Текст книги "Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу"

6
«Декоративное государство» против модернизации

Как отмечалось выше, модернизация – очень специфический способ развития. Ведущая роль государства – важнейшая характеристика этого способа. Но остается серьезный вопрос относительно специфики этой роли в зависимости от характера проводимой модернизации и от конкретных ее условий. Вполне очевидно, что проведение ранней индустриализации сильно отличается от перехода на магистраль инновационного развития. Так же и традиционалистская Россия сильно отличается от современного нам общества.

Декоративное государство

Сегодня среди экспертов и активных групп общества развернулась активная дискуссия относительно способности действующих государственных институтов решить проблемы российской модернизации. В том, что наличное государство, мягко говоря, не вполне адекватно вызовам модернизации, согласны почти все, включая высшее руководство страны.

Применительно к специфическим задачам модернизации следует отметить явный недостаток проработки стратегических ориентиров развития. Академик В. М. Полтерович точно выявил отличительный признак государств, успешно решивших задачи модернизации – наличие ее стратегического плана, системы индикативного планирования. Анализ же отраслевых ФЦП показывает преобладание в них ведомственного, бюрократического видения, слабость анализа проблем, на решение которых они нацелены. Аналогичная ситуация и с новым, действительно важным и прогрессивным элементом государственной политики – государственными программами. Вместо решения поставленной задачи – концентрации ресурсов на национальных приоритетах – инерция ведомственных подходов. Еще хуже обстоит дело с межведомственным взаимодействием. Здесь нет даже попыток обеспечить согласование задач при решении смежных масштабных проблем. Так, даже нет постановки проблемы модернизации отечественной пространственной среды. И это в условиях, когда миграционные потоки стирают с карты России огромное число сел и даже малых городов. Взамен этого деньги тратятся на безнадежную консервацию.

Еще хуже дело обстоит с модернизацией социальных условий жизни. Здесь не только нет широкого проблемного видения, но налицо плохо взаимосвязанные, но при этом достаточно радикальные проекты. С одной стороны, справедливо указывается на вопиющие недостатки среднего образования, а с другой – втихую ведется процесс сокращения сети бюджетных учреждений на низовом уровне.

Социальное напряжение уже растет. В Сети организуются структуры сопротивления реализации закона № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Общественная палата РФ в своем заключении уже высказала критические замечания к этому закону[37]37
  www.oprf.ru. Автор принимал активное участие в подготовке этого заключения.


[Закрыть]. Но судя по тому, что в ходе подготовки к реализации этого закона никто даже не озаботился созданием системы контроля за качеством бесплатных услуг, предоставляемых населению, это качество – не главная цель преобразований.

Другой порог на пути к эффективному государству – коррупция. Влиятельна точка зрения о системном характере коррупции – «государственная политика прямо диктуется частными интересами находящихся у власти, вблизи власти и способных влиять на власть лиц»[38]38
  Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. Институциональный климат и перспективы экономического роста в России. В 2-х кн. Отв. ред. Е. Г.Ясин. Кн. 1. – М.: ВШЭ, 2001. – С. 221.


[Закрыть]. Имеются и не столь радикальные оценки. Так, опрос экспертов в рамках рассмотренного выше исследования, посвященного проблемам модернизации, показывает, что коррупция действительно крайне значимый порок институциональной системы.

32 % опрошенных полагают, что коррупция – устойчивая система, пронизывающая все этажи власти.

Но при этом 58 % экспертов придерживаются противоположного мнения: коррупция – локальное явление, характерное не для всех звеньев государственной власти.

Результаты исследования показывают, что коррупция в очень большой мере оказывает влияние на принятие значительных решений органами власти и управления. 15 % экспертов считают, что коррупция оказывает решающее влияние. 40 % экспертов считают, что коррупция при принятии решений оказывает влияние наряду с другими существенными факторами.

Главной причиной коррупции эксперты (39 %) считают слабость механизмов контроля за содержанием принимаемых решений. Следующей по значимости причиной (32 %) названа низкая зарплата сотрудников. Также важная причина (28 %) – отсутствие ясных перспектив продвижения, достижение стандартов достойной жизни в основном к концу карьеры (жилья, приличной пенсии). Таким образом, среди причин коррупции важную роль играют факторы, непосредственно связанные с реализацией социального потенциала, с системой стимулов социального функционирования в рамках институциональной среды.

Создается впечатление о «декоративном государстве» (привет маркизу де Кюстину), где фасад – вполне качественные законы, но за ними нет ни обеспечивающих механизмов, ни желания контролировать результаты воздействия принятых законов на социальную жизнь. Обратная связь включается лишь в результате социальных выбросов или катастроф. И то дело заканчивается тушением пожаров (в прямом и переносном смыслах), но не выявлением неполадок в системе, создавшей условия для их возгорания.

Таким образом, речь сегодня скорее идет о возможности (или, напротив, невозможности) провести насущные институциональные преобразования, которые позволят государству Российскому стать успешным лидером насущной модернизации.

Вполне понятно, что оппозиция и справа и слева утверждает, что без радикальных политических реформ модернизация невозможна. Рецепты различны. Коммунисты требуют национализации и концентрации в руках государства основных экономических ресурсов, а их радикальные оппоненты – либерализации, сокращения роли государства. В этой связи примечательна эволюция взглядов А. Б. Чубайса, который, кстати, как и его прежние соратники Белых и Чиркунов, стал «государственником». Видимо, погружение в государственное бытие действительно определяет сознание. Просто триумф исторического материализма.

Для выработки действенных рецептов «институциональной реконструкции», необходимой для успешной модернизации, следует вникнуть в сущностный характер институционального функционирования. Лечение определяется верной постановкой диагноза. Ну, например, если наши институты уникальны и правы, например, В. Шляпентох, видящий феодальную Россию[39]39
  Владимир Шляпентох. Современная Россия как феодальное общество. Новый взгляд на постсоветскую эру. – М.: СТОЛИЦА ПРИНТ, 2008.


[Закрыть], или близкая ему по базовым конструкциям и аргументам О. Бессонова[40]40
  Бессонова О. Э. Институты раздаточной экономики: ретроспективный взгляд. – Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1997.


[Закрыть], то нужно сохранять нашу своеобычность, сворачивать рыночные механизмы и обращаться к институциональным образцам «азиатских тигров». Если же довериться суждениям наших либералов, то, напротив, нужно жестко отделять собственность от власти, запретить чиновникам участвовать в бизнесе, и все будет чудненько.

Конечно, принцип «нарисуем – будем жить» – важная часть отечественной культуры, но все же, прежде чем ринуться в кардинальные реформы, попробуем все проанализировать – как характер функционирования сложившейся институциональной системы, так и ее генезис.

Следует, хотя бы концептуально, представить себе последствия предлагаемых институциональных изменений. Например, каковы будут реальные последствия снижения влияния федерального «административного ресурса» – благотворная конкуренция демократических сил или рост влияния региональных популистов, местного криминалитета и т. п. Соответственно, нужно готовить «страховочные сетки», снижающие риски негативных последствий.

Генезис социальных институтов

Первая задача здесь – проникнуть под формальную институциональную оболочку. Мы уже обсуждали тенденцию «декоративного государства». Для реальной «институциональной реконструкции» нужно докопаться до действительных механизмов функционирования.

Важная общепризнанная черта функционирования отечественных институтов – высокая распространенность оппортунистического поведения, стремления обойти формально предписанные нормы. Яркий ее индикатор – уровень соблюдения правил дорожного движения и способы разрешения конфликтов по этому поводу как между участниками, так и с уполномоченными агентами власти.

Хорошо известно, что это началось издавна. Причины этого также не раз обсуждались. Здесь и слабость религиозных механизмов внутренней мотивации на соблюдение институциональных, прежде всего легальных, норм. Они действовали лишь в отдельных конфессиях. Как уже упоминалось выше, в нашей стране практически не действовали и горизонтальные механизмы институционального контроля, прежде всего цеховые механизмы или их аналоги, сыгравшие значительную роль в институциональном генезисе Запада. Низкое влияние универсалистских ценностей и распространение партикулярных норм, слабость внутренних мотиваций обусловили доминирование внешних по отношению к индивиду, преимущественно государственных средств поддержания стабильного институционального функционирования. Но внешнее давление без позитивной внутренней мотивации стимулировало поиск возможностей оппортунистического поведения.

Соответствующие соблазны испытывали и агенты государства, призванные своими санкциями поддерживать стабильность институциональных норм. В таких условиях коррупция – приватизация функций поддержания институциональных норм – приобретает системный характер. Если отвлечься от романтического антуража, повесть А. С. Пушкина «Дубровский» ровно об этом. Большой барин К. П. Троекуров легко купил подьячего – агента власти и сменил мандат собственности. В таких условиях неизбежно слияние собственности и власти. Иначе трудно сохранить собственность. Наше давнее и недавнее прошлое дает бездну примеров, когда утрата власти и влияния быстро и почти неизбежно ведет к потере собственности.

Постсоветское развитие в большой мере характеризовалось разрушением правоохранительной системы. В некотором смысле это было даже необходимым условием становления существующего режима. Без устранения прежней системы был абсолютно невозможен столь кардинальный переход огромных кусков государственной собственности в руки небольшой группы при сохранении формально демократических институтов.

Нужно было, чтобы правоохранители закрыли глаза на явное несоблюдение формально социально приемлемых законов. Этого можно было достичь лишь путем приватизации правоохранительной системы, включения части агентов этой системы в процесс перераспределения собственности. В этой связи жалобы наших либералов, успешно сделавших свое состояние, на чрезмерное влияние силовиков, их участие в бизнесе – либо черная неблагодарность, нежелание заплатить сполна за успешно сделанную работу, либо намерение перезаключить контракт на новых условиях.

В условиях существенной приватизации системы поддержания прав собственности просто требовать разделения власти и собственности, запретить чиновникам участвовать в бизнесе – чистая маниловщина. Это все равно что бросить младенцев в лесу среди голодных волков. Против этого будет сам бизнес, прекрасно понимающий, что на место ушедших «родных» покровителей немедленно придут рейдеры с немалым властным ресурсом. Назревшее решение проблемы улучшения условий конкуренции, снижения влияния административного ресурса возможно лишь через национализацию системы защиты прав собственности, поддержания контрактных отношений в целом. Это вполне ясно, неясно, как этого достичь.

Прежде всего, необходимо понять, что национализация правоохранительной системы – огромный политический проект. С одной стороны, его успех – необходимое условие модернизации, с другой – он займет немало времени, и ждать его успеха – безумие. Пока дождемся, поезд глобализации уйдет, оставив нас на полустанке дальней периферии.

Здесь налицо противоречие, решить которое позволяет важное наблюдение академика В. М. Полтеровича, который показал, что многие успешные модернизации проводились при высоком уровне коррупции. Становление благоприятного институционального режима велось параллельно с решением других задач модернизации.

В этой связи важно ответить на вопрос: есть ли у нас шанс на успешную «институциональную реконструкцию»?

В пользу положительного ответа свидетельствуют фундаментальные макросоциальные изменения, произошедшие за последние десятилетия: появление «Новой России» – массовых слоев и групп, ориентированных на самостоятельное решение собственных проблем, вполне адаптированных к наличной институциональной среде, индивидуально принимающих рациональные решения на основе собственного практического опыта. Достаточно массовое обращение к ипотечному кредитованию и относительно низкий, даже по сравнению с европейскими странами, уровень просроченной задолженности в период кризиса – важный индикатор наличия у этих групп по меньшей мере среднесрочного горизонта оценки последствий при принятии решений. Следует отметить, что переход от ситуативного реагирования к личным среднесрочным стратегиям требует учета достаточно широкого набора институциональных условий.

Как это ни парадоксально, но важным фактором роста навыков предвидения разнообразных последствий собственных действий стало распространение в массовом сознании представлений криминальной среды – «понятий», устанавливавших жесткие санкции за нарушения норм, принятых в этой среде. Парадокс заключается в том, что из этих уродливых норм и представлений исходил тот самый принцип неотвратимости наказания, который столь сильно девальвирован в легальной среде.

Таким образом, в активных, рациональных, высоко адаптированных группах сложились навыки оценки последствий собственных действий, основанных на достаточно хорошем знании институциональной среды и оценки возможности применения санкций за нарушение тех или иных норм. Важной характеристикой институционального функционирования также является развитие в рамках институциональной среды сетевых структур, строящихся на базе межличностного доверия. В значительном числе случаев отношения внутри соответствующих сетей предопределяют характер функционирования, нормы, вырабатываемые институтами, выступающими формальными оболочками обсуждаемых сетей.

Некоторое дополнительное представление о той рамке, которой руководствуются участники институциональных отношений, могут послужить материалы рассмотренного выше исследования, посвященного проблемам модернизации. В его ходе экспертам был задан вопрос, что может служить опорой при принятии трудного нестандартного решения. В классической «веберианской» схеме в такой ситуации предполагается обращение к нравственным принципам, выступающим социальными регуляторами в тех ситуациях, когда другие не срабатывают. Но в исследовании лишь 25 % отметили такой вариант. Это означает, даже если принять этот ответ как абсолютно достоверный, что классическая схема, связанная с высокой регулятивной ролью универсалистских этических норм, у нас не слишком работает.

Наиболее же частый ответ (54 %) – «нормы закона, должностные инструкции». Казалось бы, трудно себе представить, что опрошенные эксперты в трудной, в особенности неопределенной ситуации кидаются листать законодательные акты и должностные инструкции. Обращает внимание, что лишь 7 % экспертов считают возможным обратиться за советом к руководителю. Этот ответ означает, что традиционалистские модели функционирования институтов также не работают. Не получили поддержки и меркантилистские модели, на которые ориентируются 9 процентов.

Предположение, что опрошенные в ходе исследования выбрали социально одобряемый ответ, не прояснили существа дела. Сейчас можно высказать гипотезу о том, что, как было отмечено выше, легальные нормы стали более значимой рамкой при принятии решений.

Институциональные конвенции

Важным этапом эволюции институциональной среды стало складывание «путинской конвенции» – системы неформальных норм, определяющих статус лиц, подпадающих под действие этой конвенции, а также меру возможного нарушения ими легальных норм в зависимости от неформального статуса участников конвенции. Представляется, что феномен конвенции способен объяснить явное противоречие в объяснительных схемах современного институционального функционирования. С одной стороны, налицо низкий уровень регулирования формальных норм, распространенность оппортунистического поведения, а с другой – достаточно высокий уровень частной инвестиционной активности, казалось бы, невозможных при столь дефектной институциональной системе. Гипотеза институциональной конвенции предлагает объяснение этого противоречия путем введения комплекса неформальных институциональных норм, выступающих «ядром» общей системы норм, регулирующих экономическое поведение.

Сущность конвенции – размен лояльности на ограниченную этой конвенцией свободу предпринимательской активности, реализации планов рейдерских или иных форм захватов. «Путинская конвенция» носила достаточно ограниченный характер. Она охватывала верхи бизнеса. Аналогичные конвенции существовали на региональном уровне под «крышей» регионалов-тяжеловесов. Хорошо известны коллизии столкновения интересов бизнесов, встроенных в разные конвенциональные структуры.

В определенной мере эта конвенция компенсировала приватизацию правоохранительной системы. Конечно, эта «конвенция» далека от легальных норм, но все же она в 2003–2008 годах позволила снизить институциональные риски. Более того, представляется, что высокие темпы роста экономики, рост частных инвестиций в 2004–2008 годах в значительной мере обусловлены складыванием рассматриваемых конвенций.

Период кризиса явно знаменовался размыванием конвенций. Хотя размер полученной помощи хорошо коррелировался со степенью близости владельцев бизнес-структур к власти, все же ряд банкротств, слияний и поглощений поставил под сомнение упорядоченность латентной иерархии участников конвенций. Незаметно ее восстановление по прежним правилам в посткризисный период.

Налицо новый этап институционального генезиса. Кризис, существенно проблематизировавший институциональные основания, в определенной мере повысил статус рыночных механизмов. Те, кто до кризиса ориентировался на них и не слишком полагался на свой административный ресурс, пережили кризис с меньшими потерями. Кризис, как это видно из рейтинга «Эксперт-400», внес значимые изменения в высшую корпоративную иерархию.

В последние годы в состав институциональных норм, которые необходимо учитывать при оценке угроз применения санкций, все больше стали входить нормы закона, формальные нормы в целом.

В особенности это относится к бизнесменам и чиновникам. Смешно утверждать, что законодательство стало ведущим регулятором. Но то, что оно стало значимой рамкой, учитываемой при планировании бизнеса, трудно отрицать.

Обобщая макросоциальные изменения, произошедшие за последние годы, в первую очередь включая усиление значимости рационального предвидения последствий принимаемых решений, можно выдвинуть гипотезу о том, что российский институциональной генезис осуществляется под значительным влиянием «феномена Руссо». В основе просветительской концепции Ж. Ж. Руссо лежало убеждение, что возможно становление справедливых институтов на основе рационального эгоизма, предвидения индивидами последствий принимаемых ими решений.

Впоследствии историки, социологи, экономисты и социоантропологи приложили много сил для того, чтобы показать слабости этой концепции. Однако специфика социальных и исторических условий России, слабое влияние тех факторов, которые обусловили генезис как европейских, так и азиатских институтов, привели к тому, что здесь «по остаточному принципу» начали работать столь непрочные механизмы, как институциональные конвенции и формирование институциональных норм по «феномену Руссо». Но, как говорится, лучше эти непрочные механизмы, чем тотальная слабость институтов, нестабильность и беспредел 90-х годов.

Еще несколькими годами раньше при обсуждении «путинской конвенции» автор указывал на возможность ее эволюции в сторону усиления легальных норм. Эта возможность отчасти реализовалась через разрушение региональных «крыш» – уход большинства региональных «тяжеловесов», фрагментарную национализацию правоохранительной системы.

В последнее время граждане отмечают активизацию прокуратуры в защите прав граждан, в соблюдении трудового законодательства. Рост рассмотрения дел в арбитражных судах, снижение, по мнению включенных экспертов, доли «проплаченных» дел – движение в том же направлении. Кое-что сдвинулось и в судах общей юрисдикции. В правовом пространстве были заделаны многие дыры, позволившие существенно сократить рейдерскую активность. Даже с учетом малых сдвигов в сердцевине правоохранительной системы – в МВД и Следственном комитете – заметны пусть скромные, но все же позитивные сдвиги в сторону национализации правоохранительной системы.

Можно говорить о тенденции складывания новой, «медведевской», конвенции, ставящей задачу существенного сужения зазора между неформальными практиками и нормами закона.

Ее главными отличительными чертами является расширение охвата конвенцией, проникновение ее на региональный уровень, повышение значения правовых норм. В структуре норм новой конвенции роль правовых установлений существенно больше, чем прежде, хотя в ней сохраняются и нормы лояльности. Безусловно, налицо стремление к расширению пространства свободы, сдерживаемое институциональными реалиями и групповыми обязательствами.

Следует ясно понимать, что сегодня вряд ли можно добиться много большего. Коридор возможностей достаточно узок и определяется он расстановкой сил поддержки и сопротивления национализации широко понимаемой правоохранительной системы.

Даже относительно скромные усилия президента, направленные против наиболее наглых или общественно значимых случаев коррупции, сталкиваются с заматыванием и прямым саботажем правоохранительных органов. При этом следует ясно понимать, что усиление административного нажима на нерадивых или заинтересованных исполнителей без адекватного роста общественно-политической поддержки – прямой путь к сплочению сил сопротивления, к дискредитации усилий президента, его поражению.

Конечно, абстрактно возможен путь репрессий, к которому призывают радикалы с обоих флангов. Но кто их будет проводить? Если представители существующей системы с их сложившимися связями и навыками, то это лишь захлопнет крышку ее приватизации – выхода уже не будет. Если создавать новую структуру, то это уже переход на рельсы революционной борьбы. Борьбы, во-первых, невероятной по очевидным причинам политического генезиса президента, а во-вторых, еще и заведомо проигранной, так как нет идеи, которая могла бы сплотить и подвигнуть неофитов на борьбу со все еще мощной системой. Без идейно-политической сплоченности и мотивации новая структура станет всего лишь инструментом перераспределения собственности при том же или даже большем уровне приватизации этой системы.

Оставим радикальные пути «буревестникам» новой революции. Нам важнее искать реализуемые стратегии. Вполне очевидно, что коридор возможностей в большой мере определяется не только стремлением президента продвинуться в становлении правового демократического государства, но и его встроенностью в существующую систему, сложившимися отношениями и обязательствами. Но и это немало, если сполна реализовать открывающиеся возможности.

Расширение коридора возможностей «медведевской конвенции», ее позитивная эволюция напрямую связаны с ростом его социально-политической поддержки, с платежеспособным спросом на легальные и демократические институты, с нарастающим сопротивлением группам, приватизировавшим правоохранительную систему, или бенефициариям этой приватизации.

Некоторое представление о расстановке сил дают результаты рассмотренного выше исследования, посвященного социальному и институциональному потенциалу модернизации. В исследовании экспертам и населению были заданы вопросы о том, какие институты могут стать движущей силой, а какие – тормозом модернизации. Разумно использовать индикатор: разницу между позициями «движущая сила» и «тормоз». Для федеральных органов этот индикатор, по оценкам экспертов, составляет 72 %, а населения – 44 %. Для региональных органов эти показатели составляют соответственно 59 и 25 %. Следует обратить внимание на высокое значение рассматриваемого индикатора у федеральных СМИ, соответственно 53 и 43 %, то есть население считает их большей движущей силой модернизации, чем региональные власти.

Среди политических партий лишь «Единая Россия» получила положительное значение индикатора: 49 и 36 %. Остальные партии получили отрицательный рейтинг.

Среди институтов, получивших высокое значение индикатора, следует выделить крупный и средний бизнес (68 и 33 %); малый бизнес (63 и 27 %). То есть значение крупного, среднего и малого бизнеса вполне сопоставимо со значением региональных органов власти.

Каковы же шансы на дальнейшее изменение расстановки сил, на рост поддержки национализации правоохранительной системы?