адм «О создании комиссии по списанию мелиоративных систем, вышедших из строя, и переводу мелиорированных земель в немелиорированные». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], основной задачей которых является дача заключений по вопросу о целесообразности или нецелесообразности такого списания и перевода. Аналогичные комиссии – комиссии муниципальных районов и городских округов[370]370
  См.: Постановление администрации муниципального района Корткеросский от 23.05.2013 № 867 «Об утверждении состава постоянно действующей комиссии по решению вопросов перевода мелиорированных земель в немелиорированные на территории муниципального района Корткеросский» (вместе с Положением о постоянно действующей комиссии по решению вопросов перевода мелиорированных земель в немелиорированные на территории муниципального района Корткеросский). Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] – сформированы также на муниципальном уровне власти.

Несмотря на создание и функционирование названных комиссий, у значительной части субъектов Российской Федерации не имеется нормативно-правовых актов, которые закрепляли бы порядок перевода мелиорированных земель в иные земли, а также перечень оснований для него и для списания мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений или об отказе в этом. Данные акты в настоящее время действуют лишь в двух субъектах Федерации – в Республике Адыгея и Нижегородской области[371]371
  Распоряжение Правительства Нижегородской области от 26.04.2007 № 518-р «О списании мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и переводе мелиорированных земель в немелиорированные на территории Нижегородской области» (вместе с Положением о межведомственной комиссии по рассмотрению материалов и подготовке заключений по списанию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и переводу мелиорированных земель в немелиорированные на территории Нижегородской области) // Правовая среда. № 57 (845). 2007; Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 12.05.1998 № 142 «О создании республиканской комиссии по переводу мелиорированных земель в немелиорированные и утверждении Положения о порядке списания мелиоративных систем и перевода мелиорированных земель в немелиорированные» // СЗ Республики Адыгея. № 5. 1998.


[Закрыть]. При этом содержащиеся в их актах нормы существенно различаются. Так, Распоряжением Правительства Нижегородской области от 26.04.2007 № 518-р «О списании мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и переводе мелиорированных земель в немелиорированные на территории Нижегородской области» предусматриваются основания списания мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в собственности области; земли, на которые распространяется действие данного акта; органы, которые принимают решение о списании систем, сооружений и переводе земель; порядок подготовки и рассмотрения необходимых для этого документов.

При этом следует иметь в виду, что под действие правовых предписаний указанных актов не подпадают земли, находящиеся в федеральной собственности, равно как и мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации, поскольку связанные с ними отношения нуждаются в урегулировании федеральным законодательством.

Перевод мелиорированных земель в немелиорированные активно осуществляется на основании издаваемых индивидуально-правовых актов. В них чаще всего не указываются основания для изменения вида земель, а в случае же указания эти основания не обладают признаками определенности и однозначности[372]372
  Так, согласно Распоряжению Главы Администрации Астраханской области от 18.06.2002 № 623-Р «О переводе орошаемых земель Красноярского района в пастбища» перевод орошаемых земель осуществляется в связи с неиспользованием земельного участка в течение ряда лет и непригодностью его под посевы сельскохозяйственных культур по причине засоления и заболачивания.


[Закрыть], создавая тем самым основу для проявления коррупции. Кроме того, из содержания данных актов не всегда ясно, из какого и в какой вид земель осуществляется перевод (например, из мелиорированной пашни в пастбище, залежь).

Особое значение процедура перевода имеет для мелиорированных земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий[373]373
  См.: Голышев Н.А. Правовое регулирование перевода одних видов сельскохозяйственных угодий в другие // Юридический мир. 2010. № 2. С. 28–30.


[Закрыть], которые чаще всего преобразуются из более интенсивно используемых в менее интенсивно используемые виды угодий[374]374
  Несмотря на имеющуюся специфику видов сельскохозяйственных угодий, различий между их правовыми режимами федеральное земельное законодательство в настоящее время не устанавливает (см.: Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1. С. 35–40).


[Закрыть]. Практика по их переводу развивается довольно противоречиво. Анализ региональных и муниципальных индивидуально-правовых актов показал отсутствие в них единого подхода к этой процедуре. В одних случаях перевод мелиорированных земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий, осуществляется на основании актов, изданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации[375]375
  Напр., Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30.11.2010 № 512-рп «О переводе орошаемых земель в неорошаемые земли»; Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30.11.2009 № 432-рп «О переводе орошаемых земель в неорошаемые земли»; Постановление Главы Администрации Астраханской области от 21.07.2000 № 245 «О переводе 74,9 га орошаемых земель землепользователей Володарского района в пастбища»; Постановление Главы Администрации Астраханской области от 24.12.1999 № 460 «О переводе 2046,9 га орошаемых земель сельскохозяйственных предприятий Володарского и Лиманского районов в пастбища»; Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 20.04.1998 № 128 «О переводе части пашни и мелиорированных земель племенного совхоза «Адыгейский» в пастбищные угодья»; Постановление администрации Тамбовской области от 29.05.2000 № 585 «О переводе мелиорированных земель в немелиорированные».


[Закрыть], в других – органами местного самоуправления[376]376
  Напр., Постановление главы администрации г. Краснодара от 06.08.1996 № 1230 «О переводе орошаемых земель в багарные учхоза «Кубань» КГАУ»; Постановление главы администрации муниципального образования Новомосковский район от 26.03.2008 № 466 «О списании мелиоративной системы в СПК «Истоки Дона» и переводе мелиорированных сельскохозяйственных угодий в немелиорированные сельскохозяйственные угодья».


[Закрыть].

Следствием осуществления перевода мелиорированных земель в иные земли выступает наступление определенных правовых последствий, а именно снятие ограничений прав с собственников земельных участков (установления предельных минимальных размеров земельных участков в составе искусственно орошаемых и осушаемых земель; ограничения в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, которые расположены под объектами гидротехнических сооружений, и др.). Вместе с тем это будет иметь юридическое значение только в том случае, если сведения о рассматриваемых землях зафиксированы в учетно-кадастровой документации. Однако в настоящее время сведения об изменении одного вида земель на другой в ней не отражаются, как и не отражаются сведения об их (или земельных участков) переводе именно в качестве мелиорированных в иные категории земель. Следовательно, с юридической точки зрения анализируемые действия не имеют правового значения, поскольку, кроме издаваемых индивидуально-правовых актов, ничем не подтверждаются.

Учитывая изложенное, для того чтобы легализовать процедуру перевода мелиорированных земель в иные (менее ценные) земли, необходимо обеспечить внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости[377]377
  Подробно о кадастровом учете мелиорированных земель и внесении сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости см. § 2 главы 2 и § 2 настоящей главы.


[Закрыть]. Наряду с этим в целях установления барьеров на пути необоснованного перевода мелиорированных земель в немелиорированные необходимо закрепить более сложный, чем в отношении других земель, порядок перевода и особые для него основания (например, предусмотрев это в Законе о переводе земель, расширив этим предмет его регулирования). В противном случае существующее законодательство создаст в будущем основу для упрощения перевода рассматриваемых земель в другие категории земель[378]378
  В научной литературе можно встретить и противоположное мнение о переводе земель из одного вида в другой применительно к сельскохозяйственным угодьям. Так, Е.В. Пантин отмечает, что перевод одного вида сельскохозяйственных угодий в другой должен осуществляться собственником земельного участка по своему усмотрению на основании материалов внутрихозяйственного землеустройства. Вместе с тем такое утверждение нельзя признать верным, поскольку земли обладают разной хозяйственной ценностью и перевод их собственниками по своему желанию может привести к значительному сокращению площадей наиболее продуктивных земель, нарушив этим экологическое равновесие в соотношении видов сельскохозяйственных угодий (см.: Пантин Е.В. Актуальные проблемы правового обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 101).


[Закрыть].

В качестве оснований для перевода мелиорированных земель в иные земли с учетом имеющегося регионального и зарубежного опыта предлагаются следующие:

– для орошаемых и осушаемых земель – списание мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений в результате полного износа, делающего невозможным и экономически нецелесообразным их эксплуатацию, выхода из строя по причине природных и техногенных аварий, а также потеря связи с источником орошения, водонеобеспеченность;

– для земель, занятых защитными лесными насаждениями, – предельный возраст лесных насаждений, их изреженность.

Итак, усиление законодательного регулирования мелиоративных отношений посредством установления на федеральном уровне унифицированного порядка и оснований перевода мелиорированных земель будет являться важным шагом в направлении решения возникающих в этой сфере правовых проблем. Кроме того, это будет способствовать реализации в полной мере принципа приоритета сохранения особо ценных земель.

§ 4. Функции управления, связанные с использованием и охраной защитных лесных насаждений

Отдельного обстоятельного анализа заслуживают функции управления, связанные с использованием и охраной защитных лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения (надзор, контроль, ведение реестра указанных насаждений и иные управленческие функции). Обусловлено это наличием ряда острых проблем в этой области: общее ухудшение состояния защитных лесных насаждений из-за загрязнения их бытовыми и промышленными отходами, повреждения пожарами, самовольных рубок, болезней и вредителей, прогрессирования процессов задернения почвы и т. п. Вследствие данных проблем более чем на половине занимаемой насаждениями площади требуется проведение неотложных лесохозяйственных мероприятий[379]379
  Постановление Правительства Воронежской области от 10.12.2013 № 1077 «Об утверждении государственной программы Воронежской области «Развитие лесного хозяйства» // СЗ Воронежской области. № 34. Ст. 1100.


[Закрыть].

Как показал анализ федеральных нормативно-правовых актов, ни один из федеральных органов исполнительной власти не наделен функциями по управлению в области использования и охраны защитных лесонасаждений, расположенных на находящихся в федеральной собственности землях, что является пробелом в федеральном законодательстве. Так, из норм Положения о Минсельхозе видно, что в компетенцию последнего не входят вопросы управления в этой области. Но в то же время на Минсельхоз возложены полномочия по установлению Правил содержания защитных лесных насаждений (ст. 29 Закона о мелиорации), которые до сих пор так и не приняты. Не вносит ясность в разрешение этого вопроса и действующее Постановление Правительства от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства»[380]380
  СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5068.


[Закрыть], которое не называет в числе полномочий Федерального агентства лесного хозяйства полномочия, касающиеся расположенных на землях сельскохозяйственного назначения защитных лесных насаждений.

Несмотря на то что создание названных насаждений, наряду со строительством и эксплуатацией мелиоративных систем, является одним из видов мероприятий по коренному улучшению земель, связанные с ними общественные отношения «выпали» из сложившейся системы правового регулирования управления в области мелиорации. Отсюда встает закономерный вопрос: какой из федеральных органов исполнительной власти должен осуществлять управленческие функции в отношении защитных лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения?

Как представляется, возникновение указанного законодательного пробела во многом предопределено неопределенностью правового режима самих таких насаждений и отсутствием в нормативно-правовых актах федерального уровня определений целого ряда понятий – «лес», «лесные насаждения», «защитные лесные насаждения», влекущим за собой неопределенность правового режима древесно-кустарниковой растительности в целом.

Исходя из анализа даваемых в региональном законодательстве понятий защитных лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, следует, что последние, являясь искусственно созданными лесными насаждениями (деревьями, кустарниками), не входят в лесной фонд, поскольку имеют своим предназначением улучшение земель. Они защищают земли от водной и ветровой эрозии, устраняют так называемые неудобья (болота, овраги, балки и др.). Необходимо отметить, что согласно прежнему Лесному кодексу РФ 1997 г. произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковая растительность также не включалась в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд (ст. 11). Из этого вытекает, что на занимаемых защитными лесными насаждениями земельных участках лесные участки как их разновидность не образуются.

Как верно заметил О.И. Крассов, «на тех землях, в составе которых лесные участки не выделяются, не может произрастать лес, на них могут быть только лесные насаждения, предназначенные для защиты земель от различных негативных явлений. Именно поэтому с юридической точки зрения на землях сельскохозяйственного назначения леса произрастать не могут»[381]381
  Крассов О.И. Понятие «земельный участок» – основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 9.


[Закрыть]. Такой же позиции придерживается А.А. Воронцова, указывающая, что защитные лесные насаждения не являются объектами лесных отношений[382]382
  См.: Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий // Экологическое право. 2012. № 5. С. 6.


[Закрыть]. В свою очередь, С.А. Чаркин, не давая четкого ответа на вопрос о том, могут ли произрастать леса на указанных землях, вместе с тем констатирует: «…можно лишь предположить, что леса могут располагаться и на землях сельскохозяйственного назначения. Не более того»[383]383
  Чаркин С.А. Правовой режим лесов сельскохозяйственного назначения: история и современное состояние // Аграрное и земельное право. № 3. 2010. С. 91.


[Закрыть].

Подтверждением приведенных позиций является и то, что Лесной кодекс РФ не регулирует вопросы использования, охраны, защиты и воспроизводства защитных лесных насаждений, произрастающих на землях сельскохозяйственного назначения. Какой-либо иной федеральный акт, который регламентировал бы схожие общественные отношения, также отсутствует.

Такой подход свойственен и некоторым зарубежным правопорядкам. Например, в Федеральном лесном законе Германии от 02.05.1975[384]384
  Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) vom 02.05.1975. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bwaldg/BJNR010370975.html.


[Закрыть] особо оговаривается, что не всякие лесные насаждения в смысле Закона относятся к лесу (абз. 2 § 2). Не являются таковым территории с древесными насаждениями, которые одновременно служат для выращивания сельскохозяйственных продуктов (агролесное использование).

Исходя из изложенного, защитные лесные насаждения как природно-антропогенные объекты, природоохранные функции которых используются для сельскохозяйственных целей на землях сельскохозяйственного назначения, с точки зрения современного природоресурсного законодательства не являются лесом.

В последнее время отдельные регионы России (Воронежская, Волгоградская, Тамбовская области, Краснодарский край) в порядке «опережающего правотворчества» пытаются восполнить образовавшийся на федеральном уровне законодательный пробел посредством принятия актов о наделении соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации функциями по управлению в области использования и охраны защитных лесных насаждений, расположенных на находящихся в собственности субъектов Российской Федерации землях сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации отсутствует единство в решении этого вопроса. Указанные функции осуществляют либо органы лесного хозяйства (например, Управление лесного хозяйства Воронежской области), либо органы сельского хозяйства (например, Управление сельского хозяйства Тамбовской области[385]385
  Постановление Администрации Тамбовской области от 16.04.2013 № 366 «Об определении управления сельского хозяйства области уполномоченным органом, обеспечивающим на территории Тамбовской области разработку и реализацию государственной политики области в сфере сохранения и воспроизводства лесополос» // Тамбовская жизнь. URL: http://www.tamlife.ru, 2013.


[Закрыть], Министерство сельского хозяйства Саратовской области[386]386
  Постановление Правительства Саратовской области от 17.11.2006 № 354-П «Вопросы министерства сельского хозяйства Саратовской области» // Саратовская областная газета. № 226 (1748). 2006.


[Закрыть], Министерство сельского хозяйства Ставропольского края), либо органы в области использования природных ресурсов с входящими в них структурными подразделениями (например, Департамент лесного хозяйства Министерства природных ресурсов Краснодарского края[387]387
  Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.10.2012 № 1250 «О министерстве природных ресурсов Краснодарского края» // Кубанские новости. № 205. 2012.


[Закрыть]).

Так, Министерство природных ресурсов Краснодарского края в области использования, охраны, защиты и воспроизводства защитных лесных насаждений, расположенных на находящихся в собственности Краснодарского края землях сельскохозяйственного назначения, осуществляет следующие полномочия: реализацию мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей; финансирование мероприятий по сохранению и воспроизводству защитных лесных насаждений; осуществление государственной инвестиционной политики; ведение реестра защитных лесных насаждений; организацию разработки перечня агролесомелиоративных мероприятий и др.

Ввиду того что создание защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения признается агролесомелиорацией, а нормативно-правовое регулирование и выработка государственной политики в сфере мелиорации земель является функцией Минсельхоза, управленческими функциями, связанными с насаждениями, по нашему мнению, должны наделяться органы власти в области сельского хозяйства. Решение же вопроса о том, орган какого уровня власти должен осуществлять эти управленческие функции, будет зависеть от того, в чьей публичной собственности находятся земли сельскохозяйственного назначения.

За Минсельхозом следует закрепить полномочия в отношении защитных лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности; за региональными органами исполнительной власти в области сельского хозяйства – в отношении защитных лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в региональной собственности; за органами местного самоуправления – в отношении защитных лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, консолидация полномочий в отношении мелиорированных земель и защитных лесных насаждений в ведении одного органа управления позволит обеспечить устойчивость землепользования, сохранить полезные функции насаждений, продлить срок их эксплуатации и предотвратить ухудшение состояния как лесных насаждений, так и земель.