Текст книги "Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу"

Спрос на государство

О необходимости правового государства и демократии говорят давно, уже четверть века, с перерывами, она – в повестке дня. Но при этом о ней говорится как о чем-то, что обязательно придет, как только наступит освобождение от «гнета КПСС», как появится частная собственность, сложится средний класс. Все случилось, но с демократией и с правовым государством по-прежнему засада.

Мало кто готов обсуждать неприятный вопрос: какие силы всерьез заинтересованы в демократии и правовом государстве? В системе, основанной не на уже привычном манипулировании законами и другими правилами, а на следовании Закону, даже если это хлопотно. Заинтересованы настолько, что готовы за нее бороться, рисковать, тратить большие и разные ресурсы, более того, готовы не к демонстрациям, а к нудной, кропотливой ежедневной работе. И каков же будет честный ответ?

Демократия не сильно нужна политическим партиям. Одни без нее, через «административный ресурс», получают атрибуты власти и не требуют большего. Другие «украденными голосами» объясняют свои реальные неуспехи, неспособность вести политическую борьбу в предлагаемых, действительно непростых обстоятельствах.

Строгое соблюдение правил, общественный контроль смертельны для бюрократии и силовиков, стригущих купоны с административной ренты. Жизнь по правилам не нравится и бизнесу, настолько привыкшему «решать проблемы», что он готов терпеть «крысятничество», лишь бы прищученные подчиненные не начали вытряхивать из шкафов многочисленные скелеты. В особенности бизнесу мелкому и среднему, с одной стороны страдающему от поборов, с другой – все же как-то защищенному «крышей», сетью доверительных отношений с местными властями. По «понятиям» накладно, а «по правилам» – не было бы хуже. Да и известно, какие правила в приватизированной системе.

Да и граждане, на кухнях оплакивающие демократию, не готовы сдвинуться с места и создать ТСЖ, потратить полчаса и заплатить штраф в банке, а не в карман гаишнику. Готовы тратить часы на обличения власти в Интернете, но не пойти на выборы, участвуя в демократическом процессе.

В общем, абстрактных мечтаний хватает, но реального платежеспособного спроса на государство маловато. Налицо известный из институциональной теории казус «безбилетника»: в общественном транспорте заинтересовано большинство, но пока порядок не установлен, выгоднее не платить за билет[41]41
  Олсон Мансур. Логика коллективного действия. Общественные блага и теория групп. – М.: ФЭИ, 1995.


[Закрыть]. Но тогда где взять деньги на транспорт? Так же и с государством: нужен либо неподкупный контролер, либо самоорганизация пассажиров, наказывающая «зайцев». Если нет ни того ни другого, нет дееспособного государства.

Не случайно все острые политические решения президента Путина, как не раз отмечалось, проводились как спецоперации. Здесь не только любовь к жанру, но и хорошее знание реалий, здравая оценка альтернатив.

Но за последние годы в стране произошел политэкономический сдвиг – появился мощный потенциальный «покупатель» демократии, закона и порядка. За последние годы из локальных компаний вырос крупный бизнес. Он уже не может полагаться на прежде «родные» региональные власти, но не дотягивается до поддержки на самом верху. Какая-то поддержка есть, без нее не поднялись бы, но ее маловато для борьбы за место на новом, уже большем рынке. К честной конкуренции они готовы, но для нее нужна всеобщая игра по правилам. К этим «покупателям» следует добавить и ряд постолигархических империй, втянутых в конкуренцию и на внутреннем, и на внешнем рынке, где «административным ресурсом» не прикроешься.

Если посчитать экономический потенциал этого крупного бизнеса, уже реально заинтересованного в игре по правилам, то результат будет близок к половине ВВП или около того. Но к этому нужно добавить немалый социально-политический ресурс части «муниципалов», тесно связанных с интересами избравшего их населения, поддерживающего их среднего бизнеса. Им правила нужны, чтобы получить устойчивые условия работы, избавиться от тисков «регионалов», видящих в новых лидерах конкурентов. Растет число и руководителей регионов, которым правила нужны для стимулирования инициативы и предприимчивости, самостоятельной реализации насущных проектов.

Этот тектонический сдвиг – огромный шанс для того, чтобы проложить дорогу успешной модернизации, создать приличное по эффективности и просто приличное государство.

Времени для позитивного выхода немного. Если интересанты не увидят для себя реальной перспективы, они, как люди практические, покончат со своими мечтаниями и колебаниями. Они сделают ставку на встраивание в существующий порядок манипулирования правилами игры. Но этот выбор ведет в исторический тупик, когда, лишь для того, чтобы удержать место в мире, надо очень быстро двигаться вперед.

Изменение диспозиции

Для того чтобы избежать нового институционального тупика, нужно поддержать позитивное развитие новой «медведевской конвенции». Это, в свою очередь, как отмечалось выше, требует повышения платежеспособного спроса на демократию, на национализацию правоохранительной системы и правовое государство. В некотором смысле необходимо реализовать своего рода инвестиционный проект, направленный на решение актуальных институциональных проблем.

В первую очередь необходимо актуализировать спрос на эти институциональные перемены. Это предполагает, что все группы общества, заинтересованные в соответствующих переменах, должны в большей степени актуализировать свои интересы, превратить свой эвентуальный спрос в актуальный, оценить баланс потенциальных выгод и издержек своего участия в предстоящих преобразованиях.

Но это вряд ли возможно без активных политических действий со стороны предложения – высшей политической власти страны, способной повысить доверие к проводимой политике, сдвинув тем самым соотношение между инерцией с одной стороны и социально-политической активностью – с другой. Это значит, что со стороны предложения, инициаторов и активных участников процесса национализации правоохранительной системы, должна развернуться кампания по рекламе и продвижению данного процесса, с тем чтобы убедить потенциальные силы поддержки в серьезности своих намерений и понизить порог их вхождения в сделку.

Это означает, что необходимо запустить политический по своему содержанию процесс корпоративной консолидации заинтересованных групп. Например, важно, чтобы внутри бизнес-сообщества сложилось ясное понимание, что существующие сегодня взаимоотношения внутри этих групп практически равнозначны соучастию в сокрытии преступлений (налоговых, таможенных и т. п.), совершаемых соратниками. На сотрудничество с правоохранительными органами в борьбе с коррупцией идут чаще всего от полной безысходности, не по соображениям приверженности легальным нормам, лояльности государственным установлениям. Структуры организаций бизнеса, формально предназначенные для поддержания этических норм ведения бизнеса, не оказывают реального влияния на его практику. Хуже того, многим памятен случай, когда руководителем соответствующей комиссии ведущей организации бизнеса был назначен человек, которого спустя короткий срок объявили в федеральный розыск.

Поддержка спроса на правовое государство требует изменения этого положения, постепенного изменения бизнес-нравов, активизации структур, призванных поддерживать нормы ведения бизнеса. Также необходимо налаживать диалог между представителями бизнес-сообщества с одной стороны и теми руководителями правоохранительных органов, которые завоевали доверие этого сообщества, – с другой. Одновременно нужно разрабатывать взаимоприемлемые процедуры сотрудничества бизнеса и правоохранителей, в ходе которых со сцены должны быть убраны (вовсе не обязательно в тюрьму) те, кто наиболее нагло попирает правовые и этические нормы, подрывает легитимность российского бизнеса.

Аналогичные процессы необходимо запустить и внутри других влиятельных групп, которые потенциально могут стать участниками социально-политической коалиции за институциональные реформы, за национализацию правоохранительной системы. Крайне важно, чтобы формирование этой коалиции осуществлялось на уровне практических действий, а не привычным путем подписания разного рода пактов и деклараций типа пакта Монклоа. Декларации могут лишь дискредитировать важнейший процесс формирования действенной коалиции.

Руководство страны со своей стороны должно стать консолидирующим центром этой коалиции. Учитывая масштаб решаемой задачи, борьба за умы и сердца потенциальных участников коалиции может вестись путем сочетания идейно-политических и организационно-политических методов.

Альтернативы институционального генезиса

Шансы на успех позитивного сценария, правду говоря, не слишком велики. Главный барьер на этом пути – уклонение от открытой политической борьбы за консолидацию позиций влиятельных групп на стороне национализации правоохранительной системы. Причины этого вполне понятны. Во-первых, синдром «боязни совковости», стремление уйти от прежней идеологизации всех сторон жизни. Во-вторых, опасения осуждения «социально близких» референтных групп, в которых цинизм считается хорошим тоном, преданность убеждениям – либо слабостью, либо, хуже того, наглым лицемерием. В силу этого власти предпочитают деидеологизированный прагматизм, административно-бюрократические и легалистские методы действия, которые в принципе не могут стимулировать активизацию социальных сил, способных поддержать позитивную эволюцию «медведевской конвенции».

Смогут ли российские «верхи» совершить социально-политический маневр, скорректировать методы своего действия? Сегодня трудно сказать. Для этого нужен практически личный подвиг.

Если реализуется позитивный сценарий, существенно сужающий разрывы между конвенциональными и легальными нормами, то шансы на успешную модернизацию, включая рост влияния инноваций на экономический рост, существенно возрастут.

Следует иметь в виду «инерционный», наиболее вероятный сценарий. Он связан с постепенной интеграцией «институциональной конвенции», упорядочением ее иерархии, сшиванием ее региональных фрагментов во все более цельную ткань. Этот процесс основывается на расширении источников влияния на формирование латентной иерархии рассматриваемой конвенции. Скорее всего, в ее рамках несколько вырастет влияние правовых норм.

Однако следует понимать, что слабость ценностного, или, в иной формулировке, идейно-политического, обоснования наказаний за нарушение закона будет приводить к их интерпретации либо как случайности, либо в качестве наказания за какие-то иные проступки. Это серьезный барьер на пути превращения конвенции в интегрированную систему, скрепленную прочными ценностно-этическими основаниями, – в последовательно легальную систему. Это принципиальное ограничение инерционного сценария. Скорее всего, объем коррупции несколько сократится, но сохранится значительное влияние частных интересов в принятии государственных решений. Это значит, что влияние инновационных факторов на экономическое развитие окажется существенно ниже.

Но следует иметь в виду и сценарий «взлома конвенции» – разрушения ее неформальных норм, основанного на явном ослаблении санкций за их нарушение.

Одним из наиболее вероятных импульсов к сваливанию в этот сценарий может стать «либерализация» формальных институциональных норм без одновременного подкрепления этих норм действенной системой санкций за их нарушение. Этот институциональный шок будет много сильнее, чем в начале 90-х, так как он будет воздействовать на много более интегрированные институциональные отношения, насквозь пронизанные контрактными обязательствами и правовыми нормами. Снижение влияния санкций в строгом соответствии с социологической теорией с необходимостью ведет к подрыву сдерживающих норм.

В результате вакуум, создаваемый хотя и слабыми, но все же хоть как-то регулирующими институциональными нормами, будет заполнен безнаказанным разгулом структур, приватизировавших правоохранительную систему, их союзников. Это станет вызовом для сложившейся системы, мощным стимулом для нового радикального передела «пирогов» как в рамках приватизированной правоохранительной системы, так и внутри бизнеса, к перехвату больших кусков собственности. Этот сценарий ведет к такой институциональной неопределенности, что трудно будет рассчитывать на рост инвестиций не только в инновационные проекты, но даже и в традиционные отрасли. Эта ветка сценария ведет к утрате многих прежних, дорогой ценой добытых достижений России, к институциональной ловушке, из которой вряд ли станет возможным выйти без сильного социально-политического потрясения.

Способность к стратегии

Формирование полноценного предложения и актуализация платежеспособного спроса на дееспособное государство, на национализированную правоохранительную систему – необходимое, но отнюдь не достаточное условие. В обсуждаемый инвестиционный проект реконструкции государственной системы управления входит также цель сделать государство способным к решению стратегических задач.

Выше мы уже обсуждали содержательные контуры модернизационного проекта, его программы-минимум. Когда сегодня говорят о модернизационном проекте, чаще всего имеют в виду некий всеохватный проект наподобие «Программы-2020». Но в современных условиях России, с ее сложными экономическими, политическими и социальными проблемами, такой качественный проект сделать очень трудно. Содержательно прописать все функциональные взаимосвязи между этими проблемами невероятно трудно. Для этого, в частности, нужна прочная теоретическая основа, к тому же еще и общепризнанная. Реально ли это в сегодняшней России? Вопрос риторический. Альтернатива – поставить во главе разработки программы модернизации специалиста, авторитет которого заменит теорию. Боюсь, что результат будет тем же. Наши СМИ быстро его угробят, хорошо если не впрямую.

Где же выход? Можно воспользоваться недавним опытом Бразилии. Президент Лула да Силва также искал решение сходной проблемы и пригласил на пост министра стратегического планирования авторитетного в стране ученого, профессора Гарварда Умберто Мангобейро Унгера. Профессор Унгер говорил мне, что Лула ожидал от него всеобъемлющей программы модернизации. Но профессор Унгер, понимая сложность, длительность такой разработки и, главное, невероятные трудности реализации подобного проекта, пошел другим путем. Он разрабатывал и запускал стратегические проекты, способные решать ключевые проблемы развития страны.

Так, в рамках политической модернизации был запущен важный для Бразилии проект гражданского контроля над вооруженными силами, которые всегда были «вещью в себе». Также запущен проект создания работоспособного механизма трехстороннего (правительство, бизнес, профсоюзы) взаимодействия для выработки экономического курса, сочетающего высокую динамику и рост текущего жизненного уровня.

Если кому-то это кажется мелким, то ведь дело в том, что это широко понимаемые проекты, втягивающие в себя разные проблемы. Их решение дает импульс новым изменениям, уже не требующим государственного прессинга. Модернизация превращается в органичное развитие.

Даже если пойти путем реализации ряда взаимосвязанных стратегических проектов, то это не уберет все барьеры. Главный из них – недостаточная стратегичность разрабатываемых модернизационных проектов. И это при том, что хорошо известно, что постановка стратегических целей и задач – необходимое условие успешной модернизации.

В последнее время в риторике власти эта проблема упоминается все чаще, прежде всего в связи с постановкой задачи осуществления управления по достигнутым результатам. Однако при рассмотрении соответствующей практики видно царство прежних ведомственно-бюрократических подходов, плохо совместимых с политикой модернизации.

Из анализа целей федеральных целевых программ (ФЦП) видно, что выработке этих целей крайне редко предшествует глубокая проработка проблемы, анализ альтернатив достижения поставленных целей, оценка реальных возможностей их достижения, условий, при которых это возможно. Складывается впечатление, что задача состоит в освоении выделенных средств, а не в достижении заявленных целей ФЦП. Это впечатление усиливается тем, что эти ФЦП не проходят серьезной вневедомственной, не говоря уже о независимой, экспертизы.

Есть серьезные опасения, что эти застарелые болезни целевых постановок перейдут и на практику разработки государственных программ, в рамки которых начиная с 2012 года правительство намеревается включать усилия министерств и ведомств. Но качество функционирования стратегического звена государственного управления вызывает серьезные сомнения в связи с практическим отсутствием в нем межведомственного взаимодействия. Вполне очевидно, что решение какой-либо масштабной государственной проблемы невозможно организовать в рамках одного, даже очень большого ведомства. Однако сегодня даже не прорабатывается вопрос о том, как реализовать государственные программы за пределами «профильных» ведомств. Также, вопреки рекомендациям теории программного менеджмента, в документах, регламентирующих управление государственными программами, даже не ставится вопрос о руководителях этих программ, что подразумевает постоянное персональное совпадение между управлением этими программами и руководством профильными ведомствами.

Еще больший круг проблем возникает на уровне межведомственной и межпрограммной координации. Но в структуре государственного управления отсутствует какая-либо структура, в функции которой входит решение этих задач. Для сравнения: в системе государственного управления США, ориентированной на программно-целевое управление и ставшей образцом при разработке отечественной административной реформы, ключевую роль играет Административно-бюджетное управление. В его функции как раз и входит анализ приоритетов национально-государственного развития и разработка целей программ, которые реализуют государственные агентства. Также оно занимается «программной сборкой» – оценкой того, в какой мере ход реализации программ позволяет решать национальные проблемы. У нас же ни в администрации президента, ни в аппарате правительства нет ничего подобного.

В таких условиях успешное решение задач модернизации без создания необходимых инструментов стратегического управления представляется не слишком вероятным.

Вторая крупная проблема, без решения которой вряд ли возможна успешная модернизация, – независимая экспертиза. О ней мало говорят в связи с модернизацией, хотя мировой опыт прямо указывает, что модернизация – всегда время и маниловщины, и разного рода авантюр, чудодейственных проектов. Широко обсуждаемый казус с чудо-фильтрами Петрика, вне зависимости от исхода проводимой экспертизы, пример того, как дорого и в прямом и в переносном смысле может обойтись отсутствие или даже слабость независимой экспертизы.

Выше мы уже обсуждали, что бюрократы – агенты государства, которым поручено действовать от его имени, – в лучшем случае корректируют его цели в собственных интересах. Недаром независимая экспертиза – важнейший элемент принятия решений там, где действительно думают о принятии ответственных стратегических решений.

В системе принятия важнейших решений нет даже нормы, предусматривающей проведение независимой экспертизы. Не сильно пока меняют дело и общественные слушания. Слушания в Общественной палате показали, что общественные слушания, предусмотренные законом при реализации масштабных градостроительных проектов, часто либо срежиссированы властями, либо прямо сфальсифицированы.

В странах, которые принято называть развитыми, при всей их прижимистости, не сильно экономят деньги на независимую экспертизу.

Но одновременно они заботятся о качестве этой экспертизы. В условиях, когда репутационные риски – действенный регулятор, о качестве своих заключений призванные эксперты заботятся всерьез. Эксперт, уличенный в связях с лоббистами, – конченый человек не только в моральном плане, у него велик шанс сесть на много лет.

У нас же только в бизнес-консультировании установлена гражданско-правовая ответственность за результаты экспертизы. В других областях записаны нормы, но нет какой-либо ответственности за аффилированность, за принятие заинтересованных заключений.

Еще один барьер – слабые обратные связи при анализе хода реализации стратегических проектов. Загвоздка в том, что большая проблема быстро распадается на множество частных задач и решений и трудно за деревьями все время видеть лес. Это специальная компетенция стратегического анализа. Здесь также не грех воспользоваться мировым опытом в разработке методов стратегического аудита. Наша Счетная палата активно участвует в этих проектах, но этот ее опыт стараются не замечать.

Другая сторона этой же проблемы – политическое измерение обсуждаемых обратных связей. Понятно, что результаты – предмет политической борьбы. Но «заметание под ковер» проблем и результатов реализации масштабных проектов в условиях презумпции виновности власти подрывает социальную поддержку модернизации с рассмотренными выше последствиями. В силу этого развитие общественного контроля – необходимое звено модернизации. Во-первых, у структур общественного контроля больше шансов на доверие, чем у политических и государственных структур. Во-вторых, в этих структурах больше шансов собрать независимых экспертов, получить их честное заключение.