Текст книги "Комплексное правовое регулирование"

Вместе с тем в п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» отмечается, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, судам необходимо учитывать, что Конституция РФ предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также гарантировала право на жилище (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ). Исходя из этих положений Конституции РФ следует иметь в виду, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище.

При рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение, и если состоялось, то на каких условиях.

Глава III
Комплексное правовое регулирование в контексте эффективности

§ 1. Основные подходы к пониманию эффективности в правовой науке

Попытки рассмотреть эффективность правовых явлений предпринимались в нашей стране неоднократно. Так, с конца 60-х – начала 70-х годов ХХ века отдельные правовые явления стали изучаться с точки зрения эффективности. В настоящее время исследование эффективности права вновь приобретает актуальность, в том числе благодаря комплексному правовому регулированию. Категория «эффективность» призвана дать оценку работе системы, уровню ее функционирования, она характеризует работу системы «на выходе»[453]453
  Протасов, В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. – М.: Юрид. литра, 1991. – С. 58.


[Закрыть]. Можно выделить несколько подходов, которые применяются для исследования эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений: традиционный, экономический, многоаспектный и юридико-технологический.

Традиционно эффективность определяется как соотношение между фактическим результатом действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты (Э = Р/Ц), т. е. характеризует отношения «свойства системы – цель». Это соотношение применимо как к отдельным нормам, так и к правовым комплексам.

Современная отечественная юридическая наука в целом придерживается концепции эффективности правовой нормы, разработанной В.И. Никитинским и другими представителями учения об эффективности как о результативности применения правовой нормы, т. е. способности средств содействовать достижению желаемой цели.

Поэтому эффективность права находится в прямой зависимости от социального значения результатов его регулирующего воздействия. Эффективность прямо пропорциональна социальной ценности, заложенной законодателем в правовую норму, и тому, насколько эта цель отвечает потребностям отдельных граждан и всего общества[454]454
  Юков, М.К. Гражданское процессуальное право: структура и применение // Краткая антология уральской процессуальной мысли / под ред. В.В. Яркова. – Екатеринбург, 2004. – С. 140.


[Закрыть].

Социальный компонент эффективности правовых норм выделяли В. И. Никитинский и И.С. Самощенко, различая юридическую и социальную эффективность правовой нормы[455]455
  Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. – М.: Юрид. литература, 1980. – С. 49.


[Закрыть]. На социальной ценности, общественной «полезности» правовой нормы как на критериях оценки ее эффективности акцентировали внимание и другие ученые[456]456
  Лапаева, В.В. Конкретно-социологические исследования в праве. – М.: Юрид. литература, 1987. – С. 51; Пашков, А.С., Явич, Л.С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. – 1970. – № 3. – С. 40–47; Пашков, А.С., Чечот, Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. – 1965. – № 8. – С. 3—11.


[Закрыть].

Сказанное позволяет сделать вывод, что эффективность норм определяется сопоставлением достигнутого социального результата регулирующего воздействия с заданными целями.

При этом В.В. Глазырин и В.И. Никитинский отмечают, что соответствие избранных правовых средств цели – необходимая предпосылка эффективности и всех других средств действия правовых норм; неправильный выбор средств исключает или снижает эффективность правового регулирования[457]457
  Эффективность правовых норм. – С. 88.


[Закрыть].

Оценка эффективности правового регулирования связана со способностью применяемых правовых средств содействовать достижению цели такого регулирования, поскольку эффективность находится в прямой зависимости от соответствия действующего права текущим общественным отношениям. Изменения в социальной системе обуславливают необходимость корректировки приемов и способов регулирования. Отставание установленных правил (нормативной системы) от развивающихся общественных отношений снижает эффективность правового и иных видов нормативного регулирования[458]458
  Курочкин, С.А. Об эффективности норм гражданского процессуального права // Журнал российского права. – 2012. – № 4. – С. 24–32.


[Закрыть].

В теории систем под эффективностью понимается полнота и качество достижения стоящей перед системой цели. В.И. Никитинский и И.С. Самощенко указывают, что, наряду с правовыми нормами, имеющими несколько целей, встречаются правовые комплексы, многочисленные нормы которых имеют лишь одну общую непосредственную цель[459]459
  Эффективность правовых норм. С. 40–41.


[Закрыть].

В юридической литературе при рассмотрении комплексных отраслей особое внимание уделяется специальным факторам – обстоятельствам, обусловливающим формирование именно комплексных образований. К таковым относят фактор целеполагания, который направлен на обеспечение наиболее эффективного правового регулирования в отдельных отраслях государственного управления[460]460
  Милушин, М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. – С. 167.


[Закрыть].

Цели правовых норм могут быть представлены в виде системы, которая характеризуется внутренним единством, но в тоже время самостоятельностью и обособленностью ее отдельных элементов. В зависимости от сферы распространения цели права могут быть разделены на общеправовые, межотраслевые и отраслевые (в том числе цели комплексных отраслей). В свою очередь каждая отрасль права имеет свою систему основных целей, обеспечивающих связь основных целей системы права с ее структурными элементами. Соответствующая отрасль права проявляется вовне посредством форм, в которых закреплены те или иные правовые цели.

Отраслевые цели, как правило, конкретизируют и уточняют конституционные цели, получают свое закрепление в соответствующих кодексах, федеральных законах и других нормативных правовых актах. Можно сказать, что обоснованный выбор предмета законодательного регулирования должен учитывать исходные положения статей 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов; Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов о компетенции государственных органов и издаваемых им актах. В связи с эти очень важным является вопрос о проверке соответствия норм комплексных отраслей и правоприменительной практики, иных юридический действий:

1. Действующему законодательству.

2. Основным направлениям и приоритетам политики, основным принципам регулирования сложившихся общественных отношений и др. существующим тенденциям.

3. Нормам международного права.

При этом эффективность норм комплексных отраслей определяется не только технологией реализацией цели закона, но и тем, насколько юридические цели были или могут быть достигнуты в социальной сфере субъектами правового общения после того, как было введено соответствующее правовое регулирование.

Например, факторами неприменения правовых норм могут выступать неверная, неполная или избыточная постановка целей правового регулирования, а также отсутствие необходимых ресурсов для практической реализации поставленных целей и задач, недооценка зависимости восприятия информации от социально-демографических, нравственно-психологических особенностей личности.

В нормах комплексных отраслей права возникает сложная проблема согласования этих интересов, поскольку по своей сути принцип сочетания исключает заведомую приоритетность цели какого-либо вида или уровня. Поэтому законодатель может специально оговаривать приоритетность цели комплексных правовых образований.

В случае выявления противоречий между выделенными государственными приоритетами в соответствующей сфере и направлениями деятельности, складывающимися в этой сфере, представляется возможным предусмотреть юридические последствия, которые наступают в случае, если те или иные действия признаются не соответствующими заданным направлениям.

Термин «эффективность» в экономической литературе имеет два значения: первое (от английского effectiveness) – результативность, степень достижения планируемого результата (например, для исследовательской лаборатории это может быть количество подтвержденных научно значимых результатов); второе (от английского efficiency) – минимизация издержек на единицу продукта или предоставленных услуг (для исследовательской лаборатории эффективность в этом смысле может пониматься как затраты на одного исследователя)[461]461
  Шахрай, С.М. Особенности оценки эффективности результативности научной компоненты национальной инновационной системы в Российской Федерации // Проблемы эффективности бюджетных расходов: проблемы и пути решения: сб. науч. ст. / Гос. науч. – исслед. ин-т системного анализа Счетной палаты Российской Федерации /подред. С.М. Шахрая, Т.В. Ярыгиной, И.В. Левакина. – М.: Воентехиниздат, 2010. – С. 13.


[Закрыть].

С помощью экономического подхода проводится оценка эффективности императивных и диспозитивных норм. Так, С.А. Курочкин отмечает, что по общему правилу диспозитивные нормы будут более эффективным средством правового воздействия на общественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, в том числе на отношения, возникающие в связи с защитой интересов таких участников. Связано это с тем, что при прочих равных условиях размер произведенных затрат на реализацию диспозитивных норм будет меньше размера затрат на реализацию публично-правовых норм. Применение последних требует затрат на содержание системы выявления нарушений, вынесение властных актов и их принудительную реализацию. Диспозитивные нормы обладают большей эффективностью, что подтверждает и анализ с использованием телеологического подхода. В условиях децентрализации, автономии и самостоятельности участники гражданского оборота нацелены на наиболее полное удовлетворение своих интересов, достижение правового результата, который позволит им это сделать, причем с наименьшими затратами[462]462
  Курочкин, С.А. Об эффективности норм гражданского процессуального права. – С. 24–32.


[Закрыть].

Диспозитивные нормы имеют широкое применение в гражданском, семейном праве, а также активно используются в уголовном, административном, таможенном, финансовом праве. Например, функции финансового права обуславливают метод правового регулирования диспозитивными началами, в частности современное бюджетное законодательство дополнено возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, применения договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д.[463]463
  Крохина, Ю.А. Финансовое право России: учеб. – М., 2004. – С. 209.


[Закрыть]

Следует также обратить внимание и на другой аспект: усиление частноправовых начал в регулировании общественных отношений является одним из факторов формирования новых отраслей права и развития имеющихся комплексных отраслей права. Свобода в выборе способов и средств, отсутствие излишней регламентации процесса удовлетворения законных интересов побуждает субъектов изыскивать наиболее эффективные пути реализации своих прав. Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: «дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе».

В научной литературе специалисты по конституционному праву отмечают факт сочетания в конституционном праве метода субординации, характерного для публичного права, и координации, составляющего суть частноправового регулирования.

Так, Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев, характеризуя метод конституционного права, замечают, что в нем преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией демократизации общественной жизни в нем все большую роль будет играть диспозитивный метод (координации)[464]464
  Дмитриев, Ю.А. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации: от исторических истоков к современности / Ю. А. Дмитриев, И.В. Мухачев. – М.: Манускрипт, 1998. – С. 49.


[Закрыть].

О.Е. Кутафин отмечал, что, хотя конституционно-правовое регулирование отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон[465]465
  Кутафин, О.Е. Предмет конституционного права. – М.: Юрист, 2001. – С. 43.


[Закрыть]. Также ученый отмечал, что последнего рода отношения складываются между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерацией.

Усиление частноправового регулирования проявляется в более широком применении стимулирующих мер, в расширении договорных начал, в использовании дисозитивного метода в защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, в усилении гражданско-правовой (имущественной) ответственности за нарушение законодательства.

Деятельность субъекта отношений, направленная на достижение цели, регулируется совокупностью управомачивающих, стимулирующих, поощрительных и рекомендательных правовых норм.

По свидетельству многих ученых, поощрения, а также другие правовые стимулы более эффективны, чем наказания, ограничения и иные «тормоза»[466]466
  Яковлев, А.М. Теория криминологии и социальная практика – М., 1985. – С. 169.


[Закрыть]. Функцию развития обеспечивают в основном правостимулирующие средства: поощрения, льготы, преимущества, рекомендации, дозволения и т. п. Большая эффективность стимулов по сравнению с тормозами объясняется вероятнее всего тем, что стремление к поощрению (стимулам) сильнее стремления избежать наказания (тормоза). Поэтому стимулы (в большей степени поощрения) и эффективнее, чем тормоза, ибо они попадают на благодатную основу, более близки творческой природе человека, его сущности[467]467
  Малько, А.В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. – 1990. – № 6. – С. 61, 65.


[Закрыть].

В законодательстве Российской Федерации присутствуют упоминания о возможности применения льготного порядка либо об условиях предоставления льгот. Чаще нормативные акты оперирует термином «льготы», не употребляя смежных с данной категорией понятий «преимущество», «иммунитет», «стимул», «поощрение» и пр. В связи с этим перечисленные понятия объединяются общим определением «льготы» и под льготами понимаются преимущества, установленные законодательством.

Так, устанавливается экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; охраны водных объектов и использования земель; деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда; природоохранной деятельности. Действуют также экономическое стимулирование сокращения удельного водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрения водосберегающих технологий; экономическое стимулирование приоритетного использования в крупных и курортных городах транспортной техники с повышенными экологическими показателями; экономическое стимулирование экологической модернизации эксплуатируемых воздушных судов или их замены и пр.

Экономическое стимулирование включает установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам; предоставление льготных кредитов; премирование должностных лиц и граждан и др. Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации, в частности, бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Отметим, что эффективность права повышается в современный период в результате не только применения принципа диспозитивности, но и сочетания этого принципа с императивными нормами. Данная тенденция согласуется с тем, что эффективность различных правовых комплексов – свойство действия не конкретных норм, а их систем[468]468
  Эффективность правовых норм. – С. 22.


[Закрыть]. Эффективность комплексной отрасли права, таким образом, – это свойство всей системы его норм, а не конкретных норм императивного или диспозитивного характера.

При этом если в отрасли права доминируют публично-правовые средства, то нормы частного права в публичной сфере выступают в качестве способа, который оказывает стимулирующее действие, а также имеет социально-правовое значение для обеспечения прав и свобод человека.

В настоящее время такой частноправовой способ в сфере публичного права проявляется в следующих формах:

1. Конструкции договорных юридических средств.

2. Публично-частное партнерство (например, концессионные соглашения, соглашения о взаимном представительстве, участие в разработке и принятии законодательных и иных стратегических решений, целевые комплексные программы, деятельность саморегулируемых организаций).

3. Процессуальные институты (например, посредничество, медиация, частное и публичное обвинение, досудебные соглашения о сотрудничестве и др.).

4. Частноправовые способы защиты и меры ответственности, используемые в случаях посягательства на публичные интересы (например, установление запрета совершения сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам, а также сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности).

Вместе с тем использование частноправового метода регулирования должно иметь оптимальные пределы, превышение которых может повлечь ослабление эффективности публично-правовой защиты частных интересов. В свою очередь императивные нормы в комплексном правовом регулировании призваны обеспечить охрану как публичных, так и частных интересов, придавая последним публичную значимость и способствуя тем самым реализации концепции правового государства, приоритету прав и свобод человека.

Данная тенденция включает установление особой юридической процедуры возникновения и реализации субъективных прав частных субъектов, их ограничения и защиты. Примером могут быть государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; лицензирование отдельных видов деятельности; государственная регистрация несостоятельности (банкротства) субъектов предпринимательской деятельности и др. Установленный порядок в этих отношениях в конечном итоге выступает в качестве критерия эффективности комплексного правового регулирования.

В настоящее время ученые предлагают исследовать экономический аспект регулирования общественных отношений путем осуществления оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия представляет собой использование органами государственной власти при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и результатов от нового или существующего правового регулирования.

Хотелось бы отметить, что речь идет о методиках, которые могут дать полные сведения об эффективности той или иной отрасли. На практике потребность в анализе результатов правовых норм возникает уже на стадии обсуждения и принятия проектов нормативных правовых актов. В этом случае речь идет о прогнозной оценке их последствий (оценке ex ante), осуществляемой в рамках ОРВ[469]469
  Правовые акты: оценка последствий: науч. – практ. пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М.: Юриспруденция, 2010. – С. 57.


[Закрыть] или анализа регулирующего воздействия (АРВ), в частности процесса систематического выявления и оценки возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер[470]470
  Концепция развития российского законодательства. – С. 86.


[Закрыть].

В России внедрение процедуры оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках соответствующей нормативной правовой базы, в частности Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260), Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009), а также Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, (утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318).

Ранее согласно приказу Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (утратил силу 27.05.2013) предусматривалось, что оценка регулирующего воздействия правового регулирования проводится Минэкономразвития России в целях выявления в проекте акта положений, которые: а) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению; б) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; в) способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с действующими Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии отмечается, что целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, необходимо сказать об экспертизе, проводимой Министерством юстиции РФ. Так, согласно пункту 60 Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260) проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Минюст России дает соответствующее заключение. В связи с этим следует отличать экспертизу, проводимую Минюстом России, от экспертизы, проводимой Минэкономразвития России.

С помощью исследования антикоррупционной составляющей можно говорить об эффективности реализации проекта (закона) с технической стороны. Так, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон «Об антикоррпупционной экспертизе») к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):

1. Устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

2. Содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе», ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 961), прокуратурой, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). При этом в ч. 2 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» установлено, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона.

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы[471]471
  Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Российская газета. 2009. 22 июля. № 133.


[Закрыть].

Отметим также, что в последние годы в связи со сложностью и спецификой предметов законодательного регулирования закрепляются и другие виды экспертиз проектов нормативных правовых актов (финансовая, экологическая, градостроительная, экспертиза лекарственных средств и т. п.).