Текст книги "Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы"

Кроме того, закреплялось право мелиоративных товариществ, как полноправных субъектов правоотношений, заключать договоры мены, направленные на отчуждение части сельскохозяйственных продуктов (или урожая), получаемых с мелиорируемых площадей, взамен необходимых для мелиорации инструментов, материалов, технического оборудования, переустройства оросительных и осушительных систем.

Принятый взамен указанного Постановления Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах»[68]68
  Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1924. № 5. Ст. 22.


[Закрыть] (далее – Декрет 1923 г.), а позже и Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах»[69]69
  Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1928. № 67. Ст. 483.


[Закрыть] (далее – Постановление 1928 г.) более подробно урегулировали статус мелиоративных товариществ. Так, был расширен круг участников мелиоративных товариществ (в них смогли вступать не только отдельные лица и дворы, но и целые сельскохозяйственные объединения, колхозы, совхозы, кооперативные организации и иные юридические лица), товариществам было предоставлено преимущественное право на получение «на правах земельного общества дополнительного отвода из особой площади неудобных и бросовых земель государственного фонда». Мелиоративные товарищества стали организовываться в целях улучшения условий ведения не только сельского, но и лесного, рыбного хозяйства, что говорит о расширении сферы деятельности данных субъектов права.

Таким образом, поскольку государство было заинтересовано в целях поднятия сельского хозяйства и обеспечения своей экономической независимости на мировом рынке в участии самих землепользователей в проведении мелиоративных работ, был искусственно создан правовой институт мелиоративных товариществ. Он служил правовым средством, позволяющим государству привлекать бесплатный труд непосредственных землепользователей, которые на добровольных началах вступали в товарищества неохотно. К тому же, несмотря на закрепление принципа добровольности создания мелиоративных товариществ, он носил декларативный характер и на самом деле не соблюдался, так как допускалось, как было указано выше, применение принудительного порядка включения в товарищества несогласных землепользователей.

Но вместе с тем, прекратив свое существование уже в конце 20-х гг. XX в., влившись в связи с начавшейся массовой коллективизацией в колхозы, мелиоративные товарищества на практике показали и свою эффективность. С их помощью было улучшено качественное состояние значительных земельных массивов. Кроме того, они выступили прообразом для предусмотренных современным законодательством сельскохозяйственных потребительских кооперативов, одной из функций которых является проведение мелиоративных работ[70]70
  Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.


[Закрыть].

Что касается стимулирования землепользователей к самостоятельному проведению мелиоративных мероприятий вне объединений, то оно осуществлялось посредством установления налоговых льгот[71]71
  Например, налоговые льготы были предусмотрены Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 02.04.1927 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге», а вслед за ним и Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 29.03.1931 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге на 1931 г.».


[Закрыть], прежде всего при уплате единого сельскохозяйственного налога.

В 1928 г., в период начавшейся массовой коллективизации, был принят первый общесоюзный земельный акт – Общие начала землепользования и землеустройства[72]72
  Общие начала землепользования и землеустройства (утв. постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928) // СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.


[Закрыть] (далее – Общие начала), отразившие политическую и социальную обстановку того времени, а именно массовое создание коллективных хозяйств и ликвидацию единоличных хозяйств. Оценивая этот период, Ю.Г. Жариков отмечал, что «единоличное чересполосное мелкое крестьянское хозяйство было препятствием на пути осуществления крупных мероприятий по улучшению почв и внедрению высокой агрикультуры»[73]73
  См.: Жариков Ю.Г. Правовая охрана почв в СССР: дис. … канд. юрид. наук. 1963. С. 42.


[Закрыть]. К тому же финансовые и материально-технические затраты советского государства использовались в мелких крестьянских хозяйствах недостаточно эффективно, коллективизация же создавала, по мнению Ю.Г. Жарикова, материальную базу для успешного проведения различных мероприятий по улучшению почв[74]74
  Там же. С. 42–43.


[Закрыть].

Вместе с тем стало прослеживаться и другое направление в развитии земельного законодательства. В Общих началах предусматривался переход от постоянных переделов земель, тормозивших инициативу и предприимчивость землеобладателей при обработке и охране земель, к устойчивому землепользованию. В данном акте приводится перечень мер, обеспечивающих необходимую устойчивость трудового землепользования, среди которых названо преимущественное сохранение при землеустройстве и перераспределении земли участков, на которых произведены коренные улучшения, за произведшими их пользователями, что способствовало, на наш взгляд, более рациональному использованию таких участков. Данным предписанием были частично воспроизведены нормы прежнего ЗК РСФСР 1922 г., тем самым придав этим нормам единую направленность на сохранение мелиорированных земельных участков за добросовестными пользователями.

На уровне союзных республик подробное правовое регламентирование получали в этот период, исходя из потребностей регионов, обусловленных во многом природно-климатическими особенностями, отдельные мелиоративные мероприятия. При этом особое внимание из них уделялось выполнению агролесомелиоративных работ. Так, на территории РСФСР было принято Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах»[75]75
  Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах» // СУ РСФСР. 1931. № 21. Ст. 202.


[Закрыть], к основному достижению которого относится закрепление императивной нормы о выделении всех неудобных и бросовых земель, угрожающих правильному ведению сельского, лесного, водного или дорожного хозяйства, в чьем бы пользовании они ни состояли, в особый мелиоративный фонд. Причем на землепользователей, чьи земли попали в этот земельный фонд, была возложена обязанность проводить агролесомелиоративные мероприятия за счет своих средств, но с учетом бесплатного предоставления посадочного материала и оказания технической помощи со стороны земельных органов.

В предвоенные годы работы по осушению, орошению, культуртехнические работы проводились в больших объемах лишь в северной половине европейской части России. Особенно активно мелиоративные работы велись вокруг крупных городов и промышленных центров: Москвы, Ленинграда, Калинина, Горького и др.[76]76
  См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 138.


[Закрыть] Позже на этих землях были организованы совхозы и колхозы. По приводимым официальным данным, в 1940 г. общая площадь земель с оросительной сетью на территории одной только РСФСР составила около 900 тыс. га, осушенных земель – 1920 тыс. га[77]77
  Там же. С. 139.


[Закрыть]. В годы войны указанные работы продолжали выполняться практически только в восточных районах страны.

Резюмируя изложенное, отметим характерные черты развития законодательства в области мелиорации на первом этапе. Правовая регламентация в данной области осуществлялась лишь в самых общих чертах. Законодательство преимущественно было направлено на стимулирование проведения работ по орошению, осушению, культуртехнических работ (этот вектор развития будет характерен для всего советского законодательства в данной сфере) и привлечение к ним непосредственных землепользователей посредством искусственно созданного института мелиоративных товариществ. Вопросы использования мелиорированных и мелиорируемых земель, их правового режима в нем либо вообще не затрагивались, либо затрагивались лишь частично.

Период с 1945 по 1966 г.

Для этого периода свойственно восстановление разрушенного войной народного хозяйства, но, несмотря на это, мелиоративные мероприятия все же продолжали проводиться. Шла масштабная борьба с неблагоприятными природными явлениями (засухами, суховеями), причиняющими значительный ущерб сельскому хозяйству, путем развития орошения, посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах. Указанные меры предусматривались Постановлением Совмина СССР, ЦК ВКП(б) № 3960 от 20.10.1948 «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР»[78]78
  СП СССР. 1948. № 6. ст. 80.


[Закрыть], вошедшим в историю под названием «сталинский план преобразования природы». Как отметил М.Б. Войцеховский, схожих по масштабам примеров реализации проектов лесоразведения мировая история не знала[79]79
  См.: Войцеховский М.Б. Государственная лесополоса // Независимая газета. 2008. URL: http://www.ng.ru/nauka/2008-11-26/14_forests.html.


[Закрыть]. Вместе с тем следует заметить, что указанный акт имел двойственное назначение: был направлен на решение как природоохранных, так и продовольственных задач.

С 1945 г. вводится отдельный учет орошаемых земель, а с 1952 г. – учет земель с осушительной сетью, что обеспечивало более дифференцированный подход к землям. На наш взгляд, отсутствие именно такого учета в современное время породило множество проблем. В связи с этим нельзя согласиться с мнением, высказанным Е.Н. Колотинской, о том, что названный учет земель привел к запущенности общего их учета, предусмотренного Инструкцией по учету земель от 17.10.1933[80]80
  См.: Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. М.: Изд-во Московского университета, 1980. С. 46.


[Закрыть].

В 1950 г. происходит переход на новую систему орошения, с применением временных оросительных каналов, так как старая система приводила к потерям урожая, недоиспользованию, особенно при малых размерах, поливных участков[81]81
  Постановление Совмина СССР от 17.08.1950 «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ». URL: http://www.ussr-forever.ru/str/2-121.html.


[Закрыть].

Начиная с 1954 г. на первый план выдвигается осуществление кампании по масштабному освоению целинных и залежных земельных массивов, в связи с чем объемы проведения непосредственно мелиоративных работ уменьшились. По приводимым сведениям, максимальные объемы освоения пришлись на 1954–1955 гг., когда было распахано 71 % пашни[82]82
  См.: Казьмин М.А. Земельные реформы в России (19–20 вв.): Уроки пройденного пути. М.: Книжный дом «ЛЛИБРОКОМ», 2012. С. 150.


[Закрыть]. В период с 1954 по 1960 г. в СССР было вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 40 млн га земель, из которых более 20 млн га в Казахстане и около 20 млн га в России[83]83
  Народное хозяйство СССР в 1960 г. Статистический ежегодник. М.: ЦСУ РСФСР, 1961. 572 с.


[Закрыть].

Проводимая политика по освоению целины позволила вовлечь в сельскохозяйственный оборот огромные площади ранее не используемых земель, повысить уровень урожайности, но вместе с тем она привела и к пагубным экологическим последствиям в виде эрозии и деградации почв, борьба с которыми требовала применения не только агротехнических, но и мелиоративных методов[84]84
  См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 233.


[Закрыть]. По сути, требовались коренные улучшения уже не «старых» земель, а вновь освоенных, подвергшихся антропогенному воздействию в результате интенсивного использования.

Из сказанного следует, что традиционное следование сельского хозяйства России по экстенсивному пути (за счет вовлечения в хозяйственный оборот новых неосвоенных земель) привело к ухудшению качества земель, которые уже не могли в полной мере удовлетворять потребности населения в сельскохозяйственной продукции. Поэтому необходим был пересмотр уже сложившихся подходов к использованию земель, а именно переход на интенсивный путь развития сельского хозяйства, направленный на увеличение урожайности сельскохозяйственной продукции с помощью повышения качественных характеристик уже используемых земель. На это были направлены и последующие действия советского правительства.

С принятием Постановления от 01.04.1965 № 256 «Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах на счет государственного бюджета»[85]85
  СП СССР. 1965. № 8–9. Ст. 54.


[Закрыть], распространявшегося на колхозы, находившиеся в районах избыточного увлажнения, по нашему мнению, произошел подрыв системы мелиоративных работ в результате отнесения всех затрат по их проведению на государство. Поскольку у землепользователей была потеряна заинтересованность в улучшении земель и проведении других мер по их охране, это негативно отразилось позже на общем состоянии мелиорированных земель. Особенно явно это проявилось в 1990-е гг., после того как было практически прекращено государственное финансирование мелиоративной сферы, а связанные с ней мероприятия практически перестали выполняться. В итоге это привело к снижению качественных характеристик земель.

Несмотря на принятие в рассматриваемый нами отрезок времени нормативно-правовых актов, содержащих нормы мелиоративного характера, последние по-прежнему были немногочисленны. Они не были системными и регулировали общественные отношения в указанной сфере фрагментарно, касаясь лишь отдельных их сторон. В связи с этим ряд ученых (например, П.Ф. Кулинич) справедливо высказывались о том, что до середины 60-х гг. законодательство о мелиорированных (как и о мелиорируемых) землях находилось в стадии формирования, и связывали это с тем, что сельское хозяйство развивалось по экстенсивному пути и, следовательно, «сохранение и повышение качества сельскохозяйственных земель не входило в число первостепенных задач правового обеспечения рационального землепользования»[86]86
  Кулинич П.Ф. Рациональное использование мелиорированных земель. Киев: Наукова думка, 1987. С. 17.


[Закрыть].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие характерные черты рассмотренного периода: масштабная борьба с засухой и суховеями путем посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах, развития орошения; введение отдельного учета орошаемых земель и земель с осушительной сетью; фрагментарный характер норм, регулирующих проведение мелиорации земель, их несистематизированность; отнесение всех затрат по коренному улучшению земель в районах избыточного увлажнения на счет государственного бюджета.

Период с 1966 по 1984 г.

Вторая половина 1960-х гг. – начало новой вехи в истории формирования советского законодательства, посвященного мероприятиям по коренному улучшению земель. С 1966 г. получает более интенсивное развитие нормативно-правовая база, посвященная регулированию проведения различных мелиоративных мероприятий (преимущественно осушения и орошения) и установлению особенностей правового режима мелиорируемых и мелиорированных земель. Академик РАСХН Б.С. Маслов этот период назвал «золотым веком мелиорации»[87]87
  Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 261.


[Закрыть]. Однако некоторые ученые отмечают, что «не было «золотого века мелиорации», а был «золотой век Минводхоза СССР», который исправно осваивал выделенные ему государством средства, выполняя планы ввода новых орошаемых земель не более чем на 30–50 %»[88]88
  Айдаров И.П. Очерки по истории развития орошения в СССР и России: монография. М.: МГПУ, 2006. С. 154.


[Закрыть].

Поворотным пунктом в развитии правовых отношений в рассматриваемой сфере выступил майский Пленум ЦК КПСС 1966 г., по итогам которого было принято постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»[89]89
  Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» // СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.


[Закрыть], провозгласившее мелиорацию земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи. Особо следует отметить, что мелиорируемые и мелиорированные земли (осушенные и орошаемые) впервые в отечественном земельном законодательстве были в нем отнесены не просто к сельскохозяйственным угодьям, а к угодьям, имеющим особую ценность и подлежащим вследствие этого особой охране. Постепенно начал складываться особый правовой режим этих земель.

Содержание правовых норм данного периода говорит о том, что правовое регулирование стало направлено в первую очередь не на вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель, а на сохранение уже имеющихся и повышение их качественных показателей (плодородия).

Руководство в данной области было возложено на специально созданный в 1965 г. общесоюзный орган – Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР – путем преобразования Госземводхоза СССР. Для обеспечения нормального функционирования мелиоративных систем были организованы специальные эксплуатационные службы органов мелиорации и водного хозяйства.

Данный период характеризуется самым бурным развитием нормативно-правовой базы в области мелиорации земель. Были приняты такие нормативно-правовые акты, как, например, Постановление Совета Министров РСФСР от 05.07.1967 № 503 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР»[90]90
  Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1967. № 17. Ст. 94.


[Закрыть], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.07.1970 № 550 «Об улучшении эксплуатации мелиоративных систем и использования орошаемых и осушенных земель»[91]91
  Свод законов СССР. 1990. Т. 7. Ст. 412.


[Закрыть], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.04.1971 № 227 «О мерах по дальнейшему развитию мелиорации земель и сельскохозяйственному освоению в 1971–1975 годах»[92]92
  СП СССР. 1971. № 8. Ст. 67.


[Закрыть].

В 1968 г. принимается первый общесоюзный земельный акт – Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[93]93
  Закон СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.


[Закрыть] (далее – Основы земельного законодательства), в которых впервые была выделена отдельная статья (ст. 13), посвященная охране земель и повышению плодородия почв, содержание которой нашло отражение также в преамбуле Основ, провозгласившей их достижение в качестве общенародной задачи. Все это отвечало общей тенденции периода – повышению внимания к проблемам рационального использования и охраны земель.

В данной статье на землепользователей возлагалась общая обязанность проведения эффективных меры по повышению плодородия почв, осуществлению комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, недопущению засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв. Конкретные обязанности указывались в статьях, посвященных регламентированию режима различных категорий земель.

Особо регулировалось в Основах земельного законодательства изъятие орошаемых и осушенных земель, относимых к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Их изъятие для государственных или общественных нужд предписывалось производить в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров союзной республики (ст. 16).

Кроме того, устанавливался строгий запрет на уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, перевод их в менее продуктивные угодья. В связи с этим Н.А. Сыродоев отмечает, что «такое положение способствует охране пахотных и других продуктивных земель и ориентирует колхозы и совхозы на выбор для внутрихозяйственных нужд менее ценных, временно не используемых, заброшенных земель, участков с ветхой, подлежащей сносу застройкой»[94]94
  Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик / под ред. Г.А. Аксененка, Н.А. Сыродоева. М.: Юрид.


[Закрыть].

В развитие Основ земельного законодательства в советских социалистических республиках принимались свои земельные кодексы, учитывавшие природно-климатические и иные особенности регионов, хотя по большей части они воспроизводили положения союзного акта. Так, в 1970 г. вступил в силу Земельный кодекс РСФСР[95]95
  Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.


[Закрыть] (далее – ЗК РСФСР 1970 г.), который, как и в других союзных республиках, во многом дублировал нормы общесоюзных Основ. Вместе с тем он содержал и ряд нововведений. В нем, в отличие от ранее действовавшего законодательства, перечислялись как меры по охране земель и повышению плодородия почв, относящиеся ко всем категориям земель, так и предписания по охране и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий как разновидности земель сельскохозяйственного назначения (ст. 27, 28).

В этом Кодексе впервые была предусмотрена возможность проводить мелиоративные мероприятия не только на землях сельскохозяйственного назначения, что было традиционно для советской правовой системы, но и на землях городов. Так, им допускалось изъятие из состава орошаемых и осушенных земель земельных участков в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР (ст. 85).

Таким образом, с введением в действие ЗК РСФСР 1970 г. была расширена сфера применения мелиоративных работ, а мелиорированные и мелиорируемые земли стали входить как в состав земель сельскохозяйственного назначения, так и в состав земель городов.

Но, несмотря на проявлявшиеся в законодательстве такие положительные тенденции, на практике имелось немало проблем, которые требовали скорейшего разрешения. Наиболее острой среди них являлась проблема отставания темпов освоения и использования земель с оросительной сетью от темпов ввода новых земель[96]96
  См.: Айдаров И.П. Указ. соч. С. 156.


[Закрыть].

С 1970-х гг. стали приниматься постановления, содержащие планы развития мелиорации земель на определенный период, в которых закреплялись меры по рациональному использованию мелиорированных земель, связанные с ними обязанности министерств, ведомств, сельскохозяйственных и водохозяйственных органов, а также отмечались существовавшие в хозяйствах проблемы (отсутствие полива, неиспользование значительной части орошаемых земель, низкая урожайность на некоторых из них и др.).

В 1970 г. республики Средней Азии в целях обеспечения их водой для орошения добились принятия Постановления Правительства СССР «О перспективах развития мелиорации земель на 1971–1985 гг., регулировании и перераспределении стока». Но вскоре стало ясно, что принятие такого документа и его реализация являются губительными для окружающей среды. Поэтому реализовать проект поворота полноводных северных и сибирских рек на юг так и не удалось[97]97
  С подходом о недопустимости причинения вреда окружающей среде, необходимости заботы о ее качестве связано и становление в середине 70-х годов XX столетия такой отрасли права, как природоохранительное право, выступившее ответом на все увеличивавшуюся антропогенную нагрузку на природные ресурсы (см. подр.: Петров В.В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 35).


[Закрыть], и уже в 1986 г. работы по переброске рек были прекращены[98]98
  Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1986 г. «О прекращении работ по переброске части стока северных и сибирских рек» // Собрание постановлений правительства СССР. 1986. Ст. 158.


[Закрыть].

С 1982 г. вводится мелиоративный кадастр орошаемых и осушенных земель, чье ведение было возложено на Минводхозы союзных республик, цель которого – постоянная оценка и контроль за их мелиоративным состоянием этих земель[99]99
  Инструкция о ведении мелиоративного кадастра орошаемых и осушенных площадей, утв. приказом Минводхоза СССР от 27.08.1982 № 283.


[Закрыть]. Примечательно, что в случае неудовлетворительного состояния орошаемых и осушенных земель в кадастре отмечались причины этого, а также необходимые мероприятия по их улучшению[100]100
  Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 39.


[Закрыть].

В связи с этим П.Ф. Кулинич, анализируя в своей монографии проблемы рационального использования мелиорированных земель, подчеркнул, что «в отличие от иных видов сельскохозяйственных угодий, фиксация мелиорированных земель в земельнокадастровых документах – это лишь один из этапов их учета»[101]101
  Там же. С. 39.


[Закрыть]. Как следует из правовых актов, в отношении данных угодий одновременно осуществлялось ведение сразу двух развивающих друг друга кадастров (земельного и мелиоративного), что не являлось характерным в то время для кадастрового учета земель.

Особое значение среди актов, принятых в рассматриваемый период, имела одобренная в 1982 г. Пленумом ЦК КПСС Продовольственная программа, носившая комплексный характер и нацеленная на подъем сельскохозяйственного производства. В ней было намечено довести площади орошаемых земель в 1985 г. до 20,8 млн га и в 1990 г. до 23–25 млн га, осушенных – соответственно до 15,5 млн га и 18–19 млн га[102]102
  Продовольственная программа: нормативные акты / сост.: Головин В.Е., Пушков Л.Д.; отв. ред. Денисов А.А. М., 1984. С. 26.


[Закрыть]. Однако данные показатели так и не были достигнуты[103]103
  Максимальные показатели площадей таких земель были отмечены в 1990 г. – более 11 млн га (см.: Казьмин М.А. Указ. соч. С. 150).


[Закрыть].

Наряду с рассмотренными тенденциями развития законодательства о мелиорации земель для данного периода характерно расширение сферы регулирования. С принятием Основ водного законодательства, а вслед за ними и Водного кодекса РСФСР 1972 г. (далее – ВК РСФСР) вопросы использования оросительных, обводнительных, осушительных и иных водохозяйственных сооружений стали регламентироваться не только земельным законодательством, но и водным. Так, в ВК РСФСР предписывалось экономно использовать водные ресурсы: субъекты, «пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные правила, планы, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, к недопущению попадания рыбы в мелиоративные системы, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги».

Исходя из сказанного, можно выделить следующие отличительные черты периода: интенсивное развитие нормативно-правовой базы в области мелиорации земель; осуществление правового регулирования отношений в этой области как земельным, так и водным законодательством, причем преимущественно с помощью множества подзаконных актов – постановлений; провозглашение мелиорации земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи; ориентация земельного законодательства на повышение качественных характеристик земель; отнесение мелиорируемых и мелиорированных земель к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям; предусмотрение законодательной возможности проведения мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения и на землях городов.

Период с 1984 по 1991 г.

Отправной точкой развития законодательства о мелиорации земель в данный период явилось издание совместного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.10.1984 № 1082 «О долговременной программе мелиорации, повышении эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны»[104]104
  Свод законов СССР. Т. 7. 1990. ст. 422-2.


[Закрыть], в котором содержался развернутый план мероприятий по мелиорации земель на период до 2000 г. и намечалось расширение к этому году площади орошаемых земель до 30–32 млн га, осушенных – до 19–21 млн га. Особенностью Постановления является то, что в нем наряду с положительными результатами проведения мелиоративных работ (введение в эксплуатацию больших площадей орошаемых и осушенных земель, значительное возрастание доли продукции земледелия, получаемой с мелиорированных угодий и др.) одновременно прозвучала и критика (отсутствие необходимой сельскохозяйственной и мелиоративной техники, крайне низкая урожайность на мелиорированных землях в ряде хозяйств и пр.), а также были намечены пути выхода из создавшейся неблагоприятной ситуации.

В принятых позже Верховным Советом СССР 28.02.1990 Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[105]105
  Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28.02.1990) // Свод законов СССР. Т. 4. 1990. Ст. 45.


[Закрыть] (далее – Основы законодательства о земле) институт охраны земель был более детально разработан и структурно обособлен в виде отдельного раздела (раздел X). Было провозглашено осуществление охраны земель на основе комплексного подхода к угодьям, рассматриваемым в качестве сложных природных образований (экосистем). Мелиорацию же земель стали рассматривать в качестве одной из мер по охране земель независимо от их категории. Таким образом, впервые получила «юридическое закрепление концепция охраны природных ресурсов… непосредственно в процессе их использования, а не в отрыве от него»[106]106
  Зацепина Т.Н. Мелиорация сельскохозяйственных земель: теория и практика правового регулирования / под ред. Г.А. Аксененка, П.Ф. Кулинича. Минск, 1991. С. 5.


[Закрыть].

В Основах законодательства о земле устанавливался императивный запрет на изъятие особо ценных продуктивных земель, определяемых в соответствии с уровнем кадастровой оценки для данного региона, отнесению к которым подлежат в том числе мелиорированные и мелиорируемые земли. Главным же достижением данного акта явилось закрепление подробного перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель (освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ; поощрение за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда и др.).

ЗК РСФСР 1991 г.[107]107
  Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.


[Закрыть] пошел дальше предшествующих ему актов. В нем впервые нашла отражение обязанность предупреждения негативных последствий от реализации непродуманных программ по мелиорации земель. Так, в ст. 104 ЗК РСФСР определено, что оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз, без положительных заключений которых запрещается осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция объектов.

Установление данной нормы обусловлено тем, что широкомасштабное проведение мелиорации земель в СССР, наряду с оказанным положительным влиянием на состояние различных компонентов природной среды, повлекло за собой наступление и ряда негативных последствий. Примерами тому могут служить осушение Полесских болот Беларуси, нанесшее значительный урон гидрологическому режиму региона, высыхание Аральского моря, опустынивание Приаралья, подтопление земель в зоне водохранилищ и др.

С конца 80-х гг. темпы мелиоративного строительства существенно сократились, а намеченные планы и программы не удалось реализовать полностью. Последовало сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.

Характерные черты периода: рассмотрение мелиорации земель в нормативно-правовых актах не только при регулировании использования земель сельскохозяйственного назначения, но и рамках института охраны земель; установление императивного запрета на изъятие особо ценных продуктивных земель; закрепление перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; провозглашение комплексного подхода к охране угодий.

Период с 1991 г. по настоящее время

Данный период характеризуется проведением аграрной и земельной реформ, имевших катастрофические последствия для дальнейшего развития сельского хозяйства[108]108
  См. подр.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2004.


[Закрыть] и, в частности, мелиорации земель. Начало реформ заложил Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Главными их результатами стали появление множества форм собственности на земли, реорганизация колхозов и совхозов с разделением земли и имущества соответственно на доли и паи работников, создание фермерских хозяйств.

Наблюдается общий упадок в развитии сельского хозяйства в стране. Мелиоративные работы в силу недостаточного государственного финансирования, осуществлявшегося по «остаточному» принципу, практически перестали выполняться. От 5 до 17 % площадей земель, улучшенных за счет проведения гидромелиоративных работ, ежегодно не засевались[109]109
  См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. Т. 3. С. 66.


[Закрыть]. Отдельные мелиоративные системы фактически попали в разряд бесхозяйных: осуществлять их содержание и ремонт оказалось некому.

Принятый в 2001 г. новый ЗК РФ закрепил лишь общую обязанность собственников, пользователей и арендаторов земельных участков по сохранению достигнутого уровня мелиорации (ст. 13).

Главным событием данного периода стало принятие Закона о мелиорации, который стал комплексно регулировать отношения в области мелиорации земель. На данный Закон возлагались особые надежды по разрешению существовавших проблем. Однако он не смог в полной мере урегулировать все необходимые вопросы, так как многие его нормы не имеют прямого действия, а призванные их развивать подзаконные акты, как правило, еще не приняты. Кроме того, он содержит ряд противоречий и неопределенностей.

В связи с проявляющейся общей тенденцией ухудшения состояния земель, включая почвы, были разработаны на соответствующий период федеральные целевые программы, предусматривающие проведение на основе комплексного подхода мероприятий по сохранению, восстановлению земель и повышению плодородия почв. Среди них можно выделить: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.1992 № 879 «О государственной комплексной программе повышения плодородия почв» (до 2000 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2001 № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года», Постановление Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» и др. На региональном уровне, в свою очередь, также были утверждены соответствующие целевые программы.