Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Глава IV
Поддержка мелиорации земель как одно из направлений государственной правовой политики

§ 1. Государственная поддержка мелиорации земель: правовое понятие и содержание

Для современной экономики всех стран мира характерно активное государственное регулирование мелиоративного сектора. Первостепенное значение при этом приобретает применение такой формы его государственного регулирования, как государственная поддержка проведения мелиорации земель[388]388
  Так, В.Н. Кульнев говорит о государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей как об одной из форм государственного регулирования; Г.Г. Файзуллин называет государственную поддержку сельского хозяйства функцией государства (см.: Кульнев В.Н. Правовое регулирование государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в Российской Федерации: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2002; Файзуллин Г.Г. Государственное и муниципальное управлении сельским хозяйством в Российской Федерации: теоретические правовые проблемы и пути их решения: монография. Уфа: РИЦ БашГУ, 2010. С. 116).


[Закрыть], под которой понимается оказание государством различным субъектам права финансовой и иной помощи в целях развития мелиорации земель. Такое значение государственной поддержки проведения мелиорации земель обусловлено следующими обстоятельствами:

– во-первых, мелиоративные мероприятия, будучи мерами по охране земель и по повышению плодородия почв, как правило, обладают высокой капиталоемкостью, вследствие чего их проведение недоступно одному сельскохозяйственному товаропроизводителю, иному обладателю земли и требует вмешательства со стороны государства;

– во-вторых, низкая инвестиционная привлекательность мелиоративного сектора для частных инвесторов, в том числе иностранных;

– в-третьих, длительный период окупаемости проектов мелиорации земель, из-за чего запланированный результат приобретает отсроченный характер.

Основная цель предоставления государственной поддержки в сфере мелиорации заключается в том, чтобы решить назревшие острые проблемы по восстановлению и реконструкции мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, реабилитации деградированных земель, вовлечению в сельскохозяйственный оборот выбывших земель, а также повысить эффективность использования мелиорированных, мелиорируемых земель и обеспечить защиту населения и территорий от негативного воздействия вод. Кроме того, она призвана стимулировать сельхозтоваропроизводителей и иных землепользователей к проведению экологически значимых видов деятельности для обеспечения оздоровления окружающей среды, помочь сохранить им определенный уровень доходов и повысить качество жизни.

Ввиду того что мелиорация земель имеет двойственный характер, являясь в одних случаях мерой по охране земель, в других – мерой по повышению плодородия почв (или выступая одновременно и в первом и во втором качествах), регулирование государственной поддержки ее проведения осуществляется по двум направлениям. Правовой основой первого направления выступает Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 17), второго – Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (ст. 7, 11, 12, 13), которые закрепляют основные направления и меры государственной поддержки[389]389
  В научной литературе иногда употребляется термин «методы государственной поддержки», под которым фактически понимаются меры государственной поддержки. В целях дальнейшего исследования нами будем использоваться термин «меры государственной поддержки».


[Закрыть] соответственно хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, и сельского хозяйства.

В действующем российском законодательстве отсутствует легальное определение понятия «государственная поддержка проведения мелиорации земель». Закон о мелиорации как ключевой акт в сфере коренного улучшения земель прямо этим понятием не оперирует. Вместе с тем он содержит специальную главу, посвященную финансированию мелиорации[390]390
  См.: Новицкая Н.Н. Правовые основы финансирования мелиорации земель в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2007. № 6. С. 52–62.


[Закрыть], которое выступает одной из форм государственной поддержки. В связи со сказанным следует определить, что понимается под указанным понятием.

В юридической и экономической литературе учеными предлагаются различные доктринальные дефиниции тесно связанных с ним понятий государственной поддержки сельского хозяйства, предпринимательской деятельности, сельскохозяйственных товаропроизводителей[391]391
  Так, М.И. Козырь относит отношения, складывающиеся в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, к важнейшим элементам внешних аграрных отношений (См.: Козырь М.И. Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. М.: Норма: Инфра-М, 2009. С. 109).


[Закрыть]. Анализ данных дефиниций позволит выявить то общее и особенное, что присуще государственной поддержке в целом и государственной поддержке развития мелиорации земель в частности.

Так, Е.А. Куделя, довольно широко трактуя поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, понимает под ней «целенаправленные действия государства и негосударственных структур по стабилизации сельскохозяйственного производства и обеспечению его приспособления к изменяющимся рыночным условиям через систему ценообразования или регулирования доходов сельскохозяйственных производителей»[392]392
  Куделя Е.А. Модели и методы поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в переходной экономике России: автореф. дис. …канд. экон. наук. Майкоп, 1999. С. 7.


[Закрыть].

О.В. Глеба определяет государственную поддержку сельского хозяйства как «совокупность мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счет бюджетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денежных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям (предоставление прямых субсидий, компенсаций, проведение закупочных интервенций), так и путем финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и прочее»[393]393
  Глеба О.В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 29.


[Закрыть]. Имеются и иные дефиниции понятия «государственная поддержка»[394]394
  См.: Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики: монография. М.: Инфотропик Медиа, 2011. Доступ из справ. – правовой системы «Консультант-Плюс»; Козырь М.И. Государственное регулирование сельского хозяйства // Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М.: ИГиП РАН, 1998. С. 103.


[Закрыть].

Однако наиболее точное и развернутое определение, на наш взгляд, дано В.С. Елисеевым: «В силу обязательства государственной поддержки (субсидии) государство… обязуется предоставить субъекту сельского хозяйства на безвозмездной безвозвратной основе денежные средства или иное имущество в собственность (или иное вещное право) или в пользование, безвозмездно выполнить работы или оказать услугу, предоставить имущественную льготу, рассрочить или отсрочить исполнение обязательств или освободить от имущественной обязанности перед государством (субсидию), а получатель субсидии обязуется использовать указанное имущество (имущественные права) по целевому назначению и предоставить соответствующий отчет, если иное не вытекает из существа отношений»[395]395
  Елисеев В.С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 16–17.


[Закрыть].

Специфику государственной поддержки проведения мелиорации позволит выявить анализ ее содержания. Будучи формой государственного регулирования, государственная поддержка проведения мероприятий по коренному улучшению земель подразумевает использование различных мер. Конкретные меры, как и направления, поддержки мелиорации предусматриваются в государственных программах в области сельского хозяйства (выделение субсидий сельхозтоваропроизводителям на проведение культуртехнических, химических мероприятий и др.)[396]396
  См., напр.: Постановление Правительства Ленинградской области от 29.12.2012 № 4 «О государственной программе Ленинградской области «Развитие сельского хозяйства Ленинградской области» (вместе с Подпрограммой «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области на 2014–2020 годы») // Вестник Правительства Ленинградской области. № 15. 2013; Постановление Правительства Удмуртской Республики от 11.01.2013 № 7 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения Удмуртской Республики на 2013–2015 годы» // СЗ Удмуртской Республики. 2013. № 44 (I); Постановление Администрации Алтайского края от 22.01.2014 № 18 «Об утверждении государственной программы Алтайского края «Развитие мелиорации земель Алтайского края сельскохозяйственного назначения» на 2014–2020 годы» // Алтайская правда. № 19. 2014.


[Закрыть] и государственных программах в области воспроизводства и использования природных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса (финансирование проведения работ, связанных с содержанием объектов, обеспечивающих защиту населения и территорий от наводнений, паводков и др.)[397]397
  Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 322 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть III). Ст. 2168; Постановление Правительства РФ от 19.04.2012 № 350 «О федеральной целевой программе «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» // СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2219; Постановление Правительства Брянской области от 21.07.2014 № 329-п «О распределении в 2014 году субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам муниципальных образований на реализацию мероприятий основного мероприятия «Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений, противопаводковые мероприятия и водохозяйственная деятельность» государственной программы «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Брянской области» (2014–2020 годы)» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». № 21. 2014.


[Закрыть].

Исходя из вышеизложенного, под государственной поддержкой проведения мелиорации земель следует понимать целенаправленное применение государством мер экономического воздействия, обеспечивающих развитие мелиорации земель посредством финансирования государством проведения отдельных мелиоративных мероприятий и оказания в этом помощи физическим и юридическим лицам, осуществляющим мелиорацию земель в целях их дальнейшего использования.

При этом следует отметить, что правовой механизм предоставления мер поддержки на выполнение мелиоративных мероприятий в рамках государственных программ, не связанных с сельским хозяйством, в отличие от таких мер, оказываемых в соответствии с государственными программами, реализуемыми в сельском хозяйстве, в настоящее время развит слабо. Выявлено предоставление поддержки лишь по незначительному количеству направлений, что обуславливается стратегической важностью и незаменимостью этих мероприятий прежде всего для нужд сельского хозяйства.

В связи с этим в следующих параграфах подробно остановимся на раскрытии особенностей правового регулирования поддержки развития мелиорации земель, оказываемой в рамках государственных программ в области сельского хозяйства.

Проведенный анализ реализации государственных целевых программ[398]398
  Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.1992 № 879 «О Государственной комплексной программе повышения плодородия почв России» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 23. Ст. 2016; Постановление Правительства РФ от 08.11.2001 № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы» // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4515; Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года» // СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101.


[Закрыть] в области сельского хозяйства, рассчитанных в том числе на мелиоративные мероприятия, показал, что преимущественно они не были выполнены ни по объемам финансирования, ни по материальному обеспечению[399]399
  См.: Кундиус В.В. Роль федеральных целевых программ в улучшении состояния компонентов агроландшафта // Природообустройство. № 2. 2010. С. 121; Краснощеков В.Н., Марголина Е.В. Анализ структуры финансирования мероприятий программы по мелиорации земель // Мелиорация и водное хозяйство. № 2. 2014. С. 3.


[Закрыть]. Так, недофинансирование федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года» по статье «Капитальные вложения» из всех источников финансирования составило 40 %[400]400
  Краснощеков В.Н., Марголина Е.В. Анализ структуры финансирования мероприятий программы по мелиорации земель // Мелиорация и водное хозяйство. 2014. № 2. С. 3.


[Закрыть]. Это говорит о том, что утверждаемые программы обладают низкой эффективностью действия, а предусмотренные в них целевые индикаторы не способствуют преодолению проблем, на которые они направлены. К тому же программы носят комплексный характер и ориентированы на широкую область применения, что не дает им концентрировать ресурсы на решении отдельных, точечных задач.

В отличие от России в зарубежных странах, несмотря на наличие в большинстве из них более благоприятных природно-климатических условий, на обеспечение функционирования мелиоративного сектора выделяются значительные денежные средства. К примеру, в Канаде и Испании 70–75 % капиталовложений на мелиорацию выделяет государство, объемы государственных вложений на содержание мелиоративных систем достигают 50–70 %[401]401
  См.: Кирейчева Л.В. Мелиорация земель в России: планы и реальность // Мелиорация и водное хозяйство. 2013. № 2. С. 2.


[Закрыть]. В США 70 % работ по строительству гидротехнических сооружений и мелиоративных систем выполняется за счет государства, 50 % вложений последним выделяется на эксплуатацию систем[402]402
  См.: Горбунов Г. Мелиорации сельскохозяйственных земель – нормативно-правовое, научное и кадровое обеспечение // АПК: экономика, управление. 2012. № 12. С. 3.


[Закрыть]. В Нидерландах программа по переустройству орошаемых земель на 65 % покрывается государством, остальное – оплачивается в течение 30 лет фермерами.

В Китае в зависимости от размера объекта объемы финансирования мелиоративных проектов распределяются следующим образом: 30 % средств выделяются государством, 30–40 % – провинциями, 30 % – крестьянами-водопользователями, объединенными семейным подрядом[403]403
  См.: Алтунин В.С., Алиев Т.А. и др. Строительство и эксплуатация оросительных систем в КНР // Мелиорация и водное хозяйство. 1990. № 3. С. 59–61.


[Закрыть]. Широкое применение получила выдача долгосрочных кредитов на строительство дренажа и реализацию иных ирригационных проектов в Финляндии, Японии, Китае[404]404
  См.: Бахтин Ю.Г., Трегобчук В.М. О государственной поддержке водного хозяйства и мелиорации земель (из опыта зарубежных стран) // Мелиорация и водное хозяйство. 1997. № 3. С. 7–10.


[Закрыть].

Вместе с тем положительной тенденцией последних лет в России является разработка федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы»[405]405
  СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5554.


[Закрыть] (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922). Данная программа ориентирована на решение программно-целевыми методами целого комплекса проблем в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения, в том числе путем стимулирования привлечения денежных средств из внебюджетных источников.

По итогам реализации первого этапа (2014–2016 гг.) данной Программы на 100 % и более были выполнены такие целевые индикаторы, как защита земель от водной эрозии, затопления, подтопления за счет проведения противопаводковых мероприятий, приведение государственных гидротехнических сооружений в безопасное состояние, вовлечение в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий за счет проведения культуртехнических работ и др. Отдельные целевые индикаторы были выполнены менее чем на 100 %: ввод в эксплуатацию мелиорируемых земель за счет гидромелиоративных мероприятий, защита земель от ветровой эрозии и опустынивания за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий. Невыполнение данных индикаторов связано, в частности, с ограниченной доступностью кредитных ресурсов для сельхозтоваропроизводителей, неисполнением рядом субъектов РФ своих обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление мероприятий Программы[406]406
  Отчет о реализации I этапа (2014–2016 годы) федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы». М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2017. С. 28–31.


[Закрыть].

Таким образом, на реализацию федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» возлагаются большие надежды, связанные с решением накопившихся за долгие годы проблем в сфере использования и охраны мелиорированных земель, мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.

§ 2. Правовые меры государственной поддержки мелиорации земель

В нормативно-правовых актах и экономической литературе, затрагивающей вопросы экономической эффективности мелиоративных мероприятий[407]407
  См.: Суханов Г.Н. Методы государственной поддержки развития мелиорации // Мелиорация и окружающая среда. Том 2. М.: ВНИИА, 2004. С. 246; Бабич Т.В. Государственная поддержка развития сельскохозяйственного производства на орошаемых землях в современных условиях: дис. … канд. эконом. наук. Волгоград, 2005.


[Закрыть], приводится широкий перечень мер государственной поддержки[408]408
  В.С. Елисеев приводит такую основанную на имущественном интересе субъектов сельского хозяйства классификацию институтов обязательств государственной поддержки: прямая субсидия; субсидия-ссуда; займовая субсидия и субсидия имущественных прав. При этом прямая субсидия в свою очередь делится на субвенцию (прямое финансирование, дотации, компенсации и др.) и прямую субсидию в товарно-имущественной форме (см.: Елисеев В.С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 39).


[Закрыть] их проведения в сельскохозяйственных целях. Условно данные меры можно классифицировать на меры прямой поддержки, то есть меры по предоставлению денежных средств сельхозтоваропроизводителям и непосредственному финансированию отдельных мелиоративных мероприятий (предоставление субсидий, дотаций, компенсаций, субсидирование процентных ставок по кредитам, финансирование целевых программ, включая мелиоративные инвестиционные проекты, научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы и др.), и меры косвенной поддержки, то есть меры, воздействующие на финансово-экономическое обеспечение производителей сельскохозяйственной продукции косвенными методами (льготное налогообложение, льготное кредитование, развитие лизинга и сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, и др.).

Следует иметь в виду, что правовой механизм предоставления государственной поддержки развития мелиорации, проводимой в сельскохозяйственных целях, в России пока недостаточно разработан для всех из имеющихся мер. Например, слабо он разработан применительно к предоставлению льгот при налогообложении, льготному кредитованию, развитию лизинга. Пожалуй, наиболее полно такой механизм представлен в отношении субсидий, выделяемых из федерального и региональных бюджетов[409]409
  См.: Елисеев В.С. О проблемах предоставления государственных средств на государственную поддержку субъектов сельского хозяйства // Российская юстиция. 2010. № 10. С. 2–4.


[Закрыть]. К тому же на практике не все из мер государственной поддержки доступны для любых сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Рассмотрим подробно и проанализируем правовой механизм реализации тех мер государственной поддержки, которые имеют специфику применительно к мелиоративной сфере, а именно: выделение субсидий; развитие сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой; предоставление налоговых льгот. Однако это не умаляет значение иных мер, которые также важны, но они реализуются на общих основаниях, независимо от того, является ли используемая земля мелиорированной.

Наиболее широко применяемыми экономико-правовыми мерами государственного воздействия в сфере мелиорации земель являются субсидии. Они предоставляются в целях стимулирования проведения мероприятий по улучшению земель и восстановлению мелиоративного комплекса на условиях софинансирования со стороны федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Данные меры направлены на возмещение производителям сельскохозяйственной продукции части затрат, связанных с реконструкцией, техническим перевооружением, строительством мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся у них на праве собственности, аренде или ином праве, оформлением права собственности на бесхозяйные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, осуществлением иных мелиоративных мероприятий, а также на возмещение учреждениям мелиорации и сельскохозяйственного водоснабжения затрат на проведение противопаводковых мероприятий.

Конкретный порядок и условия выплаты сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий, а также контроль за их целевым расходованием устанавливаются в региональных нормативно-правовых актах, которые в настоящее время приняты в большинстве субъектов Российской Федерации[410]410
  См., напр.: Постановление Правительства Республики Калмыкия от 31.03.2014 № 121 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем, культуртехнические мероприятия, проведение фитомелиоративных работ, оформление в собственность мелиоративных систем и гидротехнических сооружений в рамках подпрограммы «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель» Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия на 2013–2020 годы» // Хальмг унн. № 60. 2014; Постановление Правительства Республики Дагестан от 16.09.2014 № 430 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Дагестан на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на культуртехнические мероприятия, агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия на Кизлярских пастбищах и Черных землях и обводнение пастбищ» // Дагестанская правда. № 363. 2014.


[Закрыть]. При этом субъекты Российской Федерации в зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности могут предусмотреть субсидии и по иным направлениям поддержки, чем те, что прямо предписаны на федеральном уровне[411]411
  Постановление Правительства Республики Башкортостан от 19.12.2012 № 464 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Республики Башкортостан на компенсацию части затрат за подачу воды на полив сельскохозяйственных культур» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2013. № 3(405). Ст. 133; Постановление Правительства Волгоградской области от 16.08.2013 № 412-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат за приобретенную электроэнергию, используемую на орошение сельскохозяйственных культур и сельскохозяйственное водоснабжение» // Волгоградская правда. № 153. 2013.


[Закрыть] (например, субсидии на компенсацию части затрат на подачу воды на полив выращиваемых сельскохозяйственных культур).

Вместе с тем необходимо отметить, что в силу слабости осуществления контроля за предоставлением субсидий для целей улучшения земель в этой области характерен повышенный риск возникновения коррупциогенных проявлений. На практике нередко встречаются случаи нецелевого использования предоставленных лицам субсидий на возмещение части затрат на восстановление мелиоративных систем, проведение культуртехнических, химических и иных мелиоративных мероприятий, представления недостоверных сведений о понесенных затратах на проведение мероприятий, а также попытки органов сельского хозяйства оспорить факт законности выделения сельскохозяйственным товаропроизводителям, использующим мелиорированные земли, субсидий, несмотря на то что формальные условия для их получения были соблюдены[412]412
  См., напр.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.08.2014 по делу № А12-26471/2013; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.10.2016 № Ф08-7217/2016 по делу № А22-4021/2015; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.01.2017 № Ф08-8997/2017 по делу № А22-4289/2015.


[Закрыть].

Тем не менее нельзя не отметить намечающиеся в судебной практике последних лет положительные тенденции. Рассматривая дела о получении субсидий в анализируемой нами сфере, суды не только руководствуются формальными условиями предоставления субсидий, но и учитывают перспективы дальнейшего использования земель и восстановления мелиоративного фонда.

Примером может служить дело о взыскании субсидий Министерством сельского хозяйства и природопользования Самарской области с ООО «Скорпион»[413]413
  Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 03.02.2017 № Ф06-17210/2016.


[Закрыть]. Истец в исковом заявлении ссылался на неправомерность получения ответчиком субсидии ввиду несоблюдения Порядка представления в 2014–2016 гг. субсидий за счет средств областного бюджета, в том числе формируемых из поступающих в областной бюджет средств федерального бюджета, сельхозтоваропроизводителям, осуществляющим свою деятельность на территории Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с производством сельскохозяйственной продукции в части расходов на строительство и реконструкцию мелиоративных систем. А именно на несоблюдение п. 7 Порядка о том, что субсидии предоставляются получателям в размере 70 % от сумм понесенных затрат на строительство и (или) реконструкцию мелиоративной системы, в том числе на приобретение мелиоративного оборудования, если мелиоративная система предназначена для выращивания зерновых или кормовых культур, поскольку в ходе проверки были выявлены посаженные на земельном участке вместо ранее заявленных зерновых культур морковь и картофель.

Суд, принимая во внимание объективную невозможность выполнения условий указанного Порядка вследствие распространения на земельном участке горчака ползучего (отнесен к вредителям сельскохозяйственных растений), указал, что «формальное исполнение обществом условия соглашения о посеве на засоренном земельном участке зерновых культур привело бы к невозможности выполнения государственной программы. Напротив, принятие мер по ликвидации сорняка путем посева овощных культур в течение двух лет означает лишь отсрочку в исполнении условия предоставления субсидии, создавая реальные условия для восстановления мелиоративного фонда, увеличения производства зерновых культур». На основании этого суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания ответчика нарушившим условия предоставления субсидии и для ее взыскания.

Проведенный анализ федеральных и региональных правовых актов, предусматривающих предоставление субсидий в области мелиорации, показал, что ее непосредственными получателями выступают сельскохозяйственные товаропроизводители в смысле ст.

3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», а также учреждения по мелиорации земель и сельскохозяйственному водоснабжению (на проведение противопаводковых мероприятий). Причем сельскохозяйственные товаропроизводители должны обладать статусом землепользователя или землевладельца[414]414
  Обладание статусом землевладельца и землепользователя особенно важно учитывать при оказании услуг по мелиорации организациями, которые сами вследствие этого не обладают правом на получение субсидий (см.: Постановление ФАС Уральского округа от 06.03.2012 № Ф09-447/12 по делу № А07-5981/2011; Определение ВАС РФ от 09.07.2012 № ВАС-8028/12 по делу № А07-5981/2011; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2011 № 18АП-1088/2011 по делу № А07-15571/2010; Постановление ФАС Уральского округа от 25.05.2011 № Ф09-2711/11-С1 по делу № А07-15571/2010).


[Закрыть], за исключением государственных (муниципальных) учреждений и, как правило, граждан, ведущих личное подсобное хозяйство.

На наш взгляд, для обеспечения реализации принципа доступности поддержки всех сельскохозяйственных товаропроизводителей необходимо расширить круг лиц, имеющих право на получение субсидий в целях возмещение части понесенных затрат, за счет отнесения к ним также граждан, ведущих личное подсобное хозяйство.

В отличие от предоставления субсидий правовой механизм льготного страхования в сельском хозяйстве, распространяющийся в том числе на мелиоративную сферу, предусматривается специальным Федеральным законом от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»[415]415
  СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.


[Закрыть]. Данным Законом закрепляется правило о выплате из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий в размере пятидесяти процентов на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителям на уплату страховой премии. Тем самым обеспечивается защита имущественных интересов сельхозтоваропроизводителей в случае наступления определенного страхового события, оговоренного в договоре сельскохозяйственного страхования. Такая мера особенно актуальна, учитывая высокорисковый характер сельского хозяйства и практическую незащищенность от этого хозяйствующих субъектов.

Одним из сельскохозяйственных рисков, при страховании которого осуществляется выплата субсидий, является страхование сельхозпроизводителями утраты (гибели) урожая сельскохозяйственной культуры, в том числе урожая многолетних насаждений, утраты (гибели) посадок многолетних насаждений, выращиваемых на мелиорируемых землях, наступивших в результате нарушения электро-, тепло-, водоснабжения из-за стихийных бедствий. Конкретный порядок предоставления субсидий, включая условия и основания для отказа в их выдаче, перечень необходимых документов, а также контроль за расходованием средств устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации[416]416
  См., напр.: постановление Правительства Тульской области от 20.08.2014 № 418 «О предоставлении субсидий, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета и собственные доходы бюджета Тульской области, на развитие сельского хозяйства в Тульской области» (вместе с Правилами предоставления субсидий, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета и собственные доходы бюджета Тульской области, на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования) // Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации. URL: http://npatula.ru/.


[Закрыть].

Однако, несмотря на высокий потенциал льготного страхования в сельском хозяйстве, доля страхования сельскохозяйственных культур, в том числе выращиваемых на мелиорируемых землях, в структуре страхования в целом невелика. Сельхозтоваропроизводители прибегают к ней весьма неохотно. Кроме того, имеются и иные проблемы, затрудняющие реализацию норм о государственной поддержке: длительность доведения средств в рамках поддержки до ее конечных получателей, отсутствие единых стандартов проведения сельскохозяйственного страхования[417]417
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.07.2013 № 1293-р «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4255.


[Закрыть], низкая императивность ценообразования[418]418
  См.: Елисеев В.С. О развитии экономико-правового института льготного страхования в сельском хозяйстве (в Российской Федерации в сравнительном аспекте с Республикой Беларусь) // Право и государство. 2012. № 11. С. 122.


[Закрыть].

Как показывает практика, наиболее эффективными из всех мер государственной поддержки и стимулирования общественно полезной хозяйственной деятельности являются налоговые льготы. Будучи мерами косвенного воздействия на субъекты правоотношений, они могут выражаться в различных формах: освобождение от налогообложения, уменьшение налогооблагаемой базы, предоставление налогового кредита, установление пониженной налоговой ставки.

Однако в отличие от советского налогового законодательства, где льготы предоставлялись широкому кругу лиц (переселенцам на новые места, лицам в случае обработки неудобных земель, требующих проведения мелиоративных работ), в ныне действующем законодательстве в отношении субъектов мелиоративных правоотношений нормы-стимулы развиты слабо.

Так, в Налоговом кодексе Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ[419]419
  СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.


[Закрыть] (далее – НК РФ) они предусматриваются только применительно к налогу на прибыль организаций и водному налогу. При определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются доходы в виде стоимости полученных мелиоративных и иных объектов сельскохозяйственного назначения (подп. 19 п. 1 ст. 251), берутся в расчет материальные расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения (подп. 7 п. 1 ст. 254), а также расходы на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия (п. 7 ст. 254)[420]420
  Отдельными учеными констатируется невозможность реализовать в полной мере норму об учете расходов на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия при взимании налога на прибыль, связывая это с тем, что указанные расходы принимаются во внимание исключительно на стадии производства и реализации продукции (работ, услуг), а не после завершения работ (см.: Петрова Т.В. Расходы на финансирование капитальных вложений в целях охраны окружающей среды: проблемы правового регулирования и стимулирования // Вестник Московского университета. 2012. № 3. С. 53–54).


[Закрыть]. При начислении водного налога не признается объектом налогообложения использование акватории водных объектов для размещения и строительства гидротехнических сооружений, в том числе мелиоративного назначения (подп. 9 п. 2 ст. 333.9).

Вместе с тем следует принимать во внимание тот факт, что большинство сельхозтоваропроизводителей, в собственности или на ином вещном праве которых преимущественно находятся мелиорированные земельные участки, перешло на специальный налоговый режим – единый сельскохозяйственный налог. Тем не менее правового механизма, который позволял бы стимулировать и поощрять данные субъекты правоотношений к проведению мелиоративных мероприятий, в НК РФ не содержится. При таких обстоятельствах налогоплательщики – обладатели прав на мелиорированные земельные участки лишены возможности учитывать при исчислении налога производимые ими расходы на мелиоративные мероприятия. Они вынуждены нести затраты за счет полученной прибыли, что является для них ввиду высокой стоимости работ весьма обременительным и невыгодным.

В отличие от отечественного законодательства в зарубежных правопорядках, чей опыт будет полезен и для России, установление налоговых льгот для проводящих земельные улучшения субъектов права находит достаточно широкое распространение. К примеру, согласно Закону о корпоративном налоге Германии от 31.08.1976[421]421
  Körperschaftsteuergesetz vom 31.08.1976. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/kstg.


[Закрыть] освобождению от корпоративного налога[422]422
  Под корпоративным налогом в Германии понимается налог, взимаемый с прибыли предприятий.


[Закрыть] подлежат промысловые и хозяйственные товарищества, а также объединения, торговая деятельность которых связана с работой в рамках служебного или трудового договоров о производстве сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции для членов предприятия, если эта деятельность относится к производству и техническому обслуживанию производственных устройств, дорог хозяйственного назначения и земельным улучшениям (§ 5).

По Закону о налоге на энергоносители Германии от 15.07.2006[423]423
  Energiesteuergesetz vom 15.07.2006. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/energiestg.


[Закрыть] освобождаются от налога на энергоносители (энергетическую продукцию) предприятия сельского и лесного хозяйства, выполняющие работы по производству растительной продукции или продукции животного происхождения посредством обработки земли или обработки земли, связанной с содержанием животных, к которым приравнивается в том числе и проведение мелиорации на территориях, относящихся к уже существующим предприятиям сельского и лесного хозяйства (абз. 4 § 57).

Как нам представляется, снижению налоговой нагрузки на отечественных сельхозтоваропроизводителей, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога, будет способствовать закрепление в ст. 346.5 НК РФ в качестве расходов, на которые уменьшаются полученные ими доходы, проведение мероприятий по охране земель, включая мелиоративные. Введение такой нормы позволит, с одной стороны, стимулировать сельхозтоваропроизводителей к осуществлению деятельности по охране земель, а с другой стороны – увеличить налогооблагаемую базу за счет интенсификации сельскохозяйственного производства на мелиорированных землях и за счет нее налоговые поступления в бюджет.

Ввиду особой ценности мелиорированных земельных участков, обладающих высокими качественными характеристиками, целесообразно также установить при исчислении земельного налога в п.

1 ст. 394 НК РФ пониженную в сравнении с прочими земельными участками налоговую ставку (например, размер ее не должен превышать 0,2 %).

Исходя из сказанного можно заключить, что в России недостаточно используется потенциал правовых мер государственной поддержки мелиорации земель. Учитывая мировой опыт, состояние сельского хозяйства, экономики в целом и неустойчивое положение отечественных сельхозтоваропроизводитей, наиболее перспективными из них, на наш взгляд, являются меры косвенной поддержки (льготное налогообложение, кредитование и иное). Развитие данных мер поддержки и активное внедрение их в практику позволит не только стимулировать субъектов права к осуществлению мероприятий по улучшению земель, но и увеличить вследствие этого объемы производимой сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем следует учитывать важность и необходимость в отдельных случаях и прямых методов государственного воздействия (в первую очередь в части строительства, реконструкции мелиоративных систем, гидротехнических сооружений).