Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

§ 2. Правовой режим мелиорируемых и мелиорированных земель

Особенности использования и охраны земель раскрываются посредством установления их правового режима, который в каждом конкретном случае применительно к категории или отдельному виду земель будет различным. Поэтому, для того чтобы выявить имеющиеся особенности мелиорируемых и мелиорированных земель, необходимо остановиться на рассмотрении их правового режима.

Категория «правовой режим» неоднократно становилась предметом исследования в трудах ученых как по общей теории права, так и по отдельным отраслевым юридическим наукам, в том числе по земельному праву. Несмотря на это, в научной литературе до сих пор так и не сложилось единого подхода к определению сущности и правовой природы данной категории.

Из всех существующих правовых явлений именно правовой режим «снабжен всеми необходимыми элементами, придающими ему самостоятельность и эффективность функционирования», обеспечивая тем самым «наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему»[226]226
  Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19, 20.


[Закрыть]. Он позволяет выявить специфику правового регулирования определенного участка общественных отношений и используемого в отношении него инструментария[227]227
  См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. М., 1993. С. 279.


[Закрыть].

По мнению С.С. Алексеева, юридический режим есть «особая, целостная система регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм».

Неотъемлемой частью правового режима выступает правовой режим земель, который в доктрине земельного права является предметом пристального внимания со стороны ученых[228]228
  См.: Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977; Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1966.


[Закрыть]. Как справедливо указал Г.А. Аксененок, «не земля сама по себе является объектом земельных правоотношений, а земля, в отношении которой установлен определенный правовой режим»[229]229
  Аксененок Г.А. Указ. соч. С. 138.


[Закрыть].

Одним из первых, кто исследовал понятие «правовой режим земель», был И.И. Евтихиев, который, анализируя его с точки зрения деятельности органов государственного управления, наделенных соответствующими полномочиями, и не беря во внимание деятельность других субъектов земельных правоотношений в данной сфере, определял его как «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель…»[230]230
  Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929. С. 1.


[Закрыть].

Б.В. Ерофеев, расширив это понятие, подразумевал под ним «совокупность установленных нормами права образцов (моделей) правовых отношений по поводу земли, выступающей в качестве объекта права исключительной государственной собственности»[231]231
  Ерофеев Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 83.


[Закрыть].

С.А. Боголюбов исходит из того, что под правовым режимом земель следует понимать «совокупность всех позитивно установленных правовых предписаний, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы»[232]232
  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Юрист, 2002. С. 104.


[Закрыть].

О.И. Крассов дал такую формулировку исследуемого понятия: «совокупность особых способов и правовых инструментов, определяющих содержание земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель»[233]233
  Крассов О.И. Земельное право: учебник. С. 317–318; Крассов О.И. Правовой режим земель // Закон. 2007. № 1. С. 41.


[Закрыть], то есть в ней он подчеркивает направленность данных особых правовых способов и инструментов не только на рациональное использование земель, но и на их охрану. К таковым он относит: право собственности на землю, права на землю лиц – не собственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков.

В земельном праве имеются и иные определения понятия «правовой режим земель»[234]234
  См., напр.: Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: монография. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013. С. 26; Бедова Е.С. Правовой режим земель населенных пунктов: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.


[Закрыть].

Исходя из приведенных выше точек зрения, можно сделать вывод, что под правовым режимом земель следует понимать набор специальных правовых средств и инструментов, направленных на упорядочение складывающихся отношений по поводу использования и охраны земли посредством закрепления права собственности и иных вещных прав на землю, оснований и порядка возникновения и прекращения этих прав, управления в сфере использования и охраны земли.

В научной литературе анализу подвергается преимущественно правовой режим[235]235
  Так, Н.Л. Лисина выделяет в земельном праве несколько видов правовых режимов: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим земель определенной категории (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим) (см.: Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: учеб. – практ. пособие. М.: Дело, 2004. С. 49).


[Закрыть] различных категорий земель и в значительно меньшей степени их отдельных видов (подвидов)[236]236
  См. напр.: Болтанова Е.С. Правовой режим сельскохозяйственных угодий // Аграрное и земельное право. 2008. № 1. С. 41–43; Чмыхало Е.Ю. Правовая охрана сельскохозяйственных угодий: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.


[Закрыть], отличающийся как от правового режима категории земель, в которую они включаются, так и от правового режима иных видов земель[237]237
  См.: Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 29.


[Закрыть]. Исключением не является и правовой режим мелиорируемых и мелиорированных земель, по которому в советский период имелись немногочисленные разработки, касающиеся в большей части орошаемых и осушаемых земель. В постсоветской научной литературе он также затрагивался лишь частично, в основном в рамках земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем изложенные выше взгляды ученых на сущность правового режима земель применимы и к правовому режиму мелиорируемых, мелиорированных земель. Однако последний имеет ряд существенных особенностей, обусловленных сущностными чертами таких земель, их назначением и характером использования.

Так, У. Илебаев, исследуя правовой режим орошаемых земель, понимал под ним «устанавливаемый нормами права порядок, определяющий положение поливных земель как объектов правового регулирования, порядок, устанавливающий правовое положение землепользователей орошаемых земель, определяющий правовую охрану поливных земель, порядок, регулирующий права и обязанности государственных органов, занимающихся вопросами использования орошаемых земель и т. п.»[238]238
  Илебаев У. Теоретические основы правового режима орошаемых земель в СССР. Фрунзе: Илш, 1968. С. 43.


[Закрыть]. Исходя из данной дефиниции, можно вычленить элементы, которые ученый включал в правовой режим анализируемых им земель: правовое положение поливных земель; правовое положение землепользователей; правовая охрана поливных земель; права и обязанности государственных органов.

Вслед за ним Н.В. Сторожев, не давая общей дефиниции, попытался раскрыть правовой режим мелиорированных земель через перечисление входящих в него элементов. К последним он относил рациональное, хозяйственное использование и охрану земель от количественного уменьшения и качественного ухудшения, осуществление права государственных органов по распоряжению и управлению земельным фондом, выполнение землепользователями обязанностей, охрану прав и законных интересов землепользователей[239]239
  Сторожев Н.В. Правовой режим мелиорированных земель / под ред. А.А. Головко. Минск: Наука и техника, 1986. С. 27.


[Закрыть].

Однако приведенные имеющиеся немногочисленные определения правового режима мелиорируемых и мелиорированных земель, даваемые в условиях существовавшего в советское время монопольного права государства на землю, не учитывают и не могут учесть всех современных реалий и факторов, которые оказывают или могут оказать влияние на установление режима и придают ему специфичность. Это обусловливает необходимость пересмотра с учетом сохранения преемственности сложившихся научных взглядов на сущность данного правового явления и формирования в связи с этим новых научных подходов.

Что касается наличия различий в правовых режимах мелиорированных и мелиорируемых земель, то они не являются существенными. Вместе с тем это не делает указанные режимы тождественными и имеет правовое значение. К тому же в научной юридической литературе, несмотря на законодательное закрепление дефиниций названных земель, нередко отмечается их смешение, произвольное употребление обозначаемых ими понятий.

Различия между правовыми режимами мелиорируемых и мелиорированных земель проявляются преимущественно в том, что объектами правового регулирования эти земли становятся в зависимости от функции управления на разных стадиях мелиорации[240]240
  См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» / отв. ред. д.ю.н., проф. Дубовик О.Л.


[Закрыть]. Так, отношения по использованию мелиорируемых земель подвергаются правовому регламентированию при обследовании земель с целью выявления тех из них, которые нуждаются в восстановлении и улучшении, мониторинге, принятии решения о проведении мелиоративных мероприятий. Причем, как правило, именно они включаются в составляемые органами исполнительными власти субъектов Федерации перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Мелиорированные земли становятся объектами земельных правоотношений при мониторинге, использовании и контроле (надзоре).

Вместе с тем в целом во многих случаях для указанных земель в законодательстве устанавливаются схожие правовые режимы. Именно поэтому в дальнейшем в целях исследования в случаях распространения на них одинаковых правовых требований мы будем отождествлять правовые режимы этих земель, рассматривая их вместе[241]241
  Далее по тексту под понятием «мелиорированные земли» мы будем понимать и «мелиорируемые земли», если иное прямо не будет предусмотрено в настоящей работе.


[Закрыть].

Следует отметить, что в ныне действующем ЗК РФ содержится правило, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из: 1) их принадлежности к определенной категории; 2) разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий; 3) требований законодательства (подп.

8 п. 1 ст. 1). Однако, как справедливо отметил О.И. Крассов, данное представление о правовом режиме не имеет всеобщего характера и не распространяется на все категории земель[242]242
  См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 51.


[Закрыть]. Оно служит лишь ориентиром для исследования правового режима той или иной категории или вида земель. Поэтому наиболее полному раскрытию содержания правового режима применительно к анализируемым нами землям поможет выявление образующих его элементов.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов показал, что мелиорированные земли и образующие их земельные участки обладают сильно дифференцированным правовым режимом, поскольку на него оказывает влияние множество факторов. Н.В. Сторожев, исследуя данный вопрос, в качестве таких факторов называл природно-естественные свойства земель, плодородие почв, а также организационно-производственные формы ведения сельскохозяйственного производства[243]243
  См.: Сторожев Н.В. Указ. соч. С. 46.


[Закрыть]. Действительно, природно-естественные свойства, плодородие почв, нужды сельского хозяйства и иные потребности общества (например, в строительстве) влияют на характер использования земель, обуславливают выбор того или иного вида мелиоративного мероприятия.

Но следует учитывать, что для права первостепенное значение имеют не только качественные характеристики земель (земельных участков), но и иные их юридические признаки: целевое назначение; разрешенное использование; наличие прочно связанных с ними объектов недвижимости, нацеленных на улучшение как непосредственно самих земельных участков, так и других тесно связанных с ними природных объектов; установленные права; ограничения; обременения[244]244
  В научной литературе такие признаки относят к дополнительным, выделяя наряду с ними и индивидуализирующие признаки (местоположение, площади и границы земельного участка) (Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений: автореф. … канд. юрид. наук. 2007. С. 6).


[Закрыть]. Часть из указанных признаков земельных участков, влияющих на определение правового режима земель, в доктрине земельного права относят к элементам такого режима. Кроме того, наряду с ними на правовой режим мелиорированных земель оказывают воздействие и иные факторы.

Определяющее влияние на установление правового режима улучшенных (и улучшаемых) земель оказывает характер их использования[245]245
  См.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 82.


[Закрыть], который будет различным в зависимости от того, для каких целей были проведены или проводятся мелиоративные мероприятия и будут ли на них размещены какие-либо объекты. Наибольшие изменения в правовой режим земель вносят проводимые гидротехнические и агролесомелиоративные мероприятия.

Их следствием выступает размещение на землях прочно связанных с ними объектов – мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений, что ведет к существенному, качественному преобразованию земель (земельных участков)[246]246
  См.: Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 35; Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: монография. С. 96.


[Закрыть]. В связи с этим следует согласиться с мнением С.А. Боголюбова о том, что «при подготовке и принятии актов о размещении на земельных участках объектов надо учитывать не только ближайшие, но и отдаленные последствия деятельности объектов – экологические, экономические, демографические, нравственные; должен соблюдаться приоритет охраны здоровья человека и благосостояния населения»[247]247
  Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии: монография / С.А. Боголюбов. М.: Эксмо, 2010. С. 354.


[Закрыть].

Причем правовой режим мелиорированных земель во многом предопределяется правовым режимом самих таких систем, сооружений и насаждений, который весьма неоднороден[248]248
  Так, одни объекты мелиоративных систем по действующему законодательству относятся к объектам капитального строительства – например, сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек, насосные станции; другие же обладают в силу отнесения их и к водным объектам и к гидротехническим сооружениям двойным статусом – каналы (см.: ст. 5 Водного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и частноправовые аспекты). М.: Издательский дом «Городец», 2010. С. 70).


[Закрыть]. Например, строительство гидротехнического сооружения влечет за собой отнесение обслуживаемого им земельного участка к ограниченным в обороте[249]249
  Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.11.2013 по делу № А32-29220/2012.


[Закрыть]. При этом правовые режимы мелиорированных земель и расположенных на них объектов недвижимости оказывают влияние не только друг на друга, но и на соседние с ними земельные участки – например, через установление сервитутов.

Исходя из сказанного, можно заключить, что существенными различиями в правовом режиме будут обладать земельные участки, на которых находятся мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения. Причем такое нахождение влечет за собой переплетение земельно-правового и гражданско-правового режимов, образуя, таким образом, смешанный правовой режим земель.

С проблемой взаимного влияния правовых режимов объектов мелиорации земель связана и другая проблема – законодательной возможности размещения мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений как объектов капитального строительства на сельскохозяйственных угодьях, поскольку ЗК РФ прямо на этот вопрос не отвечает, что является законодательным пробелом. Принимая во внимание факт расположения большинства таких объектов капитального строительства именно на сельскохозяйственных угодьях, данный вопрос приобретает особую актуальность.

Проведенный анализ судебной практики показал, что она идет по пути невозможности размещения на сельскохозяйственных угодьях, как наиболее ценной части земель сельскохозяйственного назначения, объектов капитального строительства. Так, Верховный Суд Российской Федерации, давая разъяснения по вопросам, возникающим в практике судов, указал, что, поскольку действующим законодательством закреплен запрет на установление для земель сельскохозяйственных угодий градостроительных регламентов, это «исключает возможность их использования для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства»[250]250
  Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014) // Солидарность. № 22. 2014.


[Закрыть].

Иначе говоря, возникает коллизия между правовыми нормами, регулирующими использование сельскохозяйственных угодий и мелиорированных земель с находящимися на них мелиоративными системами, отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, являющихся особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями или иными сельскохозяйственными угодьями. А режим использования земельных участков, занятых такими системами и сооружениями, фактически «выпав» из правового регулирования, оказывается неопределенным, что может повлечь за собой трудности в правоприменении.

Попытка устранения данного пробела предпринята в разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации проекте федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации»[251]251
  URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=465407-6 (текст законопроекта ко второму чтению по состоянию на 18.06.2015).


[Закрыть] (далее – Проект). Данный Проект, предусматривая отказ от традиционного для российского законодательства принципа деления земель на категории и переход к территориальному зонированию, в числе прочих территориальных зон выделил зоны сельскохозяйственного назначения. Их предполагается использовать в том числе для размещения мелиоративных систем и объектов, других сооружений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель от воздействия вредных явлений. Однако в целом вводимые Проектом новеллы оцениваются экспертами и общественностью критически[252]252
  См.: Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6. С. 59–65; Липски С.А. Проблемы, связанные с вероятной отменой категорий земель // Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) / сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова. М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2015. С. 195–198; Буров В.А. Реализация принципа деления земель и земельных участков на категории по целевому назначению: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 148–172; Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников М.М. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87–93; Волков Г.А. Проблемы совершенствования земельного законодательства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 25–28.


[Закрыть]. Имея своей главной целью упрощение процедуры перевода земельных участков, они могут вызвать потерю контроля за перераспределением земель и, не решив назревшие в настоящее время проблемы, привести к еще большим трудностям и злоупотреблениям правами[253]253
  См.: Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 78–81.


[Закрыть].

Как представляется, для того чтобы устранить указанный пробел и повысить эффективность правового регулирования, необходимо дополнить п. 2 ст. 77 ЗК РФ, определяющий состав земель сельскохозяйственного назначения, указанием на земли, занятые мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, а также предусмотреть в ст. 79 ЗК РФ норму, прямо допускающую размещение этих систем и сооружений на сельскохозяйственных угодьях.

Учитывая взаимосвязь и взаимозависимость природных ресурсов и объектов, при эксплуатации мелиорируемых[254]254
  В данном случае рассматриваются только мелиорируемые земли.


[Закрыть] земель для проведения на них работ по коренному улучшению одновременно может происходить активное использование и иных природных ресурсов (например, вод, защитных лесных насаждений), направленное преимущественно на удовлетворение экономических интересов[255]255
  См.: Право природопользования в СССР / отв. ред. И.А. Иконицкая. С. 24; Бринчук М.М. Экологическое право: учебник / М.М. Бринчук. М.: Эксмо, 2010. С. 174; Бринчук М.М. О комплексном природопользовании // Экологическое право. № 5. 2002. С. 2–7.


[Закрыть]. При этом изменения происходят как в самих землях, превращая их в природно-антропогенный объект, так и в связанных с ними прочих природных объектах.

Возможность данного комплексного природопользования прямо предусмотрена ст. 6, 7 Закона о мелиорации при раскрытии таких типов и видов мелиорации земель, как гидромелиорация и агролесомелиорация. Кроме того, при разработке проектной документации на строительство объектов мелиорации земель одновременно оформляются лицензии на недропользование и на право пользования водными объектами[256]256
  Инструкция о порядке разработки, согласования и утверждения документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02.


[Закрыть].

Иначе говоря, при эксплуатации мелиорируемых земель одновременно может осуществляться землепользование, водопользование, недропользование и лесопользование, где землепользование занимает главенствующую позицию.

При этом эксплуатация мелиорируемых земель как сильно преобразованного природного ресурса и объекта предполагает не только задействование иных природных ресурсов, но и активное прямое либо косвенное воздействие на сопредельные с ними природные ресурсы и объекты, а также на окружающую среду в целом, создавая тем самым для них благоприятные условия. В этом также проявляется комплексность природопользования. Но в отличие от указанного выше использования нескольких природных ресурсов здесь на первый план выходит не экономическая, а экологическая составляющая.

Следует иметь в виду, что комплексное природопользование предполагает и соблюдение комплексного подхода к охране природных объектов ввиду неразрывной связи этих двух процессов. Вместе с тем на практике нередко отмечается пренебрежение данной установкой, одним из показателей чего выступает неуклонное снижение качественных характеристик рассматриваемых нами земель.

Таким образом, комплексный подход в использовании мелиорированных земель в законодательстве о мелиорации проявляется в двух аспектах, каждый из которых не может существовать изолированно от другого: 1) при проведении мелиоративных мероприятий зачастую задействуются полезные свойства нескольких природных ресурсов (экономический аспект); 2) мелиорированные земли оказывают влияние на сопредельные с ними природные ресурсы и объекты, которые в свою очередь также воздействуют на них (экологический аспект).

Находясь в составе различных категорий земель, мелиорированные земли подчиняются общему правовому режиму соответствующей категории. Но вместе с тем признание земельных участков мелиорированными влечет за собой ужесточение их правового режима ввиду необходимости соблюдения повышенных, прежде всего экологических, требований к эксплуатации.

Вследствие того что значительная часть мелиорированных земель включена в состав земель сельскохозяйственного назначения, а именно в состав сельскохозяйственных угодий, на них распространяются, помимо требований, содержащихся в специальном акте – Законе о мелиорации, правовые требования, связанные со спецификой использования сельскохозяйственных угодий и необходимостью их особой охраны.

Напротив, вхождение названных земель в состав иных категорий земель делает их более уязвимыми. Это обусловлено тем, что предназначением этих категорий земель является эксплуатация их не только как средства производства, но и как пространственного базиса для размещения тех или иных объектов, а специальные правовые механизмы, которые обеспечивали бы защиту таких улучшенных земель от застройки и иного негативного воздействия, отсутствуют. Хотя ранее в земельном законодательстве некоторые подобные механизмы, не носящие универсального характера, применительно к отдельным категориям земель существовали. Так, в отличие от ныне действующего земельного законодательства Земельный кодекс РСФСР 1970 г.[257]257
  Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.


[Закрыть] предусматривал для имевшихся в составе земель городов орошаемых и осушаемых земель особый правовой режим. Согласно нему изъятие таких земель, наряду с изъятием пашни, земельных участков, занятых многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками для несельскохозяйственных нужд и другого, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, допускалось в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР (ст. 85).

В силу особой роли в жизнедеятельности общества и экономической ценности мелиорированных земель законодательством устанавливаются ограничения прав землепользователей и связанных с ними прав пользователей мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Можно выделить следующие основные такие ограничения прав, налагаемые независимо от того, в какой форме собственности и в составе какой категории земель находятся рассматриваемые нами земли:

– возложение дополнительных обязанностей на правообладателей мелиорированных земельных участков и иных лиц, чья деятельность может затронуть эти земли: недопущение ухудшения водного, воздушного и питательного режимов почв при проведении работ, не предназначенных для мелиорации земель; согласование осуществления деятельности по сооружению и эксплуатации линейных и других объектов на таких землях с уполномоченными организациями, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содержание в надлежащем состоянии мелиоративных систем, сооружений, защитных лесных насаждений, предупреждение их повреждения (ст. 29, 30 Закона о мелиорации) и др.;

– ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, которые расположены под объектами гидротехнических сооружений (ст. 27 ЗК РФ);

– закрепление особых условий использования земельных участков в границах санитарно-защитных зон, выделяемых вокруг отдельных мелиоративных объектов (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и их объектов»);

– установление предельных минимальных размеров земельных участков в составе искусственно орошаемых и осушаемых земель (абз. 3 п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»);

– запрет на приватизацию государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в государственной собственности (абз. 5 ст. 11 Закона о мелиорации);

– запрет на перевод сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель, в том числе мелиорированных, из земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель, за исключением закрытого перечня случаев (ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков») и другие ограничения.

Однако количество и эффективность действия таких ограничений в настоящее время являются явно недостаточными. С каждым годом ухудшается общее экологическое состояние мелиорированных земель[258]258
  Так, по данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения за 2015 г., 28 % мелиорированных земель находятся в неудовлетворительном состоянии.


[Закрыть]. Причем последние оказывают вследствие этого порой отрицательное влияние и на близлежащие земельные массивы. На данных землях наблюдаются вторичное заболачивание, засоление, осолонцевание, поднятие уровня грунтовых вод и иное[259]259
  См.: Дьяконов К.П., Дончева Л.В. Экологическое проектирование и экспертиза: учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 265–267.


[Закрыть]. По этим причинам не все площади орошаемых и осушаемых (осушенных) земель используются в сельскохозяйственном производстве. Так, по причине засоления, заболачивания, из-за недопустимой глубины залегания грунтовых вод и другого в 2015 г. в сельскохозяйственном производстве фактически не использовалось 2,34 млн га мелиорированных земель.

Кроме того, характерна разбросанность правовых норм, содержащих ограничения прав обладателей мелиорированных земельных участков, по различным федеральным актам, что создает дополнительные трудности для наиболее полного определения правового режима земель и установления всего объема прав и обязанностей их правообладателей.

Все это говорит о том, что мелиорированные земли нуждаются в особом правовом механизме защиты, который будет способствовать их восстановлению и сохранению. На наш взгляд, такую защиту может обеспечить рассмотрение мелиорированных земель в законодательстве в качестве зон с особым режимом использования земель[260]260
  Так, по мнению П.Н. Павлова, «существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий), позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий» (См.: Павлов П.Н. Правовое регулирование зонирования территорий в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. № 1 (18)).


[Закрыть].

Проведенный анализ законодательства и научной литературы показал, что опыт образования схожих территориальных зон уже имеется как в России, так и в зарубежных странах. Так, Республика Бурятия первая из субъектов Российской Федерации в порядке «опережающего нормотворчества» ввела и апробировала в пределах своей территории особый правовой механизм охраны и защиты наиболее ценной и не защищенной от вредных воздействий части земель сельскохозяйственного назначения – сельскохозяйственных угодий. На них были созданы зоны особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в состав которых, помимо иных угодий, включаются мелиорируемые земли, использование которых для иных целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается. Образование названных зон[261]261
  Всего была сформирована 21 зона. Установление границ зон происходило в течение одного года (с 31.08.2011 по 31.08.2012) (В Бурятии утверждены особо ценные сельскохозяйственные угодья // Новая Бурятия. URL: http://www.newbur.ru/news/11648).


[Закрыть] предусмотрено в утвержденном Правительством Республики Бурятия Перечне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий[262]262
  Постановление Правительства Республики Бурятия от 20.12.2012 № 772 «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Республики Бурятия, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается» // Бурятия. № 144. 2012.


[Закрыть]. Однако, охватывая только сельскохозяйственные угодья, указанные зоны не рассчитаны на те мелиорированные земли, которые входят в состав других земель и также нуждаются в особой охране и рациональном целевом использовании.

Отдельные субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в принимаемых схемах территориального планирования отражают мелиорированные земли, именуя занимаемые ими территории зонами (орошаемого земледелия, фитомелиорации, лиманного орошения и прочее)[263]263
  Постановление Правительства Республики Калмыкия от 25.04.2011 № 106 «Об утверждении схемы территориального планирования Республики Калмыкия» // Хальмг унн. № 77. 2011; Решение Совета Нефтекумского муниципального района Ставропольского края третьего созыва от 29.04.2014 № 168 «Об утверждении схемы территориального планирования Нефтекумского муниципального района Ставропольского края». URL: http://www.anmr-neftekumsk.ru/arhitektura/2227-shematerplan; Проект схемы территориального планирования Тахтамукайского района Республики Адыгея. URL: http://ta01.ru/?page_id=61; Схема территориального планирования Шовгеновского района Республики Адыгея. URL: http://shovgen880.ru/obshchie-svedeniya/92-skhema-territorialnogo-planirovaniya-shovgenovskogo-rajona-respubliki-adygeya.


[Закрыть].

Практика зонирования территорий широко распространена в зарубежных правопорядках, включая США и западноевропейские государства, и показала эффективность такого института. Причем зоны в данных государствах устанавливаются не только на территориях поселений, но и, в противоположность России, на сельскохозяйственных территориях, обеспечивая этим охрану земель (например, зоны, земельные участки которых разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей; склоновые и эрозийные зоны, земельные участки которых используются лишь для почвозащитного лесоразведения)[264]264
  См.: Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 16; Галятин М.Ю. Зонирование – способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86–90.


[Закрыть]. Тем не менее такое зонирование несколько отличается от того зонирования территорий, которое характерно для России, поскольку по сути является аналогом категоризации земель.

В российской действительности формирование территориальных зон на землях, подверженных мелиорации, целесообразно будет только при вхождении их в состав сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения[265]265
  Подробно вопрос о зонировании сельскохозяйственных угодий был исследован Е. Пантиным, который обоснованно указал, что «зонирование должно отразить характер зонируемой области. В отношении сельскохозяйственных угодий это прежде всего природно-хозяйственные особенности территории» (см.: Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 106). См. также: Мельников Н.Н. Проблемы соотношения и взаимосвязи категоризации земель и зонирования территорий в системе правовых регуляторов земельных отношений // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. № 1. С. 16–17.


[Закрыть], в отношении которых имеются определенные правовые механизмы защиты. На иных разновидностях земель сельскохозяйственного назначения и других категориях земель, на которых также могут располагаться мелиорированные земли, более эффективным будет, как нам представляется, выделение территорий мелиорации в качестве зон с особыми условиями использования территорий.

Обусловливается это тем, что правовой режим территориальных зон не сможет обеспечить должную защиту рассматриваемых нами земель, поскольку не позволит – как, например, это сделано применительно к уже существующим зонам в составе земель населенных пунктов – установить более строгий правовой режим по сравнению с иными землями, используемыми в тех же целях, что и мелиорированные. В то время как правовой режим зон с особыми условиями использования территорий это позволяет сделать посредством законодательного закрепления конкретных ограничений и запретов использования земель (земельных участков).

С установлением территориальных зон, правовой режим земель которых регламентируется по большей части градостроительными регламентами, понизится уровень правового регулирования с федерального до муниципального. Градостроительные регламенты утверждаются органами местного самоуправления, которые вправе по своему усмотрению определять виды разрешенного использования земельных участков. Положения о зонах с особыми условиями использования территорий, напротив, утверждаются федеральными органами власти. К тому же согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться только федеральными законами.

Кроме того, в законодательстве уже достаточно давно выработан и успешно реализуется на практике правовой механизм установления зон с особыми условиями использования территорий, включая внесение сведений о них в правила землепользования и застройки. Формирование же на всех категориях земель зон мелиорации в качестве территориальных зон потребует длительного времени и значительных бюджетных затрат, в том числе связанных с изменением уже существующих границ зон, расположенных на землях населенных пунктов.

Таким образом, на мелиорированных землях целесообразно формирование зон с особыми условиями использования территорий – зон мелиорации, выступающих универсальным правовым механизмом защиты названных земель независимо от вхождения их в состав той или иной категории земель.

Выделение зон мелиорации, во-первых, будет способствовать устойчивому развитию территорий, сохранению мелиорированных земель, защитных лесных насаждений, а также охране окружающей среды в целом; во-вторых, создаст условия для отражения сведений о землях в государственном кадастре недвижимости, тем самым легализуя существование самих мелиорированных земель; в-третьих, позволит территориально отграничить указанные земли от иных видов земель.

Вводимый на данной территории особый режим осуществления хозяйственной деятельности предполагает действие определенных ограничений и запретов (например, запрет на добычу полезных ископаемых открытым способом; строительство животноводческих комплексов, автомобильных и железных дорог; использование тяжелой техники, за исключением применяемой для сельскохозяйственных работ; размещение отходов; сплошную рубку защитных насаждений). Причем перечень запретов и ограничений в каждом конкретном случае будет предопределяться видом мелиорированных земель.