Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

4. Цели и средства правотворческой политики
(В. В. Нырков)

Вопрос о целях правотворческой политики, несомненно, принадлежит к числу актуальных и наиболее важных для теории и практики государственно-правового регулирования общественных отношений, а также и к числу наименее исследованных. В современном правоведении целевой аспект правовой политики в целом получил наибольшую разработку в трудах А. П. Коробовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, К. В. Шундикова, В. А. Рудковского¹²⁰ и других. Так, в проекте концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. выделены стратегические перспективные цели и наиболее актуальные задачи (приоритеты). Однако вопросу о целях именно правотворческой политики уделено значительно меньшее внимание, что создает дополнительные трудности в формировании и осуществлении данного вида правовой политики в Российской Федерации.

В философии категории «цель» и «средство» обозначают собой феномены, являющиеся непосредственными характеристиками любого сознательного волевого процесса. Более того, эти явления «тесно генетически, логически и функционально взаимосвязанные, а потому наибольший эффект при их научном анализе может быть достигнут при их совместном, системном исследовании»¹²¹. Обоюдная зависимость состоит в том, что именно в средстве реализации та или иная цель получает свою определенность¹²², превращаясь из идеального образа в объект существующей действительности. Но в это же время средства, бучи объектами существующей действительности, «определяют реалистичность или утопичность цели, корректируют ее основные параметры вплоть до отказа от тех идеалов, которые оказались на сегодняшний день недостижимы»¹²³. По этим причинам изучение проблемы целей и средств имеет важное теоретическое и практическое значение для общей теории правотворческой политики.

Цель как философская категория лежит в основе познания существа правотворческой политики, процесса ее формирования и реализации. Цель – это «идеальный (существующий в сознании) образ желаемого для субъекта состояния, процесса или явления, возникающий на основе объективных потребностей и возможностей бытия и являющийся важнейшим условием рациональной человеческой деятельности»¹²⁴. Столь же важное значение имеют цели и в процессе формирования, выстраивания правотворческой политики. Цели вносят в политику элемент осмысленности и организованности, выражают одну из фундаментальных закономерностей ее бытия и развития – принципа опережающего отражения социальной действительности¹²⁵.

Как в самом праве, так и в правотворческой политике, цель следует рассматривать как категорию с двойной природой, представляющей собой диалектическое единство субъективного и объективного.

Объективный характер цели возникает из свойства объективности ее источника (первопричины) – потребности. Процесс формирования цели с позиции реальной жизнедеятельности складывается по схеме «среда – потребность – интерес – мотив»¹²⁶. В общем виде этапы формирования цели выглядят следующим образом: объективная потребность, пройдя через фильтр мышления, перерастает в субъективный интерес, к осознанию которого прикладываются волевые усилия, формируется четко очерченная цель и происходит выбор средств для ее достижения. С этого момента считается, что управленческое решение принято и нужно совершать определенные действия по использованию средств, действия нацелены на необходимый результат, на удовлетворение потребности. Объективность, как свойство цели, становится еще более очевидным с пониманием зависимости и обусловленности права от других сфер жизнедеятельности общества, а также от наличия действительных возможностей его реализации. Таким образом, если цели правотворческой политики не содержат объективного компонента, то речь идет скорее уже не о цели, а о желании, исполнение которого находится за рамками управляемого процесса, зависящего от благоприятного стечения обстоятельств, а не от наличия фактических возможностей.

Субъективность цели заключается в том, что по существу цель – это «продукт» сознательного творчества людей, плод осознания конкретных социальных потребностей и интересов. Рассматривая цель в правотворческой политике как категорию субъективную, можно констатировать, что она отражает реальную действительность как в соответствии с ее объективными закономерностями, так и вопреки им. Дело в том, что уже само возникновение цели порождено противоречием между сущим и должным, между тем, что есть, и тем, что необходимо. Действительность отражена в цели специфически, в ее субъективном осмыслении, всегда связанном с определенной оценкой реальности с позиции человеческих потребностей¹²⁷.

Мир, окружающий людей, одновременно разнообразен, взаимосвязан и противоречив, как и цели, возникающие в человеческом сознании под воздействием множества материальных и нематериальных факторов. Цели в зависимости от основания их классификации могут быть:

• общими и частными;

• государственные и негосударственные;

• ближайшие и перспективные;

• предметные и функциональные;

• цели-модели, цели-мотивы, цели-задачи;

• исполнимыми и неисполнимыми;

• прогрессивными и реакционными;

• гуманными и антигуманными;

• нравственными и безнравственными;

• индивидуальными и общественными;

• продуктивными и репродуктивными;

• истинными и ложными;

• конкретными и абстрактными;

• эмпирическими и теоретическими и т. д.

Важно учитывать положение о том, что «цель связана с категорией ценности (идеала) через соотношение желательности, но она не сводится к желательности субъективной, при этом цели субъектов правовой деятельности связаны не с ценностями вообще, но с социальными ценностями»¹²⁸. Действительно, в правотворческой политике не должно быть места частным, узкогрупповым интересам, противоречащим общим, социально важным потребностям. Законодательное закрепление должны получать не все, а только наиболее общественно значимые потребности и интересы, обладающие определенной социальной ценностью. Подобные ценности переживаются уже как нечто не просто желаемое, но чтимое, значимое, и если они становятся нормами, то служат одним из важнейших факторов устойчивости общественной системы¹²⁹. В противном же случае отсутствие в законе социально полезной цели или соответствующего средства для ее реализации приведет к тому, что его нельзя воспринять истинным и правомерным¹³⁰, он будет отторгнут обществом как чуждое, несвойственное явление. Прав П. А. Сорокин в том, что главной причиной, или основной внутреннего социального мира, является наличие в данном обществе твердо вошедшей в жизнь системы основных ценностей и соответствующих им норм поведения¹³¹.

Как бы ни разнились интересы и представления о ценностях у участников социального процесса, всегда есть те общие интересы, которые позволяют государству вырабатывать единую правотворческую политику и единый вектор государственного развития. Говоря о современных ценностях, ученые на передовые позиции выдвигают такие ценности, как жизнь, счастье, общее благо, порядок, справедливость, свобода, достойное существование. Это так называемые базовые ценности, предстающие конечными основаниями (идеальными целями) и выполняющими роль путеводных ориентиров. Полноту представлениям о ценностях добавляют не менее важные функциональные (вторичные, содержательные, инструментальные) ценности: равенство, безопасность, социальный прогресс, солидарность, национальные интересы и др.

Неотделимая связь права и правотворческой политики обусловила переход правовых целей (целей права) в цели правотворческой политики с сохранением своих специфических свойств, ведь, соглашаясь с А. И. Экимовым, правовая цель – это всякая цель, которая осуществляется посредством отдельных норм, институтов, отраслей права, а также права в целом¹³².

Существенными признаками, отличающими цель правотворческой политики от других видов целей, являются:

1) отражают наиболее значимые ориентиры в процессе совершенствования законодательства и правотворческой деятельности;

2) в качестве модели они утверждаются в соответствующих концепциях развития законодательства высшими органами государственной власти;

3) реализуются при помощи специфического набора средств – систематизации и унификации законодательства, планирования, прогнозирования, правового мониторинга и т. д.;

4) будучи утвержденными государством, обладают свойством общеобязательности и нормативности;

5) их реализация гарантируется государством.

К процессу формирования и установления целей правотворческой политики предъявляются следующие требования:

а) в целях правотворческой политики должны получать отражение не только наиболее значимые социальные ценности, но и действительные, объективные закономерности существования и протекания общественных отношений и процессов, обусловленные наличными возможностями и условиями ее осуществления;

б) реалистичность – происхождение целей из понимания подлинных условий правовой действительности);

в) исполнимость – возможность быть исполненными, воплотиться в жизнь;

г) необходимость – свидетельствует об обязательности, неизбежности их осуществления. Исходя из свойства необходимости цели, а значит, тех или иных изменений, определятся приоритеты развития нормативно-правовой базы и правотворческой деятельности, устанавливается определенная иерархия целей;

д) адекватность – применительно к правотворческой политике адекватность означает верное, основанное на познании и учете сознания, поведения и деятельности людей, восприятие и закрепление целей в программных документах;

е) системность установления и реализации – цели правотворческой политики в идеале должны быть четко и системно выстроены, при этом недопустимо дублирование целей, коллизии между ними.

Правотворческая политика включена в социальную и правовую систему, по их подобию, будучи сложным, структурированным образованием, также обладает свойствами системы. В связи с этим представляется обоснованным выстраивать цели правотворческой политики в определенной последовательности, по правилам построения «дерева целей».

Анализ классификации целей в правовой и управленческой сферах государства позволяет выделить общие основы и критерии существующего деления. Так, все правотворческие цели по уровню их функционирования можно разделить на: общие, выражающие ориентиры дальнейшего развития законодательства и совершенствования правотворческой деятельности в целом; частные – направленные на установление ориентиров для развития отдельных отраслей законодательства (например, конституционного, гражданского, уголовного, административного и т. д.); а также специальные цели – характерны для узких направлений правотворческой политики, например для такого подвида, как политика в области кодификации законодательства.

Исходя из общей теории государственного управления, следует выделить три вида целей правотворческой политики, формирующих «дерево»¹³³:

• стратегические – имеющие решающее, ключевое значение для всей правотворческой деятельности (например, цель защиты и обеспечения прав и свобод человека при совершенствовании законодательства);

• оперативные – фиксирующие крупные блоки действий по достижению главных целей (например, цель будущей кодификации той или иной отрасли законодательства);

• тактические – определяющие каждодневные и конкретные действия в правотворческой политике, еще их называют обеспечивающими, т. к. они позволяют достигать вышестоящие цели (например, цель по устранению противоречий, коллизий в нормативных правовых актах).

Обобщая изложенное, формирование «дерева» целей правотворческой политики должно начинаться с уяснения социально значимых ценностей и степени их наличествования в жизнедеятельности личности, общества, государства. Далее четкие, конкретно изложенные цели накладываются на имеющиеся объективные возможности и ресурсы их осуществления, закономерности и тенденции общественного развития и другие объективно существующие детерминирующие факторы. Определяется важность, степень необходимости достижения интереса представленного в цели, а следовательно, появляется иерархия целей.

Стратегические цели означают движение к качественно новому образу и уровню развития и совершенствования правотворческой деятельности и законодательства. Переоценить важность каждого этапа формирования стратегии правотворческой политики государства просто невозможно. По этой причине, а также с учетом еще некоторых особенностей стратегических целей (в частности, максимальное сочетание внутри себя разнообразных социальных ценностей; «начертание» перспективного отдаленного будущего; их трудная исполнимость, т. к. максимальный «охват» цели предполагает использование внушительного арсенала средств и др.) они должны находить выражение в законодательных установлениях (конституции, доктрины, концепции, программы, декларации и т. п.)¹³⁴, иметь характер императивного установления.

Анализ научной юридической литературы, суждений и точек зрения государственных деятелей и политиков, публикаций в средствах массовой информации показывает явное единодушие во мнении о том, что права и свободы человека сегодня есть важнейший приоритет, цель и вектор развития правовой политики и правовой системы в целом, а значит, и правотворческой политики¹³⁵. Поэтому стратегическая цель правотворческой политики – такое состояние системы законодательства, при котором обеспечивается максимальный учет и реализация прав и свобод человека.

Тактические цели от стратегических отличаются большей подвижностью, изменчивостью, значительной вариативностью. Эти цели, безусловно, имеют собственное значение, однако, как представляется, наиболее важно, что они служат достижению главных, стратегических целей. Осуществление тактических целей в правотворческой политике происходит каждый день, имеет постоянный характер.

Нам близка позиция В. А. Рудковского, считающего, что в силу изменчивости, разнообразности тактических целей, сформулировать какой-то законченный перечень задач вряд ли возможно¹³⁶. Однако возможно определение некоторых базовых обобщающих ориентиров в «своеобразную стратегию «второго уровня». Поддерживая в целом эту идею, тактические цели правотворческой политики можно структурировать следующим образом:

1) установление, поддержание, совершенствование и развитие системы законодательства;

2) обеспечение единства и системности законодательства;

3) разработка среднесрочных и краткосрочных программ развития отдельных отраслей законодательства;

4) совершенствование процедур, технических средств и правил разработки, принятия и опубликования нормативных правовых актов;

5) гармонизация внутринационального законодательства с нормами международного права;

6) обеспечение соответствия уровня развития законодательства наличным социально-экономическим и политическим условиям жизни общества.

Инструментальная трактовка позволяет выделить два аспекта правотворческой политики: внутренний (политико-правовой) и внешний (социально-политический). С внутренней стороны правотворческая политика есть средство совершенствования действующей системы законодательства, с внешней – средство решения при помощи права иных социально-политических задач¹³⁷.

Изложенные выше авторские позиции обстоятельно исследованы и аргументированы в современной литературе, на этом основании следует сделать вывод о бинарной природе правотворческой политики, состоящей из двух компонентов: идейно-организационного (целевого) и инструментального (деятельностно-регулятивного).

Наиболее контрастно двойственность природы правовой политики в целом, а значит, и правотворческой в частности, проявляется в определении М. Н. Марченко, который предлагает различать «правовую политику как стратегию государства в правовой сфере» (своего рода политику в статике) – с одной стороны, а с другой – систему мер, методов, установок, с помощью которых реализуются соответствующие идеи, программы, определенный механизм ее осуществления (правовую политику в динамике)¹³⁸.

Понятие «средство» является общенаучным, междисциплинарным, этимологическое происхождение которого заключено в словах «средний», «срединный», «посредник». То есть средство выступает посредником между идеальным предполагаемым образом и реальным практическим результатом. Средствами могут быть любые инструменты, предметы, явления, технологии и т. п., способствующие достижению намеченной цели.

Проблема используемых средств в правотворческой политике представляется сложной и мало разработанной. Феномен правотворческой политики столь разносторонен и многолик, что делает возможным существование различных подходов; и многозначность самих понятий, из которых складывается категория правотворческой политики; и различное толкование соотношения правотворческой деятельности и правотворческой политики; и различные цели использования данного понятия.

Виды средств, применяемых в правотворческой политике, во многом зависят от особенностей экономического развития общества, его политической культуры и менталитета. В литературе в качестве основных средств, употребляемых политической властью, можно выделить:

1) средства, возникающие вне сферы политики (традиции, обычаи, деньги, доверие, этические нормы и т. п.) и

2) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью или в связи с ней (политическая символика и ритуалы, выборы, переговоры и обещания, митинги и демонстрации, протесты, пропагандистские кампании, лоббирование интересов и т. п.)¹³⁹.

Однако ответ на вопрос, являются ли вышеперечисленные средства проведения политики и средствами правотворческой политики не столь очевиден. Какова грань между политическими, правовыми средствами и специфическими средствами правотворческой политики, каково их соотношение, при каких обстоятельствах возможна их подмена и каковы последствия. Это, безусловно, дискуссионные моменты, требующие дальнейшего изучения и правового разрешения.

В научных публикациях можно найти как сторонников классификации средств правотворческой политики на правовые и внеправовые, так и противников такого разграничения. Более определенным представляется вопрос применения в правовой политике (а следовательно, и в правотворческой) юридических (правовых) средств, здесь современные представители юридической науки единодушны (Н. И. Матузов, А. П. Коробова и др.)¹⁴⁰. Понятием «правовая политика» обозначается законность (легитимность) не только самой политики в целом, сколько применяемых средств, методов, инструментов, т. е. правовая политика – это политика, осуществляемая с помощью правовых средств. При этом за пределы правовой политики выводятся неправовые средства, например организационные и материально-технические¹⁴¹.

М. А. Костенко, напротив, признает, что психологические, религиозные, нравственные, технические и другие воздействия на общественные процессы приобретают все большее значение, следовательно, система средств правовой политики должна включать все многообразие инструментов не только юридического характера, но и тех, которые условно можно определить как предлегитимационные (обеспечивающие процесс легитимации), т. е. средства технологического характера (политические, культурные, экономические и т. д.), создающие реальные условия для последующего формирования и закрепления правовой идеи на законодательном уровне¹⁴².

Под внеправовыми средствами правовой политики предлагается понимать средства, напрямую неустановленные законодательством, но служащие обеспечительными мерами для формирования и реализации правовой политики и действующие в правовой сфере. Следовательно, фактором, объединяющим их с правовыми средствами, является их воздействие в итоге на изменения в правовой сфере и направленность на реализацию целей правовой политики. Справедливо мнение о том, что внеправовые средства могут применяться на всех стадиях осуществления правовой политики, однако, безусловное первенство и предпочтение должно отдаваться именно специфическим правовым средствам, характерным для отдельных видов правовой политики.

Проблема правовых средств возникла и получила разработку в рамках инструментальной теории права, представляющей молодой, современный подход к пониманию права¹⁴³. В трудах русских правоведов дореволюционного периода встречается термин «юридические средства», которым обозначались практически любые явления правовой сферы, имеющие регулятивное значение, возможность какого-либо воздействия. Как и многие другие юридические понятия, правовые средства начали анализироваться на отраслевом уровне и только затем в теории права. Лишь с началом развития инструментального подхода понятие «правовые средства» приобрело самостоятельное значение, собственное смысловое содержание¹⁴⁴. По мнению В. А. Сапуна в правовой системе объективно обособляются различного рода инструменты, образующие относительно самостоятельные механизмы, режимы регулирования, определяющие особенности действия права на различных участках и стадиях правового регулирования¹⁴⁵, весь диапазон правовых феноменов рассматривается не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения¹⁴⁶.

Характеризуя термин «правовые средства» его можно назвать предельно широким, т. к. он обобщает все те правовые явления (инструменты и процессы), которые направлены на обеспечение достижения установленных в законодательстве правовых и социальных целей. По выражению А. В. Малько, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те многообразные явления, из которых состоит право¹⁴⁷.

Социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах состоит в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом решения задач, стоящих перед обществом, способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений. С. С. Алексеев, классифицируя правовые средства, особо подчеркивает то, что они имеют различный состав и в этой связи – различный уровень. По составу следует различать отдельные правовые средства и их комплексы (те или иные юридические механизмы и правовые режимы).

С учетом сказанного в зависимости от общности и значимости средств правотворческой политики можно выделить:

• уровень основных, общих средств – систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.;

• второй уровень средств, из которых состоят основные – например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.;

• уровень операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правотворческой политики – средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативных правовых актах и др.

Также представляет интерес и классификация средств правотворческой политики на две категории: средства-инструменты и средства-правореализации (деяния)¹⁴⁸. Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи. Это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т. п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в законе положений и в юридически значимых поступках, действиях. В связи с этим средства-правореализации различают как средства-документы (иски, приговоры, заявления, распоряжения, решения и др.) и как средства-деяния¹⁴⁹ (юридически значимое действие или бездействие, например, воздержание от совершения запрещаемого деяния, выполнение возложенной обязанности, подача иска, заключение соглашения и др.)

Кроме того, юридические средства можно классифицировать на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и т. д. Особую значимость и распространение получила классификация юридических средств на правовые стимулы и правовые ограничения¹⁵⁰, а для исследований в рамках правовой политики представляется важным деление на средства формирования и средства ее реализации.

Таким образом, средствами правотворческой политики выступают объективно существующие явления, предметы, технологии как правового, так и внеправового содержания, составляющие собой единую совокупность (систему), обеспечивающие формирование и реализацию правотворческой политики и служащие достижению обозначенных данной политикой целей.

Для перехода идеальных целей правотворческой политики в реально существующие состояния общественных отношений необходимо использование системы средств, которые должны быть столь же динамичны, как и происходящие процессы в обществе, быть разнообразными, многоплановыми. Эффективная система средств должна быть обеспечена следующими критериями: полнотой, подкрепленностью, сочетаемостью и последовательностью применения¹⁵¹. Использование юридических средств, как универсального регулятора широкого спектра социальных связей позволяет обеспечить наиболее цивилизованное и результативное решение поставленных обществом и государством задач.

Среди средств правотворческой политики наибольшее значение в настоящий момент имеют такие инструменты, как планирование, прогнозирование, моделирование, мониторинг, консолидированная законодательная инициатива, систематизация законодательства и др.

Правотворческая политика отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.

Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Ученые единодушно признают прогнозирование и планирование правотворческой (законодательной) деятельности как целесообразное и позитивное явление¹⁵². В литературе подчеркивается, что прогнозирование и планирование суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятельность¹⁵³. В свою очередь, практика диктует необходимость определения приоритетов правотворческой политики, основных направлений, очередности создания законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, которое тем самым позволяет сконцентрировать усилия на принятии наиболее актуальных законов.

При этом планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права¹⁵⁴. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона¹⁵⁵, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования.

Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В данной связи в литературе справедливо отмечается, что планирование представляет собой отражение и закрепление правовой политики¹⁵⁶. Это объясняется тем, что без планирования невозможно создание и совершенствование законодательства в качестве сложной и внутренне согласованной системы актов.

Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование способно придать предсказуемый, системный характер процессам разработки и принятия законодательных и иных правовых актов как федерального, так регионального и муниципального уровня, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач правотворческой политики.

В рамках рассмотрения проблемы основных средств правотворческой политики в Российской Федерации, особое внимание необходимо уделить вопросам консолидированной законодательной инициативы и учета мнения субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Значимость выделенного инструмента заключается в том, что, во-первых, фактически он сочетает два основных способа участия субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства (т. е. осуществляется в предусмотренном законом порядке реализация региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также участие субъектов Федерации в деятельности Совета Федерации через представителей от региона¹⁵⁷). Во-вторых, именно при реализации права законодательной инициативы и учете мнения субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе происходит формирование концепции законопроекта. Согласно основным требованиям к концепции и разработке проектов федеральных законов, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, место будущего закона в системе действующего законодательства, отражено состояние правового регулирования соответствующих общественных отношений¹⁵⁸. Можно сказать, что в концепции законопроекта «закладывается фундамент» будущего закона, определяются его качественные характеристики, возможный регулятивный потенциал, поэтому переоценить важность и ответственность момента довольно трудно.