Текст книги "Комплексное правовое регулирование"

Эффективность комплексного правового регулирования можно рассматривать как в статике, так и в динамике. На наш взгляд, эффективность комплексности в праве можно рассматривать в следующих аспектах:

1) эффективность комплексных образований в целом как один из элементов системы права;

2) влияние комплексных образований на эффективность системы права;

3) эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей.

Это позволит нам говорить об основных направлениях и характере эффективности комплексного правового регулирования.

Возникает вопрос: от чего зависит эффективность комплексного правового образования? В юридической литературе перечисляется множество факторов, от которых зависит его эффективность. В частности, отмечается, что эффективность комплексного образования зависит от проработки цели; более четкого объекта регулирования; правильного сочетания методов правового регулирования; правовых и внеправовых методов воздействия; разнородных норм права; от согласования норм с основными направлениями государственной политики.

В.Н. Протасов к факторам реализации права относит непосредственное содержание правовых предписаний; наличие специальных юридических механизмов; совершенство системы законодательства; состояние правосудия; степень информированности; состояние правовой среды; общее состояние социальной среды; степень эффективности законодательной деятельности, управленческих структур государства, органов охраны правопорядка[544]544
  Протасов, В.Н. Что и как регулирует право. – С. 39.


[Закрыть].

На наш взгляд, нельзя не учитывать, что проблема комплексных правовых образований – это также проблема законодательная, проблема построения эффективных нормативных механизмов правового регулирования, в том числе определения регулятора соответствующих отношений, пределов и способов правового регулирования. Собственно эффективность проявляется в процессе действия соответствующего законодательства. Следует отметить, что такое правовое регулирование предусматривает наличие большого количества нормативных актов, а использование «единого активного центра» при этом становится невостребованным. В этой связи актуальным является вопрос формирования единой правовой политики, направленной на обеспечение взаимосогласованности разрозненных нормативно-правовых актов, построение целостной законодательной системы, призванной решать социальные задачи. Соответственно необходимо оценить возможности государства в обеспечении эффективного функционирования правовой системы.

Приобретает актуальность проблема развития правотворчества на всех уровнях, в том числе на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Причем характер развития такого правотворчества в значительной степени определяется активностью соответствующих субъектов Федерации и остротой социальных проблем.

В современной отечественной юридической литературе присутствует такой критерий как «уровень правовой развитости». Этот критерий уровня (и меры) правовой развитости национальных систем позитивного права имеет существенное значение и для характеристики отдельных национальных систем права, и для их классификации в правовые группы «семьи» различной степени развитости (на основе единой шкалы показателей правового развития)[545]545
  Нерсесянц. В.С. Общая теория права и государства. – М.: Норма, 2000. – С. 453.


[Закрыть]. При этом под степенью правовой развитости понимается наличие единых общеправовых начал и положений в позитивном праве.

Представляется, что эффективность правового регулирования часто достигается в том числе и за счет правосознания (юридического мировосприятия) и правоотношений (правовой деятельности). Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в стране было предусмотрено создание юридических клиник, т. е. негосударственной системы бесплатной юридической помощи. Юридические клиники создаются на базе высших учебных заведений с целью правовой помощи и правового просвещения населения и формирования у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи. Юридические клиники могут существовать в форме юридического лица, если такое право предоставлено образовательной организации высшего образования ее учредителем, или структурного подразделения образовательной организации высшего образования.

Достижение цели эффективного правового регулирования обусловливает необходимость выявления конкретных формально-юридических критериев эффективности комплексного законодательства. При всей схожести критериев эффективности они будут различаться в зависимости от уровня отраслевого регулирования; от комплексной отрасли, регулирующей преимущественно публичные либо частные общественные отношения; от контекста взаимодействия комплексных правовых образований с нормами иных правовых отраслей.

В связи с этим при рассмотрении критериев эффективности комплексных правовых образований в целом как элементов системы права следует вести речь об эффективности отдельных норм и уровне эффективности правового регулирования в целом. Хотя каждый из названных уровней эффективности представляет собой разнопорядковое явление, поэтому может наблюдаться несовпадение критериев их эффективности, надо учитывать, что они взаимосвязаны и дополняют друг друга.

К критериям эффективности комплексной отрасли права можно отнести достижение цели (целей) принятия соответствующего закона; непротиворечие норм комплексных правовых образований нормам конституционного законодательства, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием Российской Федерации; адекватность понимания и толкования норм комплексных правовых образований; реализуемость и действенность норм закона. Показателем эффективности является то, что при изменении ряда нормативных актов – источников публичного права (например, законодательства о налогах и сборах и т. д.) – главным образом меняется публично-правовая их составляющая, достигается использование частноправовых методов правового регулирования и новых эффективных механизмов регулирования; применяется информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности и др.

Вместе с тем следует учитывать, что высокий уровень коррумпированности административных и правовых институтов может выступать как препятствие на пути к применению и реализации норм и правил, предусмотренных современным российским законодательством.

Критериями эффективности влияния комплексных образований на эффективность системы права выступают также формирование новых комплексных правовых образований, в том числе на наднациональном уровне; обеспечение приоритетов государственной политики и др. Наиболее эффективными средствами формирования правотворческой политики являются референдум и требующий возрождения институт проведения всенародных обсуждений законопроектов[546]546
  Сердюкова, И.Г. Международно-правовая политика современной России в сфере осуществления прав и законных интересов человека: общетеоретический аспект: дис… канд. юрид. наук. 12.00.01 – Краснодар, 2008. – С. 84.


[Закрыть]. Можно отметить, что в настоящее время предусмотрена возможность проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Например, 38 региональных отделений Ассоциации юристов России аккредитованы в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. Кроме того, Ассоциация юристов России ведет активную работу по целому ряду направлений, включая проведение общественной экспертизы законопроектов, повышение качества юридического образования, оказание бесплатной юридической помощи населению, организацию и проведение научных и практических конференций разных уровней, включая международный; правовое просвещение и пропаганду права, в том числе в СМИ и др.

При рассмотрении эффективности комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей можно выделить следующие критерии: соблюдение иерархичности норм; результативное комплексирование; сбалансированное соотношение комплексного и отраслевого начала в сфере совместного регулирования и др. В этой связи возникает необходимость внедрения новой системы показателей эффективности правового регулирования.

1. Эффективность комплексных образований в целом как один из элементов системы права. Чем же отличается эффективность комплексных правовых образований от эффективности основных отраслей права?

Во-первых, способностью действующей причины (фактора), опирающейся на «общий интерес», произвести определенный эффект, достичь своих целей; влиянием целей на функционирование комплексной отрасли; ролью результата на признание эффективности существующих комплексных правовых образований. Как правило, в литературе отмечается, что комплексные правовые образования направлены на решение определенных социальных задач. Вместе с тем нельзя не учитывать и других участников правоотношений, в частности, сектор государства и бизнес-сектор, что предполагает учет при правовом регулировании как социальных, так и политических и экономических целей.

Во-вторых, способом достижения общей цели, т. е. необходимостью для достижения этой цели объединить усилия норм разных отраслей права. Единство цели подразумевает сочетание элементов частного и публичного права для более полной, комплексной и, следовательно, эффективной реализации поставленной цели.

В-третьих, подходом, предусматривающим определенный баланс взаимодействия норм основных и комплексных отраслей права, нужный для достижения оптимального результата. Взаимодействие различных институтов и норм частного и публичного права обусловливается поиском наиболее оптимального и эффективного регулирования правоотношений. Цель такого взаимодействия – наиболее полное и всестороннее регулирование правоотношений, которое может быть достигнуто лишь взаимным использованием частноправовых и публично-правовых норм.

В-четвертых, оптимальным состоянием системы субъектов права, определенным набором средств, обеспечивающих эффективное взаимодействие участников общественных отношений в важнейших сферах социальной жизни. Комплексная отрасль права предусматривает специфичную систему юридических фактов, соответствующий порядок определения прав и обязанностей субъектов, особую систему юридических санкций.

В-пятых, с учетом того, в юридической литературе имеются попытки отказаться от восприятия публичного права в детерминированной связи с оценкой его эффективности в регулировании определенных сфер общественных отношений и, в первую очередь, экономических[547]547
  Болгова, В.В. Публичное право: проблемы методологии, теории, практики: дис. д-ра юрид. наук: 12.00.01 – Самара, 2009. – С. 5.


[Закрыть].

В-шестых, фактическим наличием комплексных правовых образований, вызванным острой необходимостью принятия соответствующих эффективных мер.

В-седьмых, действенностью, результативностью, но не любой, а заранее намеченной, целевой, приводящей к необходимым результатам.

Комплексные отрасли права эффективны при условии их целостной реализации в рамках системного подхода, а не в разрозненном виде. Детальному изучению комплексности в праве отвечает подход, использующий понятия системы, элемента, состава, структуры, функции, функционирования, цели. Соответственно комплексную отрасль права необходимо рассматривать как систему и использовать при определении ее формы и содержания такие категории как «элемент», «состав», «структура». В.Н. Протасов объясняет это тем, что правовой структурой обладает исключительно основной предмет комплексной отрасли, а правоотношения, возникающие в предмете основной отрасли, в систему между собой не связаны[548]548
  Протасов, В.Н. Что и как регулирует право. – С. 39.


[Закрыть]. Важно также, к какой подсистеме будет отнесена комплексная отрасль права, что нередко зависит от правового регулирования соответствующей отрасли. В данном случае речь идет о том, что все еще существуют трудности при отнесении той или иной отрасли к основной отрасли права либо при рассмотрении ее в качестве самостоятельного элемента системы права.

Также можно отметить, что характер общественных отношений в одном случае позволяет говорить об эффективности установления запретов в соответствующей области, в другом – об эффективности установления дозволений и диспозитивных норм.

Эффективность комплексных правовых образований обусловлена методом правового регулирования, от которого в значительной мере зависят эффективность правового регулирования, достижение выдвигаемых при этом целей, результативность действия права. С одной стороны, когда общественные отношения становятся важными для государства, публично-правовой элемент правового регулирования возрастает. С другой стороны, в общественных отношениях, нуждающихся в свободном развитии, публично-правовой элемент постепенно уступает место частноправовым методам регулирования. В общественных отношениях, изначально тяготеющих к частному праву, публично-правовой элемент не получает решающего значения.

Существующие вопросы, связанные с эффективностью комплексной отрасли права, могут быть связаны с рассогласованностью частной природы отношений, выступающих объектом контроля. Например, правила взимания налогов и (или) сборов могут ограничивать частноправовую активность в какой-либо области правового регулирования. В связи с этим обеспечение эффективности комплексных правовых образований должно быть связано не с дальнейшим наращиванием административного воздействия, а с позитивным частноправовым регулированием. Вместе с тем безграничная свобода может привести к отсутствию порядка, что отрицательно скажется на эффективности общественных отношений. Поэтому дозволения должны находиться в определенных законодательных рамках, сочетая в себе как свободу субъектов, так и пределы осуществления субъективных прав.

При рассмотрении комплексных образований следует также обратить внимание на применение национально-правовых актов и международного права. На наш взгляд, успешное правовое регулирование общественных отношений невозможно без эффективно действующих национальных механизмов. Вместе с тем, включение европейских стандартов в российскую правовую систему повышает степень ответственности государства, а национально-правовые механизмы существенно дополняются международными.

Эффективность комплексной отрасли права зависит от характеристики предмета правового регулирования, в частности, наличия целостной совокупности разнородных принципов. Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними. В Древнем Риме наряду с публичным и частным правом выделялось право народов (Jus gentium) – право, составленное исходя из обнаруженных мировых правовых принципов, для решения споров между жителями зависимых земель и иностранцами, находящимися на подконтрольной Риму территории.

В Декларации прав человека и гражданина 1789 года были сформулированы следующие принципы правового государства: а) верховенство закона (все, что не запрещено законом, то дозволено; никто не может быть принужден делать то, что не предписано законом; наказание и задержание лица, лишение собственности возможно только на основании закона); б) представительная форма управления (все граждане имеют право лично или через своих представителей участвовать в создании закона, все граждане имеют равный доступ ко всем должностям согласно их способностям); в) подотчетность всех органов и должностных лиц (общество может требовать у любого должностного лица отчета о его деятельности)[549]549
  Павлова, Л.В. Современная концепция прав и свобод человека и ее трактовка Всеобщей декларацией нрав человека 1948 года // Белорусский журнал международного права и международных отношений. [Электронный ресурс]. – 1998. – № 5.


[Закрыть].

Появляются новые правовые принципы – «глобальные мировые императивы»[550]550
  Тихомиров, Ю.А. Курс сравнительного правоведения. – С. 10.


[Закрыть]: ограничение суверенитета государств в пользу общих человеческих норм мирового общества, приоритет признанных норм и принципов международного права перед нормами внутреннего права, прямое обеспечение международно-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина и т. п.

Рассматривая специфику принципов комплексных правовых образований, можно отметить, что в силу общеправового принципа формального равенства любая норма права должна объединять в себе оба начала: публично-правовое и частноправовое.

Комплексные отрасли права основываются на главных принципах государственной организации, в частности, имеют черты как государственной власти, так и некоторых других институтов. Принципы, на которых основаны комплексные правовые образования, несколько отличаются от тех, которыми руководствуются отрасли публичного и частного права.

Основные отрасли права содержат фундаментальные принципы публичного и частного права, следовательно, представляют собой принципы того, что составляют другие принципы отрасли публичного и частного права. Принципы публичного и частного права определяют общую базу и пределы регулирования для отдельных отраслей публичного и частного права. Вместе с тем развитие основных и комплексных отраслей настолько широко, что они устанавливают собственные правовые принципы и специальную технику, адекватную их задачам и целям. Это все вопросы собственно отраслей права; и принципы и правила, которые они устанавливают, определяют их самостоятельность и эффективность.

На основе норм различных отраслей права – трудового, гражданского, семейного и ряда других, можно выделить следующие межотраслевые принципы частного права: принцип свободы договора, принцип свободы труда, принцип запрещения принудительного труда, принцип правовой защиты предпринимательства, принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности и др.[551]551
  Захаров, А.Л. Межотраслевые принципы права: автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 – Самара, 2003. – 31 с.


[Закрыть] При этом важно соблюдение принципа разумной достаточности: государство должно применять такие средства, которые позволяют достичь поставленной цели и при этом наименее ограничивают деятельность субъектов и минимально нарушают их права. Например, в случае чрезвычайного положения ограничения прав могут осуществляться только в той мере и на такой период, которых требуют особенности ситуации. Также к принципам комплексных правовых образований можно отнести соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Комплексное законодательство содержат нормы, развивающие принципы, в том числе социальных прав, поэтому такое законодательство можно выделить в отдельную группу. Данную группу составляют законы, призванные регулировать определенный тип общественных связей, имеющие смешанный характер и предусматривающие развитие основных принципов организации общества.

2. Влияние комплексных образований на эффективность системы права. Сопоставление эффективности комплексных образований можно провести с позиции его роли в системе права, назначения и степени его осуществления (например, эффективность правового регулирования является критерием развитости права). Выделение наряду с основной отраслью права комплексных правовых образований помогает теоретическому уяснению их сути, определению эффективности их воздействия на те или иные общественные отношения и позволяет научно определить пути совершенствования права с целью эффективного регулирования общественных отношений.

В.Н. Протасов отмечает, что процессы формирования комплексных отраслей лежат в основе совершенствования права и во многом определяют эффективность его воздействия на социальную сферу. Это обусловлено, тем, что традиционные принципы и методы частного либо публичного права, взятые в отдельности, уже не могут являться эффективным инструментарием для регулирования общественных отношений. Вместе с тем комплексные правовые образования направлены на решение практических задач эффективного воздействия права на общественные отношения.

Формирование новой комплексной отрасли права не означает простого прибавления одного элемента, поскольку включение в систему праву этого элемента приводит к перестройке всей системы права в целом. Возникновение нового элемента ведет к возникновению, по крайней мере, нескольких новых составляющих и сопровождается более или менее серьезным функциональным преобразованием массы составляющих системы вообще.

Кроме того, комплексные правовые образования выражают объективно существующие связи, в частности, соотношение отдельных видов общественных отношений и их правового режима, применение которых определяет эффективность правового регулирования (субъекты отношений, их правовой статус, особенности прав и обязанностей, ответственность и др.). Эти связи оказывают влияние на систему права, с тем чтобы ее функционирование осуществлялось в виде единого, структурно сложного организма, и на эффективность нормативно-правовой формы общественного регулирования, выражающуюся в стабильности действия всей системы.

Комплексные правовые образования способны регулировать общественные отношения системно, т. е. «сплоченными», взаимосвязанными методами, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем единое, согласованное воздействие на определенный круг общественных отношений. Поэтому представляется актуальным исследовать специфику природы и места комплексных правовых образований как структурных образования системы права и системы законодательства, призванных способствовать укреплению законности и регулирования важных для государства и общества отношений, дабы повысить их эффективность, качество и обеспечить правопорядок.

3. Эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей. Право представляет собой не отдельные самостоятельные отрасли, а именно систему, и действует эффективно лишь в тех случаях, когда все его отрасли участвуют в регулировании той или иной группы общественных отношений.

Взаимодействие комплексных правовых образований с отраслями публичного и частного права направлено на обеспечение эффективности правого регулирования соответствующего блока общественных отношений; удовлетворение совокупности взаимосвязанных публичных и частных интересов в соответствующей области.

Эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей находится в зависимости от интереса, поскольку чем адекватнее правовые нормы, т. е. чем ближе они интересам участников общественных отношений, тем выше эффективность правового регулирования. Интерес отражает целевое назначение правового регулирования и его результативность.

Представляется, что в процессе взаимодействия комплексных отраслей и основных отраслей должно достигаться наиболее эффективное урегулирование общественных отношений: элементы основных отраслей права дополняют комплексные отрасли и повышают результативность итогового правового реагирования и достижения поставленных целей.

Так, Д.М. Чечот отмечает, что процессуальное право влияет на общественные отношения в связи с применением норм материального права, постольку его эффективность зависит от эффективности применяемых в процессе осуществления правосудия норм материального права[552]552
  Курс советского гражданского процессуального права. Теоретические основы правосудия по гражданским делам. В 2 т. Т. 1. – М.: Наука, 1981. – С. 106.


[Закрыть].

С одной стороны, комплексные правовые образования выступают как система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых ими основных отраслей права и некоторых правовых институтов. С другой стороны, комплексные правовые образования формируются под влиянием сочетания норм публичного и частного права. Поэтому тенденция, связанная с взаимодействием отраслей частного и публичного права, благотворно влияет на идею развития комплексных правовых образований. В этой связи важно определить модель структурного сочетания правовых способов в целях эффективности правового регулирования общественных отношений.

Специфика комплексных правовых образований, связанная с взаимодействием частноправовых и публично-правовых средств, предполагает в значительной степени повышение роли суда в разрешении возникающих в соответствующей сфере споров при применении публично-правовых или частноправовых средств. Соответственно взаимодействие норм публичного и частного права влияет как на законодательство, так и на развитие судебной практики, в том числе прецеденты Европейского суда по правам человека как источники права. Тем более что эффективность права не всегда зависит от степени развитости форм права (обычай, решение судьи в некоторых национально-правовых системах сильнее государственно-правового воздействия). Например, в Мексике, в отличие от других стран Латинской Америки и вообще стран континентальной системы права, вторым по значению источником права после закона является судебная практика. Сложился даже институт, получивший название «обязательное прецедентное право», согласно которому решения некоторых судов становятся обязательными для судов равной и нижестоящей инстанции. Это относится, в частности, к решениям Верховного суда Мексики, решениям коллегиальных окружных судов, принятым по вопросам, входящим в их компетенцию и обязательным не только для федеральных судов, но и судов штатов[553]553
  Павлова, Н.Г. Становление правовой системы Мексики (историко-правовой аспект): дисс… канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2002. – С. 104–105.


[Закрыть]. При этом в зарубежной и отечественной литературе отмечается, что деятельность судебного органа более эффективна в том случае, если он независим. По мнению Е.А. Ершовой и В.В. Ершова, с позиции теории систем и общей теории права реальная и эффективная защита нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц возможна лишь в случае конституционного закрепления и практического действия независимых, самостоятельных, «равновесных», взаимоконтролирующих и взаимодействующих законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти в системе органов государственной власти, в которой составляющие ее элементы не «подменяют» друг друга, не выполняют функции иного элемента, а лишь взаимодействуют[554]554
  Ершова, Е.А., Ершов, В.В. Прецеденты толкования Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. – 2007. – № 7. – С. 12–25.


[Закрыть].

Для повышения эффективности взаимодействия российской правовой системы с Европейским судом по правам человека, а также для более полной защиты прав российских граждан предлагается принять федеральный закон «Об исполнении постановлений Европейского суда по правам человека». Этот закон должен предусматривать: а) обязательный характер окончательных постановлений ЕСПЧ по делам против России и необходимость их применения российскими судами; б) обязательные требования о переводе на русский язык и о публикации таких постановлений ЕСПЧ; в) порядок их исполнения; г) круг допустимых мер общего и индивидуального характера; д) виды юридической ответственности для должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений ЕСПЧ. Важным индикатором эффективности взаимодействия международных судебных органов и национальных правовых систем является степень реализации решений, вынесенных против государств и требующих совершения деликвентами определенных действий[555]555
  Ижиков, М.Ю. Взаимодействие международного н внутригосударственного права в области защиты прав человека: дис… канд. юрид. наук: 12.00.10 / М.Ю. Ижиков – М., 2012. – С. 13, 136.


[Закрыть].

Представляется, что в законодательстве Российской Федерации можно предусмотреть случаи прямого указания на роль судебной практики, в частности, определить, что случаи, не предусмотренные законом, решаются в соответствии с обычаем или обыкновением, а в отсутствие их, – в соответствии с общими принципами права и судебной практики; противоречия между нормами права судьи должны разрешать в соответствии с законом или с помощью их толкования.