Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Глава II
Особенности правового режима мелиорируемых, мелиорированных земель и иных объектов мелиорации

§ 1. Место мелиорируемых и мелиорированных земель среди видов и категорий земель

В процессе проведения мелиорации земель, направленной на их качественное улучшение, возникают мелиорируемые и мелиорированные земли. Легальные определения этих земель даны в ст. 2 Закона о мелиорации. Под мелиорируемыми землями понимаются земли, на которых проводятся с целью их коренного улучшения соответствующие мелиоративные мероприятия, а именно: проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, создание защитных лесных насаждений, осуществление работ по улучшению физических и химических свойств почв и др. Земли, на которых указанные мероприятия уже проведены, и, следовательно, они уже улучшены на длительный период времени (на десятки и сотни лет)[187]187
  См.: Мелиорация земель / А.И. Голованов, И.П. Айдаров, М.С. Григоров и др. С. 3.


[Закрыть], именуются мелиорированными. Тем не менее в земельном законодательстве такие земли специально не выделяются в качестве самостоятельной категории земель.

Исходя из предусмотренных действующим законодательством типов и видов мелиорации земель, можно выделить следующие разновидности мелиорируемых и мелиорированных земель: земли, на которых проведены или проводятся гидромелиорация (орошаемые, осушаемые земли, земли, подвергнутые противоэрозионной мелиорации, и т. п.), химическая мелиорация (земли, подвергнутые фосфоритованию, известкованию и т. п.), культуртехническая мелиорация, агролесомелиорация (земли, подвергнутые полезащитной мелиорации, и т. д.).

Принимая во внимание природные свойства, которыми обладают земли, подлежащие улучшению, в научной литературе их обоснованно объединяют в две группы[188]188
  См.: Советское земельное право: учебник / под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. С. 87.


[Закрыть]:

1) земли с неблагоприятным водным режимом;

2) земли с неблагоприятными физическими и химическими свойствами.

Наибольшее распространение в России получили оросительные и осушительные мероприятия. Такое положение во многом обусловлено проводимой в советское время политикой осуществления масштабных водных мелиораций. Отсюда следует, что значительная часть мелиорируемых и мелиорированных земель в настоящее время принадлежит к орошаемым и осушаемым (осушенным) землям. Большинство орошаемых земель в России сосредоточено в Краснодарском крае, Республике Дагестан, Ставропольском крае, Саратовской, Ростовской, Астраханской областях, осушаемых – в Калининградской, Ленинградской областях, Республике Карелия, Псковской, Московской областях[189]189
  Справочник «Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года». URL: https://rosreestr.ru/.


[Закрыть]. Вместе с тем в современной литературе все больше ученых высказывается за необходимость проведения комплексных мелиораций, то есть совокупности различных видов мелиораций, поскольку это позволит обеспечить наиболее эффективное восстановление и улучшение нуждающихся в этом земельных массивов.

Нормы о мелиорируемых и мелиорированных землях содержатся в федеральных законах «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель», «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», некоторых иных актах федерального уровня, а также в актах субъектов Российской Федерации. В ЗК РФ как основополагающем акте земельного законодательства прямо об этих землях ничего не говорится.

При этом ни в одном из упоминаемых нормативно-правовых актов не дается однозначного ответа на вопрос: каково место мелиорируемых и мелиорированных земель среди категорий и видов земель в действующем российском законодательстве? Это говорит о существовании в земельном законодательстве неразрешенной проблемы наиболее полного вычленения внутренней структуры всех категорий земель в Российской Федерации. В связи с этим необходимо с учетом значения и функций указанных земель определить их место в современном российском земельном правопорядке.

В научной литературе имеются различные взгляды на данную проблему. П.Ф. Кулинич рассматривал мелиорированные земли как объект земельных правоотношений в трех разных качествах: как составную часть единого государственного земельного фонда СССР; как составную часть земель сельскохозяйственного назначения; как особую разновидность земель сельскохозяйственного назначения[190]190
  См.: Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 11.


[Закрыть]. Из этого вытекает, что он, с одной стороны, не отделяет названные земли от земель сельскохозяйственного назначения, то есть квалифицирует непосредственно как категорию земель сельскохозяйственного назначения, называя их прямо таковой, с другой стороны, придает им значение вида земель в составе этой же категории земель.

Другие ученые (Н.А. Голышев, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова, И.О. Крассов, Н.И. Титова и т. д.)[191]191
  См.: Крассов О.И. Земельное право: учебник / О.И. Крассов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 351; Голышев Н.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения (на примере Республики Мордовия): дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 36; Титова Н.И. Указ. соч. С. 58; Земельное право: учебник / под ред. Н.Г. Жаворонковой, И.О. Красновой. М.: Юрайт, 2013. С. 386.


[Закрыть] придерживаются еще более узкого подхода к пониманию места данных земель. По их мнению, мелиорированные земли входят только в состав сельскохозяйственных угодий. Причем Н.И. Титова относит их лишь к одной из разновидностей таких угодий – к пахотным угодьям («растениеводческим землям»), которые «в результате проведения организационно-хозяйственных и технических мероприятий коренным образом улучшены и способны благодаря этому обеспечивать при их рациональном использовании и охране получение устойчивых урожаев»[192]192
  Титова Н.И. Указ. соч. С. 58.


[Закрыть].

Как представляется, такой подход к вопросу о месте названных земель в российском земельном правопорядке является необоснованным и односторонним, не учитывающим всей многоаспектности отношений по их использованию и охране.

Проведенный анализ действующих нормативно-правовых актов и официальных документов показал, что мелиорируемые, мелиорированные земли, в отличие от иных земель, могут входить в состав любой из категорий земель (земель населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, лесного фонда[193]193
  Распоряжение Правительства Ленинградской области от 14.10.2011 № 579-р «О предоставлении лесного участка из категории земель лесного фонда в аренду садоводческому некоммерческому товариществу «Звездочка» для строительства гидротехнического сооружения (отводной мелиоративной канавы) в муниципальном образовании Всеволожский муниципальный район Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. № 98. 2011.


[Закрыть], промышленности и др.). Так, согласно п. 3 ч. 1 ст. 97 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством, создание которых выступает в качестве агролесомелиоративного мероприятия.

Вместе с тем большинство из названных земель располагается в составе земель сельскохозяйственного назначения. Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2015 г.[194]194
  URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-monitoring-zemel/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/.


[Закрыть] из 11,3 млн га мелиорируемых угодий, имеющихся в составе всех категорий земель, 9,3 млн га составляют сельскохозяйственные угодья. Причем в составе сельскохозяйственных угодий мелиорируемые и мелиорированные земли не занимают строго определенного положения, а могут находиться, исходя из сложной структуры угодий, в составе пашни, залежей, кормовых угодий, многолетних насаждений и др.

В пользовании сельскохозяйственных товаропроизводителей в Российской Федерации находится 9,44 млн га мелиорированных земель, в том числе 4,66 млн га орошаемых и 4,78 млн га осушенных, что составляет 8 % от общей площади пашни[195]195
  Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в 2015 г. URL: http://mcx.ru/.


[Закрыть]. В других странах данные показатели значительно выше. Так, в Нидерландах площадь мелиорированных земель составляет 100 % от общей площади пашни, в США – 60 %, в Японии – 58 %, в Германии – 50 %, в Иране – 37 %, в Индии – 34 %[196]196
  Исайнов Х.Р. Эколого-экономические основы повышения эффективности мелиорации в сельском хозяйстве (теория, методология и практика). М.: ФГОУ ВПО РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева, 2007. С. 56.


[Закрыть].

Часть субъектов Российской Федерации, на территории которых имеются указанные земли, как правило, относят их (преимущественно орошаемые и осушаемые) к группе сельскохозяйственных земель со специальным правовым режимом – особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям[197]197
  См., напр.: Закон Ивановской области от 31.12.2002 № 110-ОЗ «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям» // СЗ Ивановской области. 2003. № 2 (212); Закон Воронежской области от 29.12.2010 № 153-ОЗ «Об особо ценных землях в Воронежской области» // СЗ Воронежской области. 2010. № 12 (часть I). Ст. 804; Закон Томской области от 04.04.2008 № 57-ОЗ «Об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях Томской области» // СЗ Томской области. 2008. № 4 (33); Постановление Правительства Республики Дагестан от 28.05.2008 № 164 «Об утверждении перечня особо ценных земель, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством» // СЗ Республики Дагестан. 2008. № 10. Ст. 400; Закон Республики Бурятия от 30.12.2003 № 601-III «О земле» // Бурятия. № 246. 2003.


[Закрыть]. Данные земли наряду с иными группами земель включаются в перечни (реестры) особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, формируемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительством, администрацией), и подлежат особой охране с запретом их использования для несельскохозяйственных нужд.

Признание таких земель особо ценными влечет за собой распространение на них принципа приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Иными словами, целевое назначение мелиорируемых и мелиорированных земель в каждом конкретном случае будет разным в зависимости от того, в составе какой категории земель они находятся. Они могут использоваться в сельскохозяйственном производстве, при создании систем защитных лесных насаждений, в дорожном строительстве, строительстве зданий, строений и т. д. Основным же их целевым назначением является эксплуатация для выращивания сельскохозяйственной продукции.

Таким образом, являясь сильно преобразованным природным объектом (природно-антропогенным объектом), данные земли не имеют строгой привязки к определенной категории земель и носят как бы «сквозной» характер, то есть могут быть практически в составе любой из них.

Выяснив соотношение мелиорируемых и мелиорированных земель с категориями земель, следует остановиться на более конкретном вопросе: что они представляют собой в рамках этих категорий – вид (подвид) земель или иное правовое явление?

В отличие от понятия «категория земель»[198]198
  См. подр.: Буров В.А. Реализация принципа деления земель и земельных участков на категории по целевому назначению: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 202 с.


[Закрыть] понятие «вид земель» в отечественной земельно-правовой литературе не становилось предметом обстоятельного комплексного научного исследования среди ученых. Последнему подвергались преимущественно лишь некоторые разновидности земель, расположенные в границах определенной категории земель[199]199
  См., напр.: Земельное право / под ред. проф. Н.Д. Казанцева. М.: Госюриздат, 1958. С. 11–12; Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 541; Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: учебно-практическое пособие / отв. ред. О.И. Крассов. М.: Дело, 2004. С. 49; Анисимов А.П., Рыженков А.Л., Черноморец А.Е. Земельное право России: курс лекций. Волгоград: Панорама, 2006. С. 31.


[Закрыть], и земельных участков[200]200
  Отдельные научные разработки имеются о видах земельных участков (см., напр.: Савенко Г.В. Правовой режим земельного участка: от идеальных конструкций к практике // Право и экономика. 2014. № 1. С. 72–79; Гришаев С.П. Новые тенденции в правовом регулировании земельных участков как объектов права собственности. 2011. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс»).


[Закрыть]. Отсюда в юридической литературе не сложилось единства мнений о существующих видах земель[201]201
  Б.В. Ерофеев использует понятие «вид земель» применительно как к составным частям земель отдельных категорий (например, к видам земель категории земель специального назначения относит земли транспорта, промышленности, энергетики, земли, предназначенные для разработки недр), так и к землям, могущим входить в состав различных категорий; в частности, он обособляет земли в зависимости от того, какую сферу общественных интересов они представляют (например, земли, принадлежащие гражданам). По мнению Е.А. Галиновской, напротив, земли и земельные участки связи, промышленности и иного специального назначения представляют собой виды разрешенного использования (см.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 541, 558; Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. С. 297).


[Закрыть], среди которых отдельными учеными выделяются и подвиды.

В земельно-правовой доктрине встречаются и иные наименования структурных элементов категорий земель. Так, А.П. Анисимов, опираясь на законодательно закрепленный состав категорий земель, именует находящиеся в их границах виды земель субкатегориями[202]202
  См.: Анисимов А.П. Правовые проблемы деления земельного фонда Российской Федерации на категории // Аграрное и земельное право. 2006. № 8. С. 50.


[Закрыть]. К ним он, например, относит сельскохозяйственные угодья, несельскохозяйственные угодья в рамках земель сельскохозяйственного назначения; жилые, общественно-деловые зоны, зоны сельскохозяйственного использования в границах земель населенных пунктов.

Однако, по нашему мнению, это понятие является не совсем удачным, поскольку предполагает зависимость правового режима такой субкатегории земель от правового режима категории земель и отсутствие самостоятельного ее значения.

ЗК РФ упоминает о видах земель только применительно к землям специального назначения. Так, в ч. 5 ст. 87 ЗК РФ основанием разделения таких земель на виды служит форма собственности. Исходя из этого, им выделяются земли специального назначения, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Ю.Г. Жариков, исследуя земли сельскохозяйственного назначения, в качестве подвидов сельскохозяйственных угодий выделяет «пашню, требующую проведения мелиоративных мероприятий; пашню, находящуюся в обработке и не требующую дополнительных мелиоративных улучшений; сенокосы (луга) заливные, суходолы; пастбища, заросшие кустарниками, заболоченные и т. д.; каменистые почвы, болота и другие неудобные для обработки участки»[203]203
  Жариков Ю.Г. Земельное право России: учеб. М.: КНОРУС, 2006. С. 277–278.


[Закрыть]. Напротив, земли, занятые защитными насаждениями, гидротехническими сооружениями, необходимыми для осушения, орошения угодий или для регулирования водного режима почв, он относит к иным видам земель сельскохозяйственного назначения[204]204
  См.: Жариков Ю.Г. Указ. соч. С. 278.


[Закрыть].

Приказ Госкомзема Российской Федерации от 22.11.1999 № 84 «О введении в действие документов по ведению государственного земельного кадастра» (далее – Приказ)[205]205
  Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], предусматривающий использование в целях обеспечения ведения государственного земельного кадастра (ныне – государственного кадастра недвижимости) классификатора недвижимого имущества, относит земли в стадии мелиорации, рекультивации, земли под каналами межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов к подвидам сельскохозяйственных угодий. Однако он не учитывает возможность вхождения этих земель не только в состав сельскохозяйственных угодий, но и в иные земли.

Если же обратиться к перечисленным в названном Приказе видам земель, а именно к застроенным и предназначенным под застройку землям, сельскохозяйственным угодьям, лесным землям, землям под водными объектами, рекреационным землям, то можно увидеть, что большинство этих земель (рекреационные, застроенные земли, земли под водными объектами и др.) не привязаны строго, как и мелиорируемые, мелиорированные земли, к определенной категории земель и могут являться составной частью любой из них. Такой подход в наименовании перечисленных земель видом, а не подвидом, по нашему мнению, является вполне разумным. Он позволяет с достаточной степенью определенности выявить в структуре земель Российской Федерации место тех земель, которые могут иметь различное местоположение в силу присущих им природных и иных свойств (например, произрастание лесных насаждений, проведение на нарушенных землях восстановительных работ).

Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что мелиорируемые и мелиорированные земли, являясь одним из видов земель, в земельных правоотношениях могут выступать в одном из трех качеств:

1) вид земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственное угодье, земли, занятые защитными лесными насаждениями, водными объектами);

2) разновидность особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий;

3) составная часть земель лесного, водного фонда, населенных пунктов и других категорий земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения).

Схожей правовой природой с рассматриваемыми нами землями в законодательстве обладают рекультивируемые и рекультивированные земли[206]206
  Понятие «рекультивированные земли» содержится в Постановлении Госкомстата РФ от 12.07.1994 № 103 «Об утверждении государственной статистической отчетности по охране окружающей среды и Инструкции по ее составлению», где оно трактуется как «земли, приведенные в состояние, пригодное для использования в народном хозяйстве (сельском, лесном, водном и др.), и принятые по актам в соответствии с Положением о порядке приемки-передачи рекультивированных земель». В отличие от него понятие «рекультивируемые земли» нигде не раскрывается. Однако из смысла норм о таких землях вытекает, что под ними следует понимать земли, на которых проводятся меры по технической и биологической рекультивации.


[Закрыть], а также земли, подвергнутые консервации. В связи с этим представляется целесообразным выявить и проанализировать их характерные общие и отличительные черты.

Объединяющим для всех этих земель является то, что проведение на них соответствующих мероприятий (мелиорации, рекультивации и консервации) имеет своей целью восстановление их качества[207]207
  Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Российские вести. № 147. 1996; Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.


[Закрыть]. Кроме того, все они могут входить в состав земель различных категорий. Подтверждением этому служит, в частности, указание в п. 3 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы на различные конкретные цели восстановления земель с помощью рекультивационных работ: сельскохозяйственные, водохозяйственные, рекреационные, строительные и др.

Следует учитывать, что земли, подвергнутые мелиорации, рекультивации и консервации, тесно связаны друг с другом. Это проявляется в том, что, во-первых, в составляемом проекте на строительство объектов мелиорации должны быть предусмотрены, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных в процессе строительства мелиоративной сети, прокладке трубопроводов и т. п. земель[208]208
  Пункт 7.2.2 Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02 (утв. Минсельхозом России 04.10.2002). Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Во-вторых, на законсервированных землях в целях их восстановления наряду с иными проводятся мелиоративные мероприятия.

Вместе с тем указанные земли имеют и отличия. Для признания земель мелиорируемыми, мелиорированными, законсервированными либо рекультивируемыми и рекультивированными необходимо наличие составленной и утвержденной в установленном порядке соответствующей проектной документации: проекта мелиорации земель, проекта землеустройства или проекта рекультивации. Ввиду того что консервация выступает крайней правовой мерой охраны земель, для признания их законсервированными и изъятия из оборота необходимо наличие решения уполномоченного органа власти о консервации земель, на основании которого и разрабатывается проект землеустройства. При этом законсервированные земли и земли, на которых проводится рекультивация, имеют такой статус временно, что находит отражение в разрабатываемых проектах[209]209
  Подробнее о последствиях консервации земель см.: Самончик О.А. Консервация как мера охраны окружающей среды: правовые проблемы // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России: сборник материалов Международной научно-практической конференции, Москва, 19 марта 2015 г. / сост. и отв. ред. С.А. Боголюбов, Н.Р. Камынина, М.В. Пономарев. М.: Изд-во МИИГАиК, 2015. С. 244.


[Закрыть]. В отличие от них мелиорируемые и мелиорированные земли обладают специфическим правовым режимом относительно постоянно, за исключением случаев перевода их в другие категории и виды земель (например, при списании мелиоративной системы). Такое положение предопределяет введение и действие на них ограничений на осуществление хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, местоположение и характер использования мелиорируемых и мелиорированных земель обуславливают выделение их из всех земель и дают основание относить, в отличие от проанализированных нами других земель, именно к виду земель.

Как уже было отмечено выше, мелиоративные мероприятия могут проводиться на землях различных категорий. Однако проведенный анализ нормативно-правовых актов и судебной практики показал, что не всякий земельный участок, на котором проводятся или проведены мелиоративные мероприятия, с юридической точки зрения будет признаваться мелиорируемым, мелиорированным и на него будет распространяться соответствующий правовой режим. Даже если для этих целей был задействован весь участок и данные мероприятия являются обязательным условием для проведения определенных работ[210]210
  Мелиоративные мероприятия являются обязательными при лесовосстановлении и лесоразведении. Тем не менее при подготовке лесных участков для создания лесных культур (насаждений) составляется не проект мелиорации земель, а иной документ, например проект лесовосстановления (см.: п. 23 Правил лесовосстановления, утвержденных Приказом МПР России от 16.07.2007 № 183, и п. 9 Правил лесоразведения, утвержденных Приказом Рослесхоза от 10.01.2012 № 1).


[Закрыть]. Для признания его таковым необходимо наличие юридической предпосылки.

В качестве такой предпосылки выступает разработанный в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающий строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила проект мелиорации земель[211]211
  Статья 25 Закона о мелиорации.


[Закрыть]. Он составляется, как правило, на основании обоснований инвестиций[212]212
  Требования к составлению и содержанию проектной документации на осуществление различных видов мелиоративных работ отражены в утвержденной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации «Инструкции о порядке разработки, согласования и утверждения документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02».


[Закрыть], и его наличие является обязательным условием проведения мелиоративных мероприятий.

Однако на практике при осуществлении тех или иных мелиоративных мероприятий правообладатели земельных участков не всегда соблюдают это правило и проводят их без наличия необходимой документации[213]213
  Определение Тверского областного суда от 05.06.2012 по делу № 33-1802; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2013 по делу № А21-3406/2012; Апелляционное определение Ярославского областного суда от 14.04.2014 по делу № 33-2166/2014.


[Закрыть]. Это ведет к тому, что фактически улучшенные земельные участки юридически не признаются мелиорируемыми либо мелиорированными и их использование не влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Например, возложения на правообладателей дополнительных обязанностей по содержанию земельных участков и расположенных на них объектов (мелиоративных систем, защитных лесных насаждений) в надлежащем состоянии, предоставления льготного кредита, выдачи субсидий. Кроме того, они не будут подлежать государственному учету в качестве мелиорированных и специальному контролю со стороны компетентных органов власти.

Впоследствии при возникновении судебного спора стороне будет трудно доказать, что земельный участок когда-то был мелиорирован, если у обладателя прав на него отсутствуют необходимые документы, подтверждающие проведение землеохранных мероприятий (например, проект мелиорации земель, договор подряда и иные письменные доказательства произведенных расходов)[214]214
  Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2013 по делу № А41-7035/12.


[Закрыть], за исключением, пожалуй, случаев проведения гидротехнической мелиорации и агролесомелиорации, которые материализуются в виде соответствующего объекта (например, осушительной системы).

Так, Астраханский областной суд, рассмотрев дело о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права (восстановлении внутренней подземной разводки оросительной системы), отказался признать приобретенный земельный участок орошаемым[215]215
  Апелляционное определение Астраханского областного суда от 06.11.2013 по делу № 33-3166/2013.


[Закрыть]. Объяснил он это тем, что в материалах дела отсутствовали доказательства нахождения на спорном земельном участке оросительных систем как объектов недвижимости. К тому же такие документы, как свидетельство о регистрации права и кадастровый паспорт земельного участка, не содержали данных, подтверждающих, что земли являются орошаемыми.

Таким образом, именно наличие составленных, согласованных и утвержденных в установленном порядке необходимых документов влечет за собой признание земельного участка мелиорируемым либо мелиорированным и распространение на него соответствующего правового режима.

Как представляется, несоблюдение обязанности по проведению мелиоративных мероприятий согласно проектной документации обусловлено отсутствием установленных санкций и слабостью контроля и надзора в этой сфере, снижающих регулятивный потенциал устанавливающей данную обязанность нормы. Именно поэтому, для того чтобы обеспечить соблюдение названной обязанности, целесообразно предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за ее невыполнение в виде штрафа[216]216
  В настоящее время административная ответственность налагается при проведении мелиоративных мероприятий с нарушением проекта мелиорации (ст. 10.9 КоАП), осуществление же таких работ без составленного и утвержденного в установленном порядке проекта мелиорации земель не влечет за собой наступление юридической ответственности.


[Закрыть].

Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель РД-АПК 3.00.01.002-02[217]217
  Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] к объектам мелиорации земель, помимо мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, относит земельные участки и массивы, на которых выполняются разнообразные мелиоративные мероприятия. Из этого положения вытекает, что мелиорации подвергаются не только отдельные земельные участки (например, при культуртехнических мероприятиях, внесении в почву химических мелиорантов), но и, что чаще всего бывает, целые земельные массивы (например, при проведении гидротехнических работ). На практике мелиорация чаще всего охватывает земли в десятки и сотни тысяч гектаров.

В отличие от земельных участков земельные массивы, выступая целым по отношению к части, то есть к земельному участку, не имеют точно установленных границ, и, соответственно, в отношении них устанавливаются только примерные ориентиры. На данное соотношение земельных массивов и земельных участков указывается и в одобренных Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 23.01.2003 Методических рекомендациях по выделу земельных участков в счет земельных долей[218]218
  Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В них при закреплении порядка выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения и требований к содержанию подаваемых для этого документов предписывается предоставлять информацию, позволяющую «однозначно охарактеризовать местоположение земельного массива, в котором расположен испрашиваемый земельный участок».

Конкретная площадь земель, на которой планируется проведение мелиоративных мероприятий, указывается в разрабатываемой проектной документации, основным документом которой выступает проект мелиорации земель.

Зачастую земельные участки в пределах мелиорируемых и мелиорированных земель принадлежат множеству землепользователей и находятся в различных формах собственности. Причем не все земельные участки, входящие в состав названных земель, имеют установленные в соответствующем порядке границы, в настоящее время проводятся работы по их межеванию и оформлению прав собственности.

Таким образом, в состав мелиорируемых и мелиорированных земель как объектов земельных правоотношений могут входить как несколько земельных участков, их части, так и земли, где земельные участки не образованы. Они могут находиться на территории одного муниципального образования или охватывать территории нескольких муниципальных образований (например, муниципальных районов). Следствием этого является то, что границы мелиорируемых, как и мелиорированных, земель, заложенные в разработанном проекте мелиорации земель, с расположенными в них земельными участками, объединенными общими природно-экономическими свойствами, не всегда будут совпадать с границами муниципальных образований, нередко их пересекая.

Исходя из изложенного, в качестве юридических признаков мелиорируемых и мелиорированных земель, позволяющих отграничивать их от иных видов и категорий земель, можно выделить следующие:

1) проведение работ по коренному, то есть на длительный срок, улучшению качественных характеристик земель (земельных, лесных участков);

2) наличие утвержденного проекта мелиорации земель.

В юридической литературе встречается указание и на иные признаки названных земель. Так, Н.А. Голышев, П.Ф. Кулинич отмечают, что в качестве отличительных юридически значимых признаков таких земель выступают наличие на них мелиоративных систем[219]219
  Голышев Н.А. Указ. соч. С. 62; Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 8.


[Закрыть], искусственное регулирование их водного режима[220]220
  Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 9.


[Закрыть]. С приведенными признаками трудно согласиться, поскольку они не имеют универсального характера и учитывают только две разновидности мелиорируемых и мелиорированных земель – орошаемые и осушаемые земли. В действительности же земли становятся таковыми в результате осуществления на них любых работ по коренному, качественному улучшению, а не только по строительству и эксплуатации мелиоративных систем.

Следовательно, с учетом выделенных нами признаков нуждаются в уточнении законодательные дефиниции понятий «мелиорируемые земли» и «мелиорированные земли». Под мелиорируемыми землями следует понимать земли, на которых проводятся мероприятия по их коренному улучшению, имеющие длительный эффект, на основании утвержденного в установленном порядке проекта мелиорации земель, учитывающего строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила, а под мелиорированными – земли, на которых такие мероприятия уже проведены.

Осуществленный анализ федерального и регионального законодательства о мелиорации земель показал, что наряду с понятиями мелиорированные, мелиорируемые земли, земельные участки в нем встречается и такой термин, как «территория». Так, в Законе о мелиорации используются выражения «при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях» (ст. 16), «мелиорация земель на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению» (ст. 37). Этот термин применяется также в подзаконных нормативно-правовых актах Российской Федерации[221]221
  Приказ Минстроя РФ от 29.12.1995 № 17-139 «Об утверждении Правил технической эксплуатации сооружений инженерной защиты населенных пунктов». Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. Например, Закон Калининградской области от 20.01.1998 № 47 «О мелиорации земель Калининградской области» в ст. 1 указывает на следующие задачи мелиорации: «…осушение территорий городов и населенных пунктов, лесных угодий, военных и промышленных объектов; создание и обеспечение оптимального водного и гидрохимического режима для функционирования дорожной сети, инженерной инфраструктуры, объектов рыбохозяйственного назначения; защита территорий области от затопления, подтопления грунтовыми, паводковыми и нагонными водами»[222]222
  Калининградская правда. 1998. № 48.


[Закрыть].

По нашему мнению, применительно к землям, на которых проводятся или уже проведены мелиоративные мероприятия, целесообразно использовать именно термин «территория», под которым в широком смысле[223]223
  В научной литературе предлагается и более узкое понимание территорий. Так, Грицкова трактует территорию, а именно такой ее вид, как застроенная территория, как совокупность смежных между собой земельных участков (См.: Грицкова Ю.В. Земельно-правовые аспекты развития застроенных территорий. Саратов: Научная книга, 2012. С. 109).


[Закрыть] понимаются различные пространства земного шара: сухопутная и водная поверхность, недра, воздушное и космическое пространство[224]224
  См.: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации: правовые вопросы: монография. М.: ИЗиСП, 2009. С. 41.


[Закрыть]. Это объясняется тем, что ввиду сильно преобразующего характера мелиорация земель оказывает воздействие на все природные объекты и ресурсы, связанные с землей, следовательно, в охране и защите нуждается все, что находится на этой территории, включая сложившиеся на ней особые экологические системы. Причем на данную территорию, выступающую комплексным объектом, следует распространить особый правовой режим, подробно о котором будет сказано в § 2 настоящей главы.

Таким образом, в результате проведения мелиоративных мероприятий возникает несколько объектов земельных правоотношений – мелиорированные, мелиорируемые земли, земельные участки и территории мелиорации – в зависимости от того, какие конкретно отношения складываются. Мелиорированные, равно как и мелиорируемые, земельные участки выступают объектами гражданско-правовых отношений, когда земля рассматривается в качестве недвижимого имущества, вещи. Для территории мелиорации характерно участие в управленческих отношениях, где присутствует связь «власть – подчинение». Мелиорированные и мелиорируемые же земли представляют собой обобщающее понятие, поскольку все иные объекты являются различными «правовыми форами включения земли в правовые отношения»[225]225
  Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Юридическая фирма «Контракт», 2009. С. 127.


[Закрыть].