Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Исходя из изложенного, можно заключить, что длительное время законодательство о мелиорации земель в России носило в основном фрагментарный характер. Издание Закона о мелиорации позволило, хотя и не полностью, эту фрагментарность преодолеть. Для проводимой на протяжении всего советского периода государственной политики в этой области были характерны непоследовательность и противоречивость. Поэтому существующие сегодня в ней проблемы во многом имеют исторические корни: возникнув в советское время и не найдя решения с помощью средств государственно-правового воздействия, они отчасти привели в настоящее время к значительному ухудшению состояния мелиорируемых и мелиорированных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений и породили новые проблемы.

Но наряду с этим следует иметь в виду, что прежнее законодательство о мелиорации в то же время имело и много положительных моментов (правовая защита расположенных в городах орошаемых и осушенных земель от их необоснованного уменьшения, ведение мелиоративного кадастра, временное освобождение мелиорированных земель от сельскохозяйственного налога и др.), которые необходимо учитывать современному законодателю как при принятии новых нормативно-правовых актов, так и при совершенствовании уже действующих актов в данной области общественных отношений.

§ 3. Современное российское законодательство о мелиорации земель

Всестороннее исследование проблем современного правового регулирования в области мелиорации земель невозможно осуществить без целостного анализа и понимания сложившейся в настоящее время системы российского законодательства в указанной области.

Законодательство о мелиорации земель следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с проведением мелиоративных мероприятий на землях различных категорий, охраной и использованием мелиорируемых и мелиорированных земель, защитой мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и установлением прав на них. В узком смысле под ним понимается совокупность законов, регулирующих общественные отношения в этой области[110]110
  В рамках настоящего параграфа мы будем исходить из широкого подхода к пониманию законодательства о мелиорации земель.


[Закрыть].

Начало формирования этого законодательства в современном виде было положено во второй половине 90-х гг. XX в., ознаменовавшихся переходом от административно-командной системы управления к рыночным отношениям и проведением аграрной и земельной реформ. Данные реформы были призваны разрешить комплекс назревших острых проблем социального, экономического, политического и правового характера, а также создать новые и усовершенствовать имеющиеся правовые механизмы. Отправной точкой этого процесса послужило принятие ключевого акта – Закона о мелиорации земель, выступившего ядром, «активным центром»[111]111
  Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9, 28.


[Закрыть] законодательства, регламентирующего мелиоративные отношения. Со вступлением его в силу стала активно складываться отвечающая новым условиям жизнедеятельности общества нормативно-правовая база о мелиорации земель – сначала на федеральном, а потом на региональном и местном уровнях власти.

В отличие от ранее действовавшего советского законодательства для современной нормативно-правовой базы характерно перемещение регулирования вопросов о мелиорации земель с подзаконного, ведомственного уровня на уровень более высокого порядка – уровень законов. Вместе с тем первый из указанных уровней по-прежнему сохраняет свое значение, состоящее в конкретизации, детализации норм федеральных законов.

Законодательство о мелиорации земель имеет сложное, многоуровневое строение, обусловленное федеративным устройством российского государства. Оно включает федеральные, региональные акты, а также акты органов местного самоуправления, что вытекает из закрепленного в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила. Согласно нему земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды и, следовательно, законодательство о мелиорации земель относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, на законодательство России в указанной сфере оказывают влияние нормы международного права и международные договоры, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России.

Такое воздействие непосредственно оказывается, в частности, Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц[112]112
  Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 191–199.


[Закрыть] (вступила в силу в СССР в 1977 г.), принятой в г. Рамсаре 02.02.1971 (далее – Рамсарская конвенция); Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке[113]113
  Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 71–180.


[Закрыть] (вступила в силу в России в 2003 г.), принятой в г. Париже 17.06.1994 (далее – Конвенция по борьбе с опустыниванием).

Рамсарская конвенция является первым международным соглашением в сфере сохранения живой природы[114]114
  См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Рамсарской конвенции – 40 лет // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 105.


[Закрыть]. Она стала ответом на растущие с каждым годом в результате антропогенной деятельности, приводящей к сокращению численности водоплавающих птиц, объемы осушения и разрушения крупных участков заболоченных земель и других водно-болотных угодий. При этом орошаемые сельскохозяйственные земли, являющиеся результатом проведения на них мелиоративных мероприятий, Конвенция рассматривает в качестве антропогенных водно-болотных угодий, нуждающихся в особой охране.

Конвенция по борьбе с опустыниванием, признавая опустынивание и засуху глобальными проблемами, предусматривает в числе первоочередных мер, которые обязаны предпринимать стороны Конвенции, предоставление существенных финансовых ресурсов для оказания помощи развивающимся странам, необходимость разработки и осуществления долгосрочных планов и стратегий, национальных программ действий по борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, включая ирригационные программы для нужд земледелия и животноводства, и др.

Из сказанного следует, что принятие и действие названных международных документов свидетельствует об отнесении ими мер по улучшению земель, с одной стороны, к охранительным мероприятиям, а с другой – к явлениям, могущим привести к негативным последствиям.

Остановимся подробно на рассмотрении основных внутригосударственных актов, регулирующих отношения в сфере мелиорации земель. ЗК РФ как базовый кодифицированный акт земельного законодательства, сохраняя преемственность с прежними земельными кодексами, лишь в самых общих чертах регламентирует отношения в указанной сфере. Положения о мелиорации прямо содержатся лишь в нескольких статьях Кодекса: при перечислении мер по охране земель (ст. 13), оснований установления публичного сервитута (ст. 23), прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 40, 42). Глава XIV «Земли сельскохозяйственного назначения» ЗК РФ распространяется на те мелиорированные и мелиорируемые земли, которые входят в состав земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные правовые предписания развиваются во вступившем в силу ранее Кодекса Законе о мелиорации 1996 г. Являясь первым правовым актом, осуществившим комплексное правовое воздействие на мелиоративные отношения, он занимает особое место в системе законодательства о мелиорации земель. Данный Закон устранил существовавший длительное время пробел в данной области общественных отношений, которые до этого оставались практически не урегулированными (например, им определены виды и типы мелиорации земель, порядок ее проведения, урегулированы отношения по государственному управлению, финансированию и др.). Среди иных нормативно-правовых актов он отличается относительной стабильностью.

Однако Закон о мелиорации имеет и ряд недостатков. Так, в нем не заложен конкретный механизм реализации норм. Имея множество бланкетных норм, отсылающих к актам различных отраслей законодательства, он преимущественно не устанавливает правила поведения субъектов мелиоративных отношений. К тому же этот Закон существенно устарел, содержит множество противоречий с земельным и иным законодательством, неопределенностей и нуждается в связи с этим в существенном обновлении.

Закон об обеспечении плодородия земель, имея более широкую сферу применения, чем Закон о мелиорации, рассматривает мелиоративные мероприятия в рамках системы мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, то есть как одну из мер по воспроизводству их плодородия.

Специальные требования к размерам образуемых орошаемых и осушаемых земельных участков содержит Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[115]115
  СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.


[Закрыть]. В нем определяется, что их размер не должен быть меньше минимальных размеров земельных участков, входящих в состав орошаемых земель и искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий, установленных правовыми актами субъектов Федерации.

Общие экологические требования к осуществлению мелиорации, принципы ее проведения устанавливаются основным актом экологического законодательства – Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[116]116
  СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.


[Закрыть]. Среди этих требований можно выделить следующие: обязательность проведения проверки документов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду; необходимость принятия во время проведения мелиоративных мероприятий мер по охране земель, почв, водных объектов, лесов, иной растительности, животных, по предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду и иные.

В Водном[117]117
  СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.


[Закрыть] и Лесном[118]118
  СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.


[Закрыть] кодексах Российской Федерации как важнейших источниках природоресурсного права затрагиваются вопросы проведения на земле отдельных типов мелиорации, а именно гидромелиорации и агролесомелиорации, чье действие основывается на водорегулирующих, защитных и иных полезных функциях природных объектов (соответственно водных объектов и защитных лесных насаждений).

Отношения по установлению, изменению и прекращению вещных прав (права собственности, сервитута и др.) на мелиорируемые и мелиорированные земельные участки, мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, а также ряд других имущественных отношений регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ)[119]119
  СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 (ч. 1 ГК РФ).


[Закрыть].

К отношениям по проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и перевооружению мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, являющихся объектами капитального строительства, применяются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ[120]120
  СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.


[Закрыть].

Вопросы, связанные с обеспечением безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, как входящих в состав мелиоративных систем, так и отдельно расположенных (например, ведение регистра сооружений, требования к обеспечению их безопасности, порядок проведения федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений), являются предметом правового регулирования Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»[121]121
  СЗ РФ. 1997. № 30. ст. 3589.


[Закрыть].

Нормы, направленные на развитие сельского хозяйства, включая мелиорацию земель, и сельских территорий, содержатся в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[122]122
  СЗ РФ. 2007. № 1 (часть I). Ст. 27.


[Закрыть]. Такое развитие, в частности, обеспечивается посредством закрепления мер и направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Охранительная группа норм содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ[123]123
  СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). ст. 1.


[Закрыть] (далее – КоАП РФ), в котором составы правонарушений, затрагивающие мелиоративные отношения, и меры ответственности за их совершение сосредоточены в двух главах: главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» и главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».

Наряду с вышеуказанными нормативно-правовыми актами на федеральном уровне действуют и иные акты, касающиеся различных аспектов деятельности по коренному улучшению земель. Среди них можно назвать такие: федеральные законы от 19.07.1997. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[124]124
  СЗ РФ. 1997. № 29. ст. 3510.


[Закрыть], от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»[125]125
  СЗ РФ. 2011. № 31. ст. 4700.


[Закрыть], от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[126]126
  СЗ РФ. 1999. № 14. ст. 1650.


[Закрыть], от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[127]127
  СЗ РФ. 2002. № 26. ст. 2519.


[Закрыть] и др.

Детализируют и конкретизируют положения федерального законодательства многочисленные подзаконные акты, устанавливающие санитарно-гигиенические требования к качеству сточных вод, используемых для орошения земель; требования к выполнению отдельных типов и видов мелиорации земель и др. К данным актам относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов»[128]128
  СЗ РФ. 2004. № 10. ст. 866.


[Закрыть], «Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений»[129]129
  М.: Минсельхозпрод РФ, 1998.


[Закрыть] (утверждены Минсельхозпродом РФ 26.05.1998), «ВСН 33-2.3.01-83. Ведомственные строительные нормы. Нормы и правила производства культуртехнических работ», «СанПиН 2.1.7.573-96. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест. Бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения. Санитарные правила и нормы»[130]130
  М.: Информационно-издательский центр Минздрава России, 1997.


[Закрыть] (утверждены Минводхозом СССР 25.11.1983, Минсельхозом СССР 09.12.1983 и Госкомсельхозтехникой СССР 01.12.1983) и др.

Во многих субъектах Федерации действуют специальные законы о мелиорации земель и развивающие их иные нормативно-правовые акты. Так, такие законы приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском краях, Волгоградской, Калининградской, Липецкой областях и др.[131]131
  Закон Республики Башкортостан от 11.11.1997 № 120-з «О мелиорации земель» // Известия Башкортостана. № 11 (1635). 1998; Закон Краснодарского края от 06.11.1997 № 105-КЗ «О мелиорации земель» // Кубанские новости. № 221. 1997; Закон Приморского края от 15.05.2006 № 362-КЗ «О мелиорации земель в Приморском крае» // Приморская газета. № 6. 2006; Закон Калининградской области от 20.01.1998 № 47 «О мелиорации земель Калининградской области» // Калининградская правда. № 48. 1998; Закон Волгоградской области от 03.04.2002 № 691-ОД «Об основах мелиорации земель на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. № 67. 2002.


[Закрыть] Однако большинство из них не обладают своеобразием, чаще всего излишне дублируя нормы федеральных актов.

Вместе с тем в актах отдельных субъектов Российской Федерации все же находят отражение имеющиеся территориальные особенности. Это касается прежде всего территорий субъектов Российской Федерации со сложными природно-климатическими условиями, находящимися в условиях вечной мерзлоты, где экологические системы обладают повышенной уязвимостью, пониженной способностью к восстановлению и самоочищению, недостаточной теплообеспеченностью. Именно поэтому к осуществлению на них хозяйственной и иной деятельности предъявляются повышенные экологические требования[132]132
  См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. С. 54.


[Закрыть].

Например, в Законе Республики Саха (Якутия) от 17.10.2003 «О мелиорации земель в Республике Саха (Якутия)»[133]133
  Якутские ведомости. № 42. 2003.


[Закрыть] указывается, что земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты на территории Республики Саха (Якутия), имеют специфический гидротермический и пищевой режим, высокие показатели пучения и осадки, подстилающий водоупор экрана вечной мерзлоты, а также повышенную ранимость к антропогенным воздействиям. Следовательно, проводить составляющие мелиорацию мероприятия необходимо с учетом особенностей их воздействия на земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты.

Из необходимости учета специфики природных условий при проектировании и строительстве мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений исходит также региональное градостроительное законодательство. Так, в Постановлении Администрации Магаданской области от 03.06.2010 № 307-па «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Магаданской области» указывается на особенности проектирования мелиоративных систем и сооружений в районах распространения многолетнемерзлых грунтов, при котором следует принимать во внимание возможные изменения физико-механических, теплофизических, фильтрационных свойств и криогенного строения грунтов[134]134
  Магаданская правда. № 63 (20183). 2010.


[Закрыть].

Конкретный перечень мелиоративных мероприятий как наиболее целесообразных для того или иного региона России приводится в соответствующих региональных целевых программах, определяющих приоритетные направления деятельности региона в анализируемой сфере (предоставление субсидий на реконструкцию мелиоративных систем, проведение культуртехнических работ и т. п.). Среди таких программ можно выделить: «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в Республике Коми (2013–2015 годы)», «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012–2016 годы» в Республике Саха (Якутия) и др.

В последнее десятилетие наблюдается стойкая тенденция усиления роли субъектов Федерации в правотворческой деятельности в сфере мелиорации земель. Это обуславливается прежде всего существованием объективной необходимости учета в принимаемых актах специфики соответствующего региона, его природно-климатических, географических, социально-экономических особенностей, влияющих на выбор видов мелиоративных работ и условия их проведения, что сделать на федеральном уровне посредством установления единых законодательных требований для всех субъектов Федерации не представляется возможным. На региональном уровне активно издается множество нормативно-правовых актов: о порядке предоставления сельхозтоваропроизводителям субсидий на проведение мелиоративных мероприятий, распределении полномочий между органами власти в указанной области, осуществлении отдельных мелиоративных мероприятий и иные[135]135
  См.: Постановление Правительства Оренбургской области от 08.05.2013 № 369-п «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на компенсацию части затрат при проведении работ по мелиорации земель» // Оренбуржье. № 78. 2013; Закон Санкт-Петербурга от 13.04.2012 № 141-25 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области мелиорации земель на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 13. 2012; Постановление Администрации Томской области от 03.03.2008 № 36а «О Порядке отнесения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения к составу искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель на территории Томской области» // СЗ Томской области. 2008. № 3; Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30.11.2010 № 512-рп «О переводе орошаемых земель в неорошаемые земли». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Правительства Красноярского края от 07.10.2010 № 496-п «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 50. 2010; Приказ комитета по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу Ленинградской области от 15.03.2007 № 35 «О противопаводковых мероприятиях на мелиоративных системах». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Кроме того, в ряде случаев регионы используют практику «опережающего нормотворчества», когда определенные общественные отношения, не найдя в силу ряда объективных и субъективных причин урегулирование на федеральном уровне и образуя тем самым пробел, регламентируются на уровне субъектов Федерации (например, перевод мелиорированных земель в иные земли), что соответствует современным общим тенденциям развития экологического и земельного законодательства.

Исходя из вышеизложенного, видно, что для законодательства о мелиорации земель характерна различная отраслевая принадлежность[136]136
  См.: Жариков Ю.Г. Совершенствование законодательства о мелиорации земель // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды 32–33. М., 1986. С. 118–119; Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 10.


[Закрыть] входящих в него норм[137]137
  В данном параграфе мы исходим из точки зрения, сложившейся в научной литературе по теории государства и права, о том, что первичным элементом горизонтальной структуры (системы) законодательства является не правовой акт, а норма (нормативное предписание) (см. подр.: Борисов Г.А. Отправные нормативные установления советского законодательства. Харьков, 1991. С. 5; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР / ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1967. 175 с.; Кузьмин И.Ф., Поленина С.В. Внутренняя структура отрасли законодательства // Система советского законодательства: монография / Самощенко И.С., Казьмин И.Ф., Романов Р.М. и др.; под ред. И.С. Самощенко; ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1980. С. 67).


[Закрыть], что обусловлено разнородностью мелиоративных отношений[138]138
  Противоположного мнения о том, что законодательство о мелиорации земель регулирует «обособленную группу однородных земельных отношений», придерживается Т.Н. Зацепина (См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11).


[Закрыть]. В него входят нормы как базовых (основных) отраслей законодательства (конституционного, гражданского, административного, финансового), так и производных от них комплексных отраслей законодательства (земельного, экологического, аграрного, градостроительного, санитарного и др.).

Причем одна часть из них относится к нормам частного права (гражданского), другая – к нормам публичного права (экологического, земельного[139]139
  В научной литературе, прежде всего цивилистической, встречается точка зрения, согласно которой земельное право и законодательство следует относить к частному праву. В настоящей работе мы исходим из того, что земельное законодательство, будучи комплексной отраслью законодательства, включает нормы различной отраслевой принадлежности – как частноправовые, так и публично-правовые (см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова; ИЗиСП. М.: Эксмо, 2010. С. 499 (авторы гл. 25 – Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков); Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2013. С. 6–7).


[Закрыть], административного, финансового и др.), что свидетельствует о тенденции сближения и совместного использования публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании мелиоративных отношений.

Органическая взаимосвязь отраслей законодательства в рассматриваемой нами области подтверждается содержащимися в Законе о мелиорации множественными отсылками к природоресурсным и иным отраслям законодательства (ст. 23, 25, 26, 31, 32). Возможность применения к мелиоративным отношениям природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, а также гражданского и административного законодательства прямо предусмотрена в ст. 4 указанного Закона при определении предмета правового регулирования, которую необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 3.

Однако, несмотря на это, нормы данного законодательства «продолжают сохранять приданную им законом отраслевую целостность и принадлежность, не подвергаясь каким-либо сущностным или структурным изменениям»[140]140
  Боголюбов С.А., Мозолин В.П. Земельное и другие комплексно-правовые образования в системе права // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 5. С. 792.


[Закрыть], т. е. имеют как бы «двойную прописку».

Учитывая сказанное, необходимо определить место законодательства о мелиорации земель в общей системе современного российского законодательства. Относительно данного вопроса в научной литературе не сложилось единого мнения: одни ученые включают это законодательство в состав аграрного законодательства (Е.Л. Минина и др.)[141]141
  См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. коллек. С.А. Боголюбов. С. 18; Минина Е.Л. Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 6; Аграрное законодательство зарубежных стран и России / отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Юстицинформ, 2011. С. 20.


[Закрыть], другие же – в состав земельного законодательства (Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков, М.В. Пономарев и др.)[142]142
  См.: Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства. С. 498; Галиновская Е.А. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. № 12. С. 31; Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. С. 13; Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (постатейный) / под ред. М.В. Пономарева. С. 12.


[Закрыть]. О.Л. Дубовик относит Закон о мелиорации, как главный акт рассматриваемого нами законодательства, к числу источников земельного и экологического права и законодательства[143]143
  См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» / отв. ред. д.ю.н., проф. Дубовик О.Л.


[Закрыть].

Все эти точки зрения имеют право на существование и в какой-то степени, но с определенными оговорками верны вследствие разнородности возникающих в сфере мелиорации отношений. Указанные оговорки обусловлены прежде всего той сферой, в рамках которой возникают и существуют данные отношения. Так, признание рассматриваемого законодательства только частью аграрного законодательства[144]144
  Подробно о месте аграрного законодательства в системе российского законодательства см.: Козырь М.И. Аграрное законодательство – составная часть системы российского законодательства // Аграрное и земельное право. 2008. № 8. С. 4.


[Закрыть], предметом правового регулирования которого являются отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности[145]145
  См.: Аграрное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. С. 13; Аграрное право: учебник / Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. / под редакцией М.И. Палладиной, Н.Г. Жаворонковой. М.: Проспект, 2011. С. 13.


[Закрыть], свидетельствует о сужении сферы его действия. И это будет вести к распространению его норм лишь на земли сельскохозяйственного назначения, несмотря на то что мелиоративные мероприятия могут проводиться на землях и иных категорий. Исходя из этого, частью аграрного законодательства являются лишь нормы, относящиеся к одной из разновидностей мелиорации земель – мелиорации сельскохозяйственных земель.

В советской юридической литературе, в отличие от современной, нормы о мелиорации земель рассматривались главным образом не в системе законодательства, а в системе права. И здесь также имеется несколько точек зрения. Одна группа ученых утверждает, что в сфере мелиорации земель сложился правовой институт, обладающий необходимыми правовыми признаками (Т.Н. Зацепина и др.). Т.Н. Зацепина отводит сложившемуся, по ее мнению, особому самостоятельному институту мелиорации земель место в составе земельного права[146]146
  См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11.


[Закрыть].

Другая группа ученых, напротив, отрицает существование в системе российского права самостоятельного правового института мелиорации земель, полагая, что разносторонний характер мелиоративных отношений не позволяет свести их к какому-либо одному правовому институту (Л.Б. Шейнин[147]147
  См.: Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. С. 10.


[Закрыть], Н.И. Титова[148]148
  См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.


[Закрыть]). Л.Б. Шейнин в связи с этим отмечает, что «земельно-мелиоративные правоотношения следует выделить в особую ветвь земельно-правовых отношений, а земельно-мелиоративное право – в особую ветвь земельного права»[149]149
  Шейнин Л.Б. Указ. соч. С. 10.


[Закрыть]. При этом он не называет, какое конкретно место в системе земельного права занимают эти правоотношения. В более поздних работах взгляды Л.Б. Шейнина на место мелиорации, в частности мероприятий по орошению, или ирригации, изменились: вопросы, связанные с их регламентированием он включил в состав водного права, выделив в его структуре отдельное структурное правовое образование – ирригационное право[150]150
  См.: Шейнин Л.Б. Ирригационное право как ветвь водного права // Водные ресурсы. 1985. № 1. С. 160–165.


[Закрыть]. Н.И. Титова придерживается позиции о регулировании интегрированных отношений в сфере мелиорации земель сельскохозяйственным правом[151]151
  См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.


[Закрыть].

Существует и третья, более умеренная точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация земель как правовое явление представляет собой более мелкое структурное подразделение системы российского права – субинститут (О.С. Колбасов). Так, О.С. Колбасов считает, что мелиорация земель – это составная часть института охраны земель и включает в себя комплекс природоохранительных мероприятий[152]152
  См.: Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве / отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989. С. 44.


[Закрыть], то есть говорит об образовании правовыми нормами в сфере мелиорации земель субинститута, входящего в состав института охраны земель и обладающего его признаками.

По нашему мнению, законодательство о мелиорации земель обладает комплексным характером, что во многом обусловлено комплексностью лежащего в его основе акта – Закона о мелиорации. Поэтому отнести данное законодательство к какой-либо одной отрасли законодательства не представляется возможным.

Ввиду преобладания в законодательстве о мелиорации публично-правовых начал, с помощью которых реализуются публичные интересы, приоритет в нем отдается публично-правовому подходу. Это предопределяется объективной необходимостью вмешательства государства в мелиоративную сферу в целях обеспечения ее нормального функционирования, в том числе посредством оказания финансовой поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, установления ограничений прав землепользователей и землевладельцев.

Анализ судебной практики показал, что для урегулирования отдельных мелиоративных отношений могут применяться наряду с нормами, входящими непосредственно в рассматриваемое нами законодательство, также и нормы, содержащиеся в актах отраслей законодательства, которые не несут на себе специфику названных отношений и, следовательно, не входят в состав законодательства о мелиорации земель. Это объясняется тем, что данные отношения на практике нередко выходят за пределы сферы действия мелиоративного законодательства. Например, отношения, связанные с возникновением и прекращением прав на мелиоративные системы, заключением договоров подряда на выполнение работ и оказание услуг на мелиорируемых землях, регламентируются нормами ГК РФ, отношения, связанные с государственным финансированием работ по коренному улучшению земель, – нормами Бюджетного кодекса РФ[153]153
  См., напр.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 по делу № А12-12404/2013; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2013 по делу № А48-1016/2013; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа по проверке законности и обоснованности решений (постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу от 16.02.2005 по делу № Ф09-300/05-АК.


[Закрыть].

Таким образом, мелиоративные отношения регламентируются нормативно-правовыми актами, нормы которых: 1) непосредственно не учитывают имеющиеся особенности мелиоративных отношений и, следовательно, не входят в состав законодательства о мелиорации земель (акты общего характера); 2) входят непосредственно в состав законодательства о мелиорации и несут на себе специфику его предмета правового регулирования (собственно мелиоративно-правовые акты).

Базируясь на нормах различных отраслей законодательства, указанное законодательство тем не менее обладает целостностью, «цементирующим» основанием которого является предмет правового регулирования. В качестве такового выступают сложные разнородные, но органически взаимосвязанные общественные отношения, складывающиеся по поводу особых объектов правового регулирования – мелиорируемых и мелиорированных земель, защитных лесных насаждений, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К таким отношениям, как представляется, можно отнести отношения, связанные с использованием и охраной мелиорируемых, мелиорированных земель, установлением прав и обязанностей обладателей прав на соответствующие земельные участки, вещными правами на мелиоративные системы и связанные с ними сооружения, государственным управлением, государственной поддержкой проведения мелиоративных мероприятий и другие.

Принимая во внимание, что мелиоративные отношения тесно связаны с капитальным строительством, Ю.Г. Жариков выделяет такие их разновидности, как «основные капиталоемкие» отношения, представляющие по сути градостроительные отношения: по проектированию мелиоративных систем; их строительству и сдаче в эксплуатацию; обеспечению надлежащего режима эксплуатации систем[154]154
  Жариков Ю.Г. Указ. соч. С. 119.


[Закрыть].

Исходя из этого, можно сделать вывод, что законодательство о мелиорации есть не механическое объединение норм в отдельных актах, а сформировавшийся в структуре законодательства комплексный институт (институт мелиорации земель)[155]155
  В данном исследовании мы исходим из сформировавшейся в научной литературе в области теории права общепринятой в современное время позиции о том, что комплексные образования могут формироваться только в системе законодательства, а не в системе права (Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства: монография. М.: Наука, 1979. С. 55–57; Милушин М.И. Указ. соч.).


[Закрыть], большинство норм которого входит в состав земельного законодательства. Значительную часть предмета правового регулирования этого законодательства составляют именно земельные отношения: отношения, связанные с проведением мелиоративных мероприятий как мер по охране земель и мер по повышению плодородия почв, использованием и охраной земель (земельных участков), подвергшихся или подвергающихся коренному улучшению. Остальные же общественные отношения, например по установлению права собственности на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, возникают постольку, поскольку уже существуют земельные отношения. Без них они существовать не могут. Следовательно, предмет правового регулирования законодательства о мелиорации земель преимущественно является частью предмета земельного законодательства.

В составе института мелиорации земель можно выделить и более мелкие структурные образования, так называемые субинституты: мелиорации земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, промышленности, транспорта и иного специального назначения, населенных пунктов, осушительной мелиорации и т. п. Часть из этих субинститутов получили подробное правовое урегулирование (например, субинститут мелиорации земель сельскохозяйственного назначения), другие же вследствие их меньшей значимости для общества и государства остаются в законодательстве пока слабо разработанными (например, субинститут мелиорации земель специального назначения).

Но в то же время следует заметить, что часть норм этого института, связанная с землями сельскохозяйственного назначения, в состав которых могут входить мелиорированные и мелиорируемые земли, является подсистемой другого более крупного правового института – института, регулирующего режим земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с этим часть норм о мелиорации земель входит в состав такого института законодательства, как институт охраны земель. Другая часть норм входит в институт воспроизводства плодородия почв. Тем не менее такая разбросанность норм, регулирующих мелиоративные отношения, на наш взгляд, не позволяет отнести их к какому-либо одному институту отрасли законодательства, а говорит о целесообразности рассмотрения их в качестве самостоятельного комплексного, межотраслевого института.

Таким образом, законодательство о мелиорации земель, являясь сложной системой, представляет собой комплексный институт законодательства, включающий нормы различной отраслевой принадлежности. При этом значительная часть его правовых норм входит в состав земельного законодательства.