Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Следовательно, наиболее полное отражение концепция «единого объекта недвижимости» находит только применительно к эксплуатации внутрихозяйственных мелиоративных систем. Осуществить ее реализацию во всяком случае посредством закрепления в собственности одного лица и обслуживаемого земельного участка и мелиоративной системы в ближайшее время не представляется возможным в силу разбросанности объектов большинства таких систем на большой территории и существования их межхозяйственных частей, подающих воду для нескольких хозяйств.

Как справедливо заметил В.В. Витрянский, в российской действительности реализовать идею «единого объекта» (то есть земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости) невозможно. «Огромное число зданий и сооружений находятся в собственности частных лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Некоторые категории земель вообще исключены из оборота. Однако данные обстоятельства не могут служить препятствием для собственника здания или сооружения отчуждать его по своему усмотрению»[311]311
  Витрянский В.В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. № 6. С. 16.


[Закрыть].

Исходя из сказанного, можно утверждать, что не всякая мелиоративная система будет выступать принадлежностью земельного участка и следовать его судьбе, а только внутрихозяйственная система.

В связи с этим следует согласиться с мнением, высказанным судьей Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиевым[312]312
  Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.09.2013 № 1341-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «АгроТехРесурс» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 135 Гражданского кодекса Российской Федерации». Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] по делу об оспаривании ЗАО «АгроТехРесурс» конституционности ст. 135 «Главная вещь и принадлежность» ГК РФ, связанным с признанием отсутствующим зарегистрированного права собственности на объект недвижимого имущества – мелиоративную систему, о том, что вызывает сомнение отнесение всякой мелиоративной системы к принадлежности.

С вопросом о правовом режиме мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений тесно связан вопрос об установлении на них права собственности и разграничении ее на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. Его рассмотрение особенно важно, беря во внимание тот факт, что данные объекты выступают недвижимым имуществом и имеют поэтому высокую кадастровую стоимость. Тем не менее, как справедливо указал Л.Б. Шейнин, «действие мелиоративных объектов (как и связанных с ними гидротехнических сооружений. – П.Е.) сказывается не само по себе, а через земельные угодья, к которым они относятся, поэтому право собственности на мелиоративные объекты представляется как бы ограниченным и не имеющим реального значения»[313]313
  Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации. С. 109.


[Закрыть].

Произошедшие в начале 1990-х гг. в связи с разгосударствлением экономики, переходом к рыночным отношениям и проведением земельной и аграрной реформ изменения общественных отношений не могли не затронуть мелиоративную сферу и потребовали по-иному взглянуть на имущественные отношения в области мелиорации земель.

Учитывая общие негативные итоги проведенных в эти годы преобразований, следует отметить, что в ходе них были деформированы отношения собственности в области использования мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. При разделе мелиорированных земель реорганизуемых колхозов и совхозов на доли не были учтены специфика мелиоративных систем как имущественных комплексов и их тесная связь с землей, в отрыве от которой они не имеют самостоятельного хозяйственного назначения и лишены возможности выполнять свои функции. Приватизация указанных объектов мелиорации нанесла существенный урон их эксплуатации, а политика по ее проведению не была последовательной, что можно проследить на примере принятых актов.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 29.12.1991 № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (утратил силу)[314]314
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 93.


[Закрыть] в 1992 г. запрещалась приватизация объектов мелиоративных систем, находящихся в государственной (федеральной и региональной) и муниципальной собственности. В отличие от него по Указу Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»[315]315
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 2.


[Закрыть] не подлежали приватизации водохозяйственные и мелиоративные системы и сооружения, относящиеся только к федеральной собственности.

В то же время Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Минсельхозом России 23.01.1992 был утвержден Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.1991 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»[316]316
  Аграрная реформа в России. 1992.


[Закрыть]. Среди таких предприятий в силу их специфики упоминались и специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, которые подлежали приватизации только по решению Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1992 № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»[317]317
  Российская газета. № 211. 1992.


[Закрыть] (утратил силу) указывалось, что овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, рисоводческие совхозы реорганизуются с сохранением целостности специализированных участков производства, технологически неделимых объектов или технологических линий, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства. Лицам, выходящим из названных совхозов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, не подлежали выделению в натуре земельные доли, вместо этого им выдавалась денежная компенсация. При этом допускался переход без нарушения технологической схемы эксплуатации в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем.

Однако сам термин «производственные мелиоративные фонды хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем» в Постановлении не раскрывается. Надо полагать, что к такому производственному мелиоративному фонду относятся внутрихозяйственные мелиоративные сети, являющиеся частью государственной межхозяйственной мелиоративной системы. Исходя из этого, следует, что данное Постановление фактически допускает нахождение внутрихозяйственной мелиоративной сети, входящей в состав межхозяйственной мелиоративной системы как единого объекта, и межхозяйственной части такой системы в различных формах собственности.

В действительности это привело к тому, что межхозяйственные части системы остались числиться преимущественно в федеральной собственности, а внутрихозяйственная сеть была передана в собственность землепользователей[318]318
  См.: Капустян А.С., Пономаренко Т.С. Совершенствование нормативно-методического обеспечения эксплуатации дренажа на оросительных системах // Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации. № 2. 2011. С. 2. URL: http://www.rosniipm-sm.ru/dl_files/udb_files/udb13-rec24-field6.pdf.


[Закрыть]. Однако, учитывая то, что все элементы этой системы образуют единое целое – единый недвижимый комплекс, такая предписанная возможность разделения прав на единую систему между различными собственниками (публичными и частными) выступила позднее одной из причин нарушения технологической целостности мелиоративных систем и единства системы управления ими.

Вместе с тем недостатки в распределении прав собственности характерны не только для указанных систем, но и для гидротехнических сооружений, не входящих в состав мелиоративных систем, но также обеспечивающих коренное улучшение земель с использованием водных ресурсов. К таким недостаткам относятся: неравномерная ведомственная принадлежность гидротехнических сооружений, неэффективность деятельности их собственников, нахождение некоторых сооружений, не имеющих федерального значения, в федеральной собственности, бесхозяйность и др.[319]319
  См., напр.: Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 127, 133; Кассационное определение Новосибирского областного суда от 20.01.2011 по делу № 33-102/2011; проект федерального закона № 190741-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 13.03.2013) // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Таким образом, проведенный анализ нормативно-правовой базы в области мелиорации земель реформенного периода показал отсутствие единой экономической политики по приватизации данных систем и сооружений и связанных с ними земельных участков.

В советский период мелиоративные системы находились в государственной собственности и собственности колхозов (колхозно-кооперативной собственности) с превалированием первой из них, что свидетельствовало о преобладании публичных интересов над частными. Хотя в советской литературе, ввиду отсутствия в актах общереспубликанского значения, распространявшихся на всю территорию СССР, четкого разграничения права собственности на данные системы, были высказывания о том, что они могут находиться только в государственной (общенародной) собственности[320]320
  См.: Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Ленинград: Изд-во и тип. Ленингр. гос. ордена Ленина ун-та им. А.А. Жданова, 1948; Марков П.В. Мелиоративный кадастр СССР. М.: Сельхозиздат, 1963.


[Закрыть]. Однако приведенные высказывания противоречили действительности и положениям действовавшего на тот период законодательства о мелиоративных системах[321]321
  В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 14.07.1947 «О развитии орошения в районах центральных черноземных областей» мелиоративные и водохозяйственные объекты, создаваемые за счет средств колхозов, признавались собственностью колхозов, а создаваемые за счет средств государства – государственной собственностью. См. также: Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; «Юриспруденция», 2012. С. 268.


[Закрыть].

С приватизацией земли, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и появлением множества форм собственности на них в законодательстве возникла правовая неопределенность в вопросе отнесения этих систем и сооружений к определенной форме собственности. Появилась необходимость разграничения некогда единой государственной собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.

Изначально разграничение государственной собственности на различные объекты происходило на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[322]322
  Российская газета. № 8. 1992.


[Закрыть]. Однако в перечне указанных в нем объектов мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения не значились.

Различные формы собственности на них были установлены Законом о мелиорации, который вместе с тем не содержит в себе четких и однозначных критериев для такого разграничения, что является пробелом, затрудняющим реализацию действующих норм права и создающим в правоприменительной практике неопределенность.

В ч. 4 ст. 11 указанного Закона предписывается, что государственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения относятся к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако такого порядка с выделением соответствующих критериев в федеральных нормативно-правовых актах до сих пор не установлено. В Законе о мелиорации имеются лишь критерии, позволяющие относить системы и сооружения к федеральной собственности:

1) размещение их на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации;

2) осуществление межрегионального и (или) межхозяйственного водораспределения;

3) строительство за счет средств федерального бюджета;

4) использование для осуществления полномочий Российской Федерации.

В отношении систем и сооружений, которые следовало бы включать в региональную и муниципальную собственность, подобные четкие критерии не определены. Относимость их к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется по «остаточному принципу»: в данной форме собственности согласно ст. 11 находятся лишь те системы и сооружения, которые не принадлежат ни к федеральной, ни к муниципальной, ни к частной собственности.

Отсутствие законодательно установленных таких критериев и неразграничение всех систем и сооружений по формам собственности привели к тому, что значительная их часть в настоящее время принадлежит к федеральной собственности. Так, в результате проведенной Минсельхозом России в 2010–2011 гг. инвентаризации мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений было выявлено 58,4 % мелиоративных систем, входящих в состав федеральной собственности[323]323
  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5554.


[Закрыть].

Как представляется, для того чтобы обеспечить определенность в вопросе отнесения той или иной мелиоративной системы и отдельно расположенного гидротехнического сооружения к региональной или муниципальной собственности, нами предлагаются следующие для этого критерии.

К собственности субъектов Российской Федерации следует относить системы и сооружения, которые:

1) размещены на территории одного субъекта Российской Федерации (занимающие территорию нескольких муниципальных образований);

2) построены (строятся) за счет средств регионального бюджета; 3) осуществляют межхозяйственное водораспределение.

К собственности муниципального образования следует относить системы и сооружения, которые:

1) расположены на территории одного муниципального образования;

2) построены (строятся) за счет средств муниципального образования;

3) осуществляют межхозяйственное или хозяйственное водораспределение.

Внутрихозяйственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться в муниципальной и частной собственности.

Такое разграничение права собственности между субъектами публичной власти позволит определить пределы права собственности публичных образований на соответствующее имущество, избежать возможных споров между органами власти, а также привлечь денежные средства на его восстановление и содержание из регионального и местного бюджетов.

Подтверждением приведенных положений служит и складывающаяся судебная практика. Так, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, удовлетворяя кассационную жалобу истца по делу о признании права собственности Российской Федерации отсутствующим и обязании исключить инженерную рисовую систему из реестра объектов федерального имущества, указала, что, «делая вывод о принадлежности спорного объекта к государственной оросительной системе, суд (арбитражный суд. – П.Е.) не обосновал необходимость данной системы для государственных нужд и ее использования для осуществления полномочий Российской Федерации. Доказательств содержания оросительной системы как государственного объекта суду также не было представлено. Сохранение оспариваемой регистрации права собственности одного лица на объект как на недвижимую вещь, расположенную на земельном участке, имеющем другого собственника, нарушает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов»[324]324
  Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 07.04.2016 № 308-ЭС15-15218 по делу № А32-25579/2014.


[Закрыть]. Тем самым, анализируя приведенные и иные факты, Судебная коллегия сделала вывод о принадлежности оросительной системы, расположенной на находящихся в долевой собственности физических лиц земельных участках, к частной собственности.

С приватизацией земли и проведением аграрной и земельной реформ связана еще одна проблема – наличие бесхозяйных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Согласно ст. 255 ГК РФ вещь считается бесхозяйной в случае, если она не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался. Так, по данным проведенной инвентаризации, 34,7 % мелиоративных систем числятся бесхозяйными[325]325
  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5554.


[Закрыть]. Отсутствие собственника в отношении рассматриваемых систем и сооружений ведет к тому, что они не содержатся, не осуществляется их ремонт, реконструкция, что в итоге может стать причиной возникновения чрезвычайной ситуации. Наряду с этим в отношении них не проводится паспортизация, не присваивается класс опасности, не осуществляется государственный учет.

Вместе с тем в практической деятельности в области мелиорации земель нередко наблюдается неверное применение термина «бесхозяйное имущество». Под ним понимается имущество, не имеющее не собственника, а балансодержателя. К примеру, согласно данным проведенной инвентаризации мелиорированных земель и мелиоративных систем в Республике Карелия, результаты которой утверждены Распоряжением Правительства Республики Карелия от 14.07.2011 № 355р-П, отражение в документации получили сведения о балансодержателях, отсутствие которых влекло за собой признание мелиоративных систем бесхозяйными[326]326
  Распоряжение Правительства Республики Карелия от 14.07.2011 № 355р-П «Об утверждении результатов инвентаризации мелиорированных земель на территории Республики Карелия» // СЗ Республики Карелия. № 7. 2011. Ст. 1115.


[Закрыть]. Судебная же практика исходит из того, что балансодержатель не есть собственник имущества[327]327
  Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2012 № 15АП-11420/2012.


[Закрыть]. Собственником остается то лицо, за которым зарегистрировано право на это имущество и у которого имеются подтверждающие данный факт необходимые документы.

Аналогичная позиция применима и к внутрихозяйственным мелиоративным системам, находящимся в государственной собственности, которые в некоторых субъектах Федерации (например, в Краснодарском крае) безвозмездно были переданы в 1992 г. с баланса управлений оросительных систем на баланс колхозов и совхозов[328]328
  См., напр.: Постановление Председателя Правительства Краснодарского края от 25.05.1992 № 266 «О передаче внутрихозяйственных оросительных и осушительных систем на баланс колхозов и совхозов». Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Юридически данные действия не повлекли за собой возникновения права собственности на названные системы у колхозов и совхозов и, соответственно, у их правопреемников – коммерческих организаций.

Зачастую собственники земельных участков не стремятся (и не стремились) оформлять права на расположенные на них оросительные и осушительные системы, дабы не нести связанные с последними расходы (налог на имущество, затраты на оформление права собственности и др.). Причем такое бездействие присуще как физическим и юридическим лицам, так и государству в лице уполномоченных органов государственной власти. Следствием этого является отсутствие на многие такие системы и сооружения правоустанавливающих документов и появление среди них бесхозяйных объектов, которые юридически не влекут ограничений прав на земельные участки и не создают для их обладателей дополнительные обязанности.

Еще одной причиной появления бесхозяйных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений явилось разорение в ходе приватизации имущества части сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В советский период среди хозяйств, принимавших участие в строительстве государственных оросительных систем, как указывается в советской юридической литературе, практиковалось так называемое списание сумм долевого участия, что принижало их заслуги в области охраны и улучшения земель. «Многие хозяйства вкладывали большие средства в строительство объектов орошения, коллекторно-дренажную сеть, капитальную планировку, однако не всегда принимали сделанные вложения к себе на баланс»[329]329
  Шейнин Л.Б. Правовой режим государственных ирригационных систем. С. 58.


[Закрыть]. Исходя из этого, видно, что проблема недооценки со стороны хозяйствующих субъектов роли мелиоративных систем, гидротехнических сооружений и существования среди них большого числа бесхозяйных является актуальной и острой не только для современной России, но и была таковой на всем протяжении существования инженерных объектов, предназначенных для улучшения земель. Поэтому вопрос о наличии или отсутствии собственника на мелиоративные системы, равно как и на гидротехнические сооружения, значительная часть которых была введена в эксплуатацию еще в советский период, необходимо решать с учетом того, за чей счет они были построены (государства или колхозов) и, соответственно, в какой форме собственности они находились (государственной или колхозно-кооперативной).

Анализ ныне действующего гражданского законодательства, правоприменительной практики и научной литературы показал, что указанные объекты, построенные за счет средств государства (а таких было большинство), не могут считаться бесхозяйными. Они продолжают, исходя из смысла ст. 236 ГК РФ, запрещающей публичному собственнику отказываться от права собственности на принадлежащее ему имущество, признаваться находящимися в государственной собственности, которая в настоящее время не на все из них разграничена. При этом отсутствие оформленного права собственности государства на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения не делает их бесхозяйными. В силу того что в советское время, когда преимущественно и велось мелиоративное строительство, не было закона, который предусматривал бы государственную регистрацию прав на недвижимое имущество[330]330
  Как указывается в специальной литературе, принципы ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имуществ и сделок с ним (в настоящее время – Единого государственного реестра недвижимости) (а именно обязательность государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним) практически исключают существование недвижимости, не имеющей собственника или собственник которой неизвестен. К такой недвижимости могут относиться только те объекты, права на которые возникли до введения в действие Закона о регистрации и не были зарегистрированы в соответствии с этим Законом (См.: Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / под ред. П.В. Крашенинникова).


[Закрыть], данная ситуация вполне возможна. Аналогичная позиция о признании государства собственником имущества прослеживается в большинстве актов судов, рассматривающих дела об установлении собственника в отношении иных объектов недвижимости[331]331
  Cм.: Баженова О.И. Публично-правовое образование как собственник «в последней инстанции»: проблемы правового регулирования и правоприменения // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 2–16; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.05.2008 по делу № А05-10314/2007, от 13.09.2010 по делу № А05-15459/2009; Постановление ФАС Центрального округа от 27.08.2012 по делу № А62-5189/2011; Постановление Президиума Сахалинского областного суда от 08.10.2010 по делу № 44-Г31/2010.


[Закрыть].

Следовательно, бесхозяйными вещами по смыслу ст. 225 ГК РФ могут выступать только те системы и сооружения, которые ранее были построены за счет средств колхозов и, соответственно, принадлежали им на праве собственности, но затем были заброшены.

На наш взгляд, решению проблемы бесхозяйности мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений может способствовать следующее.

Во-первых, разграничение государственной собственности на них на федеральную, региональную и муниципальную собственность.

Во-вторых, использование в качестве средства защиты прав добросовестного владельца данного имущества института приобретательной давности (если гражданин либо юридическое лицо открыто, непрерывно и добросовестно владеет имуществом в течение пятнадцати лет (ст. 234 ГК РФ)).

В-третьих, субсидиарное применение в случае отсутствия законодательно установленных оснований для приобретательной давности института приобретения права муниципальной собственности на указанное имущество (пп. 3, 4 ст. 225 ГК РФ).

Наряду с рассмотренными нами бесхозяйными системами и сооружениями существуют системы и сооружения, собственность на которые установлена и зарегистрирована, но они не используются сельскохозяйственными товаропроизводителями по своему прямому назначению, заброшены, осуществляется их демонтаж и разукомплектование за ненадобностью, тем самым создавая повышенную опасность для населения, прилегающих объектов социальной инфраструктуры и окружающей среды. Все это ведет к ухудшению состояния земель и должно являться, на наш взгляд, основанием изъятия земельных участков ввиду их ненадлежащего использования (грубое нарушение правил рационального использования земли)[332]332
  Подробнее о прекращении прав на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования см.: Самончик О.А. Тенденции развития законодательства о прекращении прав на земельные участки при их ненадлежащем использовании // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. № 1. С. 96–117.


[Закрыть].

Итак, для того чтобы минимизировать существующий дисбаланс между публичными и частными интересами в мелиоративной сфере, необходимо осуществить перераспределение мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений между различными субъектами мелиоративных правоотношений. Это позволит, во-первых, снять существующую нагрузку с федерального бюджета, во-вторых, снизить количество бесхозяйных таких систем и сооружений, в-третьих, заинтересовать субъектов мелиоративных отношений, прежде всего сельхозпроизводителей, в более эффективном использовании объектов мелиорации земель.