Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Глава III
Правовые проблемы государственного управления в сфере мелиорации земель

§ 1. Государственное управление в сфере мелиорации земель и его функции

Сохранение мелиорированных земель, защитных лесных насаждений, эффективное функционирование и восстановление разрушенного мелиоративного комплекса невозможно без участия государства. Вместе с тем любое вмешательство государства в мелиоративную сферу должно быть сбалансированным и разумным, чтобы не допустить возникновения в ней «иждивенческого» отношения со стороны землепользователей.

Наряду с государственным управлением в сфере мелиорации земель существуют и иные виды управления – муниципальное, общественное, внутрихозяйственное[333]333
  См.: Будников Н.А. Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000; Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М.: Юрайт, 2011. С. 419.


[Закрыть]. Однако большая часть управленческих функций осуществляется именно федеральными и региональными органами государственной власти.

В юридической литературе государственное управление, будучи видом социального управления, понимается в двух значениях: широком и узком. Согласно широкому значению государственное управление представляет собой организующую, упорядочивающую деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), их органов, государственных служащих. В узком смысле под ним понимается исполнительно-распорядительная деятельность государства[334]334
  См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е. Чиркин. М.: Юрист, 2002. С. 11; Административное право России: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. С. 4–5.


[Закрыть]. В данной работе при исследовании влияния управленческой деятельности государства на общественные отношения, связанные с коренным улучшением земель, мы будем исходить из узкого подхода к пониманию государственного управления.

Государственное управление в сфере мелиорации земель представляет собой разновидность государственного управления в целом и имеет, исходя из этого, общие с ним черты. Вместе с тем оно обладает и спецификой, обусловленной особенностями объектов управления, их правовым режимом. В нем сочетается управление общественными отношениями, связанными с использованием и охраной как мелиорируемых, мелиорированных земель (земельных участков), так и находящихся на них мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений.

В рамках этой сферы государство осуществляет не только управление в качестве субъекта публичной власти, наделенного территориальным верховенством в отношении всех земель Российской Федерации независимо от их формы собственности и категории, но и хозяйственное управление принадлежащим ему на праве собственности имуществом.

Исходя из этого, можно заключить, что государственное управление в сфере мелиорации земель – это основанная на законодательстве о мелиорации земель исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти, направленная на обеспечение рационального использования и охраны мелиорированных земель, иных связанных с ними природных ресурсов (вод, недр, защитных лесных насаждений и др.), защиты и сохранения мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

Названное государственное управление осуществляют органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, правительства, администрации). Органами специальной компетенции выступают Минсельхоз России как специально уполномоченный орган в области мелиорации земель и подведомственные ему органы (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Россельхознадзор), ее территориальные органы), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды) и подведомственные ему органы (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства и др.), Министерство экономического развития Российской Федерации и подведомственные ему органы (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), ее территориальные органы), другие федеральные органы исполнительной власти, а также уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, Министерство сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга). Отдельными государственными полномочиями в указанной сфере могут наделяться органы местного самоуправления с предоставлением им для этого необходимых материальных и финансовых ресурсов[335]335
  Статья 6 Закона об обеспечении плодородия земель.


[Закрыть].

Таким образом, управление в рассматриваемой сфере носит межведомственный характер, затрагивает властные полномочия множества органов публичной власти, ведающих различными природными ресурсами, а также охраной окружающей среды в целом. Нередко следствием этого является отсутствие между некоторыми из органов четкого разграничения полномочий, их дублирование.

Конкретное содержание управленческой деятельности в области мелиорации земель позволит раскрыть анализ функций управления, то есть основных направлений деятельности органов исполнительной власти, перечень которых закреплен в ст. 18 Закона о мелиорации. К ним относятся: разработка и реализация государственных программ в области мелиорации земель; организация финансирования мелиорации земель; организация эксплуатации государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений; организация учета, проведение мониторинга мелиорированных земель, земельного надзора и иные направления деятельности.

Перечень приведенных в данной статье направлений не является исчерпывающим. Нормы, посвященные отдельным функциям управления, содержатся не только в главе V указанного Закона, но и в иных его структурных единицах, что не всегда является логичным и обоснованным. Например, в главе, регламентирующей порядок проведения мелиорации земель, имеются нормы о планировании, выступающем одной из функций управления. Эти нормы, как представляется, логичнее включить в специальную главу о государственном управлении, в которой данная функция не упоминается.

Осуществленный анализ действующего федерального и регионального законодательства позволил выделить, помимо функций управления, прямо названных в Законе о мелиорации, также и другие традиционно указываемые в научной литературе функции[336]336
  См., напр.: Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М.: Юрид. лит., 1976. С. 58–117; Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1972. С. 45; Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография / Т.В. Волкова; под ред. С.Б. Суровова. Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2006. С. 78–192.


[Закрыть], которые также связаны с проведением мелиоративных мероприятий: ведение государственного кадастра недвижимости, реестра защитных лесных насаждений, осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество, лесной, водный надзор, надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, иные виды надзора, перевод мелиорированных земель в иные земли, изъятие мелиорированных земельных участков для государственных и муниципальных нужд, инвентаризация указанных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений и др.

Причем отдельные функции государственного управления подготавливают «базу» и являются необходимыми для реализации иных функций управления. Так, к таким «базовым» функциям можно отнести: осуществление мониторинга мелиорированных земель, их государственный учет, паспортизацию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, ведение реестра защитных лесных насаждений. На основе сведений, полученных в результате реализации этих функций, разрабатываются государственные программы, нормы и правила в области мелиорации земель, производится финансирование, контроль (надзор). При этом некачественное осуществление одной из функций управления влечет за собой некачественное выполнение других связанных с ней функций и целый ряд негативных последствий.

Отдельные исследователи к функциям управления земельными ресурсами относят охрану земель, и в частности ее мелиорацию[337]337
  См.: Общая теория советского земельного права. С. 219; Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград, 2003. С. 29–57; Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: монография. М.: Новый индекс, 2012. С. 68; Волкова Т.В. Указ. соч. С. 78–192.


[Закрыть]. Однако с данным утверждением трудно согласиться, поскольку на практике такая хозяйственная деятельность осуществляется прежде всего частными лицами, а не государственными органами. В связи с этим Г.Л. Землякова справедливо отмечает, что нельзя отнести к функциям государственного управления в сфере использования и охраны земель мелиорацию, рекультивацию и консервацию, так как большая часть связанных с ними работ выполняется самими правообладателями земельных участков; к тому же данным мероприятиям не присуща периодичность и повторяемость, которыми характеризуются функции управления[338]338
  См.: Землякова Г.Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель: Монография. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013. С. 83.


[Закрыть].

Исходя из сказанного, в целях упорядочения и систематизации многочисленных функций государственного управления в области мелиорации земель их следует классифицировать в зависимости от того, что является объектом управления. С учетом этого критерия они могут быть объединены в три группы:

– функции, объектом которых выступают общественные отношения по поводу земли или земельного участка (например, осуществление государственного земельного надзора, государственного учета, ведение государственного кадастра недвижимости, перевод мелиорированных земель в иные земли);

– функции, объектом которых выступают общественные отношения по поводу защитных лесных насаждений (например, ведение реестра защитных лесных насаждений, их инвентаризация);

– функции, объектом которых являются общественные отношения по поводу мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (например, их паспортизация, государственная экспертиза проектной документации).

Вместе с тем вытекающие из названных функций управления полномочия государственных органов получили в законодательстве недостаточное отражение. Свидетельством этому служит отсутствие в законодательстве о мелиорации земель четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Статья 18 Закона о мелиорации, регламентируя основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой области, то есть их функции, не разделяет последние между указанными органами власти[339]339
  См.: Новицкая Н.Н. Организационно-правовая система управления в области мелиорации земель // Аграрное и земельное право. 2006. № 6. С. 128.


[Закрыть]. Следствием этого, в частности, является возложение на органы субъектов Федерации в области сельского хозяйства тех функций, которые согласно федеральным актам предоставлены только федеральным органам исполнительной власти (например, осуществление государственного земельного надзора)[340]340
  Например, «контроль за состоянием мелиорированных земель», «контроль за проведением мелиоративных мероприятий» (см.: Постановление Правительства Республики Башкортостан от 01.04.2013 № 111 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2013. № 12(414). Ст. 505; Постановление Главы администрации Тамбовской области от 03.06.2013 № 174 «Об утверждении Положения об управлении сельского хозяйства Тамбовской области» // Сайт сетевого издания «Тамбовская жизнь». URL: http://www.tamlife.ru, 04.06.2013).


[Закрыть].

Во избежание дублирования полномочий между органами публичной власти в мелиоративной сфере необходимо, на наш взгляд, закрепить в Законе о мелиорации более четкое распределение таких полномочий. Так, например, следует установить, что федеральные органы власти обладают следующими полномочиями в области мелиорации земель: осуществление надзора за проведением мелиоративных мероприятий, использованием и охраной мелиорированных земель (государственного земельного надзора), мониторинг таких земель; утверждение правил эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, правил содержания защитных лесных насаждений; установление порядка ведения реестра защитных лесных насаждений и др. Аналогичный перечень полномочий должен быть приведен и в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Кроме того, не все предоставленные органам государственной власти полномочия находят соответствующую реализацию. Так, несмотря на то что за Минсельхозом согласно Положению о нем[341]341
  Постановление Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.


[Закрыть] закреплено полномочие по принятию планов проведения агрохимических, агротехнических, мелиоративных, противоэрозионных, фитосанитарных и иных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, на практике они не составляются, что является одним из показателей низкой эффективности управленческого процесса в рассматриваемой нами сфере общественных отношений.

В следующих параграфах настоящей главы остановимся на подробном рассмотрении отдельных функций государственного управления, которые, в отличие от иных функций, учитывают специфику мелиоративных отношений, а именно: функций государственного земельного надзора; государственного учета мелиорированных земель; перевода мелиорированных земель в немелиорированные; функций, связанных с использованием и охраной защитных лесных насаждений, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения (контроля за ними, ведения их реестра и др.).

§ 2. Государственный земельный надзор и учет мелиорированных земель

Государственный земельный надзор представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, которая направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований земельного законодательства посредством организации и проведения проверок лиц, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения его требований при осуществлении деятельности субъектами земельных правоотношений.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на отсутствие в законодательстве четких критериев для распределения полномочий между органами государственного земельного надзора, и, исходя из этого, авторами предлагались свои критерии[342]342
  Так, Е.Ю. Чмыхало критерием для разграничения полномочий между органами земельного надзора называет то, в качестве чего рассматривается земля: в качестве природного ресурса, природного объекта или недвижимого имущества. А.П. Анисимов отмечает, что критерием для разграничения в этом случае служит предмет правового регулирования (см.: Чмыхало Е.Ю. Управление земельными ресурсами: правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 6. С. 72–73; Земельное право России: учебник / под ред. А.П. Анисимова. М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. С. 65).


[Закрыть]. Но особенно остро нерешенность данной проблемы стоит в отношении надзора за проведением мелиоративных мероприятий.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»[343]343
  СЗ РФ. № 2. 2015. Ст. 514.


[Закрыть] (далее – Положение) полномочия по проведению государственного земельного надзора в области мелиорации земель распределены между двумя органами власти – Росприроднадзором и Россельхознадзором, которые подведомственны разным министерствам – соответственно Минприроды России и Минсельхозу России.

Россельхознадзор и его территориальные органы согласно Положению осуществляют в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель), полномочия по надзору за соблюдением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных ухудшающих качественное состояние земель процессов, к которым относятся в том числе мелиоративные мероприятия, а также полномочия по надзору за соблюдением требований (иных требований. – П.Е.) в сфере мелиорации земель и обязанностей по рекультивации земель. КоАП РФ к таким требованиям относит проведение мелиоративных работ в соответствии с проектом (ст. 10.9) и соблюдение правил эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 10.10).

За Росприроднадзором и его территориальными органами Положением, в свою очередь, закреплены полномочия по осуществлению надзора на землях всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель, а именно надзор за выполнением обязанностей по рекультивации земель, за соблюдением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных ухудшающих качественное состояние земель процессов. Полномочия же по контролю за соблюдением иных требований в рассматриваемой нами сфере, которые возложены на Россельхознадзор, у Росприроднадзора отсутствуют, несмотря на то что мелиоративные мероприятия могут проводиться на землях всех категорий.

Такое некорректное распределение полномочий между надзорными органами на практике делает деятельность по надзору неэффективной и затрудняет выявление всех нарушений земельного законодательства. Кроме того, проведенный анализ правоприменительной практики показал, что полномочие по надзору за соблюдением обязательных мероприятий и требований по улучшению земель и охране почв, возложенное на Росприроднадзор, практически им не реализуется. Доказательством этому служит то, что при анализе судебной практики последних лет нами не было выявлено ни одного такого административного правонарушения, дело о котором рассматривал бы названный надзорный орган. Как было установлено, это стало следствием исключения в декабре 2009 г. в результате внесения изменений в КоАП РФ из перечня статей, применяемых Росприроднадзором, статьи 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв». В связи с этим в ходе контрольно-надзорной деятельности до внесения изменений в КоАП 01.07.2017[344]344
  Федеральный закон от 01.07.2017 № 150-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор» // СЗ РФ. 2017. № 27. Ст. 3947.


[Закрыть] Росприроднадзор не мог влиять на улучшение земель и охрану почв[345]345
  Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования «Об осуществлении и эффективности государственного контроля (надзора) за 2014 г.». URL: http://rpn.gov.ru/node/686.


[Закрыть].

Таким образом, надзор за состоянием мелиорированных земель и проведением мелиоративных мероприятий фактически осуществляется в настоящий момент только в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель.

По нашему мнению, для обеспечения оптимального и эффективного надзора за состоянием мелиорированных и мелиорируемых земель и выполнением мелиоративных мероприятий целесообразно передать все связанные с ним полномочия Россельхознадзору. Основанием для этого является подведомственность данного органа Минсельхозу России, в функции которого входят вопросы мелиорации всех земель, а также сходство в осуществлении мелиоративной деятельности на них.

В целях обеспечения проведения должного контроля и надзора за состоянием мелиорированных земель, мелиоративных систем, гидротехнических сооружений и принятия необходимых мер по предотвращению его ухудшения осуществляется другая функция управления – государственный учет мелиорированных земель. В отличие от иных земель учет мелиорированных земель (земельных участков) осуществляется одновременно несколькими органами власти: Минсельхозом России, Росреестром и Федеральной службой государственной статистики (далее – Росстат). Обусловлено это особой ценностью данных земель и расположением на большинстве из них мелиоративных систем, изменение состояния которых следует отслеживать.

В ходе учета, проводимого Минсельхозом России, выполняется сбор, обработка, хранение и распространение информации о качественных и количественных характеристиках мелиорированных земель с целью выявления произошедших в них изменений, а также обеспечения органов власти, юридических и физических лиц данными об их наличии и состоянии. Непосредственное выполнение данной управленческой функции возложено на федеральные государственные учреждения по мелиорации и сельскохозяйственному водоснабжению.

Сельскохозяйственные товаропроизводители, которым предоставлены субсидии из федерального бюджета на возмещение их затрат на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем, в свою очередь передают сведения о мелиорируемых землях соответствующим органам местного самоуправления, от которых они затем поступают в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минсельхоз России[346]346
  Приказ Росстата от 27.01.2015 № 22 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством сельского хозяйства Российской Федерации статистического наблюдения за площадями мелиорируемых земель». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Тем самым получение от сельскохозяйственных товаропроизводителей информации о мелиорируемых землях происходит в ограниченных случаях, связанных прежде всего с контролем за использованием бюджетных средств.

Несмотря на закрепление учета мелиорированных земель в качестве основного направления деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области мелиорации земель (ст. 18 Закона о мелиорации), правовая основа его проведения до настоящего времени отсутствует.

Статья 19 Закона о мелиорации, признанная утратившей силу в 2008 г. в связи с отменой Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»[347]347
  Российская газета. № 5. 2000.


[Закрыть], устанавливала, что собранные в процессе учета данные о мелиорированных землях подлежат занесению в государственный земельный кадастр. Однако конкретизации данная норма не имела. Порядок учета мелиорированных земель и внесения данных о них в государственный земельный кадастр от 07.08.1996 № 2933п-П1, утвержденный заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А. Заверюхой[348]348
  См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. коллек. С.А. Боголюбов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1999. 304 с.


[Закрыть], так и не вступил в силу, поскольку не прошел государственную регистрацию в Минюсте России[349]349
  См.: Герасимов А.А. Правовое регулирование мелиорации земель: состояние, предложения по совершенствованию // Государство и право. 2014. № 2. С. 26.


[Закрыть].

Вместе с тем на ведомственном уровне предпринимались попытки по установлению порядка ведения государственного учета мелиорированных земель. Так, действовал Приказ Минсельхоза России от 27.01.2009 № 33 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по исполнению государственной функции по ведению учета мелиорированных земель»[350]350
  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 20. 2009.


[Закрыть], в котором закреплялся порядок исполнения функции по учету мелиорированных земель. Однако вопросы взаимодействия Минсельхоза России по учету таких земель с иными органами власти (в частности, Росреестром) в нем не регулировались.

Взамен названного Приказа 22.10.2012 Минсельхозом России был издан Приказ № 558 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по предоставлению сведений, полученных в ходе осуществления учета мелиорированных земель»[351]351
  Российская газета. № 97. 2013.


[Закрыть], регламентирующий порядок осуществления административных процедур по передаче по запросам заинтересованных лиц сведений, полученных в процессе выполнения учета мелиорированных земель (орошаемых и осушенных). Сам же порядок проведения учета таких земель в нем не затрагивается. Кроме того, сведения о качественном и количественном состоянии иных разновидностей таких земель фиксации не подлежат, что затрудняет или делает невозможным принятие в отношении них уполномоченными органами обоснованных властных решений.

Как представляется, в целях устранения данного пробела необходимо принятие на федеральном уровне нормативно-правового акта (например, постановления Правительства РФ), который регламентировал бы порядок проведения государственного учета мелиорированных земель Минсельхозом, а также порядок передачи полученной им информации органам, осуществляющим кадастровый учет земельных участков.

С функцией государственного учета мелиорированных земель, выполняемой Минсельхозом России, тесно связана государственная функция кадастрового учета земельных участков как составная часть кадастрового учета недвижимости в целом. Данная функция закреплена за Росреестром и его территориальными органами. Они осуществляют ведение Единого государственного реестра недвижимости (до 1 января 2017 г. – государственный кадастр недвижимости), в который вносятся в том числе и сведения о земельных участках.

Сложилась такая практика, что в выдаваемых правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах не указываются сведения о том, что земельный участок является мелиорируемым или мелиорированным, поскольку внесение таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости по ныне действующему Федеральному закону «О государственной регистрации недвижимости» не предусматривается. Отсюда встает проблема наличия самого объекта охраны и управления. Несмотря на реформирование законодательства о государственном кадастровом учете недвижимости и регистрации прав на недвижимость и сделок с ним, в результате чего по указанному Закону была создана единая учетно-регистрационная система, объединившая государственную регистрацию прав на недвижимость и государственный кадастровый учет недвижимого имущества[352]352
  См.: Бадулина Е.В. Система государственной регистрации недвижимости в России: этапы становления и перспективы развития // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 7. С. 6–17.


[Закрыть], вопрос особого учета мелиорированных земель (земельных участков) так и не был решен.

Следует отметить, что в советский период в утвержденных Министерством сельского хозяйства СССР 19.07.1972 Указаниях по государственной регистрации землепользований и государственному учету земель[353]353
  URL: http://docs.cntd.ru/document/901971300.


[Закрыть] предусматривалось установление границ орошаемых земель в натуре. Оно осуществлялось на основе данных по качеству земельных угодий и режиму орошения, а также на основе сложившихся форм ведения хозяйства, расселения и других условий с отображением таких границ в плане землепользования. При этом о вынесении в натуре границ иных видов мелиорируемых земель в названном акте не упоминалось. В последующем издаваемые в этой сфере многочисленные акты вопроса об установлении границ рассматриваемых нами земель не касались. Это говорит о том, что проблема образования названных земель и установления их границ сложилась исторически и последовательно также так и не была решена.

Проведенный анализ нормативно-правовой базы об учете земель (земельных участков) показал, что в ранее действовавшем Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» в ст. 14 предписывалось указывать в едином государственном реестре земель качественные характеристики земельных участков, включая показатели состояния плодородия земель. Но вместе с тем сведения о том, что земельный участок является мелиорируемым либо мелиорированным, отражать в формах государственного земельного кадастра не предусматривалось[354]354
  Письмо Роснедвижимости от 09.09.2005 № ВК/0896 «Об учете мелиорированных земель». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Они фиксировались, как и в настоящее время, в производных документах – отчетах о наличии земель, где приводились лишь общие сведения о таких землях[355]355
  См.: Акопян А.В., Слабунов В.В., Власов М.В. Правила учета мелиорированных земель: прошлое и настоящее // Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации. 2016. № 3. С. 219–237.


[Закрыть].

Постановлением Росстата от 06.08.2007 № 61 «Об утверждении статистического инструментария для организации Роснедвижимостью статистического наблюдения за земельными ресурсами»[356]356
  Вопросы статистики. № 10. 2007 (Постановление).


[Закрыть] утверждены формы федерального государственного статистического наблюдения, в которых фиксируются сведения о состоянии мелиорированных и мелиорируемых земель – орошаемых и осушаемых, в том числе о землях, требующих улучшений и находящихся в стадии мелиоративного строительства во всех категориях земель. Такие сведения подлежат передаче в Росстат органами, осуществляющими кадастровый учет недвижимости. Однако в данных формах должны содержаться лишь общие сведения об этих землях, а не о конкретных земельных участках.

Таким образом, государственный учет в отношении мелиорированных земель ведется в настоящее время несколькими органами государственной власти с учетом категории земель, форм собственности на землю, видов мелиоративных мероприятий. Нередко это ведет к несогласованности действий данных органов власти и вследствие этого «к значительным расхождениям данных о наличии мелиорированных земель в РФ»[357]357
  Акопян А.В., Слабунов В.В., Власов М.В. Указ. соч. С. 227.


[Закрыть]. Учет же отдельных мелиорированных земельных участков не осуществляется.

Как указывалось выше, у органов, проводящих государственный учет мелиорированных земель, а также у собственников, владельцев и пользователей мелиорированных, мелиорируемых земельных участков, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений отсутствует обязанность по передаче данных о них органам, осуществляющим ведение Единого государственного реестра недвижимости. Отсутствие такого механизма взаимодействия ведет к тому, что имеющаяся информация об этих землях (земельных участках), как и о названных системах и сооружениях, не используется должным образом уполномоченными органами власти для принятия управленческих решений, собственники и иные обладатели вещных прав на земельные участки не располагают полной и достоверной информацией об используемых ими земельных участках.

Возникший ввиду вышесказанного в земельном законодательстве вакуум создает правовую неопределенность в части установления правового режима земель и земельных участков, подвергшихся (подвергаемых) коренному улучшению, отнесения того или иного земельного участка к мелиорируемым или мелиорированным землям, наделения правообладателей этих земельных участков конкретными правами и обязанностями и порождает многочисленные трудности в правоприменении. Разрешить данные проблемы, на наш взгляд, возможно путем внесения сведений о мелиорируемых и мелиорированных землях, в том числе об их границах, в Единый государственный реестр недвижимости как о зонах с особыми условиями использования территорий (зоны мелиорации). Необходимо также принятие специального акта (например, приказа Минсельхоза России), который определял бы, наряду с иными условиями, порядок информационного взаимодействия между органами, осуществляющими учет земель и земельных участков (подробно о правовом механизме внесения сведений о мелиорированных землях в реестр см. в § 2 главы 2).