Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

В связи с необходимостью выстраивания четкой и целенаправленной правотворческой политики и совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают также сравнительно-правовые исследования. Объектом таких исследований должны быть законы развитых зарубежных государств, стран СНГ и законодательные акты субъектов Федерации, взятые как в статическом, так и динамическом измерении²⁵¹. Данный метод правотворческой политики предполагает также сопоставление вариантов решения схожих правотворческих проблем в разных правовых системах мира.

Особое значение в последнее время приобретает такой метод правотворческой политики, как правовой эксперимент, когда действие закона распространяется не на всю страну, а на определенную территорию (республику, область, город, поселок и т. п.). В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся «плюсы» и «минусы» подготовленного законопроекта либо иного нормативного документа²⁵². Использования данного метода содержит большие возможности правотворческой политики по созданию эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов.

Принимая во внимание достаточно длительный период деятельности палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, целесообразно предложить использование методов анализа и синтеза результатов правотворческой деятельности соответствующих субъектов, а также статистических и конкретно-социологических исследований. Учитывая богатый опыт правотворческой деятельности советского периода и дореволюционной России, необходимо назвать метод историко-правовых исследований²⁵³ проблем отечественной правотворческой политики, а также иные специально-правовые методы.

Как известно, вопрос о формах и источниках права является дискуссионным в юридической науке. Существуют две основные точки зрения на проблему соотношения этих понятий:

а) согласно первой, названные понятия являются тождественными;

б) согласно второй – понятие «источник права» более широкое, чем понятие «форма права».

Последняя точка зрения господствует в теории на сегодняшний день. Она аргументируется тем, что если исходить из общепринятого значения слова «источник» как «всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки», то применительно к юридическим явлениям следует понимать под источником права три фактора:

1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т. п.);

2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т. д.);

3) источник в формально-юридическом смысле, т. е. форма права²⁵⁴.

Применительно к предмету настоящего исследования, с определенной долей условности, к таким формам (источникам), устанавливающим исходные ориентиры правотворческой политики, можно отнести: послания Президента РФ и высших должностных лиц субъектов Федерации к представительным (законодательным) органам государственной власти; стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов; ежегодные Доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации и их аналоги в ряде российских регионов; концепции развития той или иной сферы общественной жизни (например, Концепция развития российского законодательства, Концепция правовой политики в Российской Федерации) и т. п. документы, закладывающие политико-идеологические основания развития отечественной системы права.

Условность данного утверждения заключается в том, что подобные источники не обладают нормативным содержанием. В то же время перечень форм-источников правотворческой политики не исчерпывается указанными выше. К ним, безусловно, относятся и такие источники, как Конституция РФ, принципы и нормы международного права, федеральные и федеральные конституционные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, учредительные документы органов местного самоуправления, т. е. источники в сугубо юридическом смысле. Данную позицию разделяют 57,3 % респондентов упоминавшегося выше социологического исследования.

Таким образом, под формами-источниками правотворческой политики предлагается понимать формально-юридические и политико-идеологические основания (документы), определяющие исходные начала научно обоснованной, последовательной и системной деятельности субъектов данного вида правовой политики, направленные на достижение ее стратегических целей и решение тактических задач.

В качестве одной их подобных форм-источников правотворческой политики рассмотрим такой вид политико-правовых документов, непосредственно устанавливающих ориентиры правотворческой деятельности, как ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию и аналогичные послания глав субъектов Федерации региональным органам законодательной власти.

Практика Посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах мира. По мнению ряда авторов, послания Президента не являются нормативными актами, но это акты политического характера, содержащие программные принципы²⁵⁵. Отсюда вполне логично следует вывод о том, что документ, созданный на основе Конституции РФ, предусмотренный ею, содержащий ряд правовых принципов, на основе которых создаются позднее соответствующие нормативные акты, возможно признать одним из видов источников формирования права в стране и ее правотворческой политики в частности.

Таким образом, Послания, в действительности не являясь нормативными документами, выступают в роли актов, содержащих программные установки по формированию политики государства на конкретном этапе его развития. Это объясняется тем, что именно Президент РФ определяет основные направления правовой политики в стране, систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых способов их решения.

Конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных Посланий является главным основанием планирования законодательной деятельности парламента. Как отмечает С. В. Поленина: «В отдельных случаях Президент РФ в своем Послании дает не только ориентиры правотворческой политике, но и напрямую связывает достижение ее целей с устранением ненужных «кренов» в законодательной деятельности…»²⁵⁶. В этой связи ежегодные обращения с Посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ) выступают особым выражением проявляемой Президентом РФ правотворческой политики. Президентские Послания как формы-источники такой политики представляют большой интерес еще и потому, что в них обретает свое концентрированное выражение государственная политика в сфере правового регулирования. В них формулируются основные политические цели и задачи государства в различных областях общественной жизни²⁵⁷.

Как отмечалось выше, институт Посланий высших должностных лиц существует во многих современных государствах, но их роль и значение не везде одинаковы. Помимо общей для всех Посланий информационно-аналитической составляющей, в ряде стран им придается статус главного документа, показывающего обществу основные задачи и приоритеты политики государства. В этом плане Послание Президента РФ и Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации являются документами, оказывающими прямое политическое влияние на происходящие в обществе процессы, хотя, как было показано, как таковой императивностью они не обладают. С формально-юридической точки зрения Послания выступают именно политико-правовыми документами, поскольку эти акты, имея политический характер, вместе с тем содержат принципиальные правовые положения, в том числе и в сфере правотворчества.

Важность своевременной и четкой реализации положений Посланий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве обусловлена тем, что принимаемые законы должны базироваться на государственно-правовой стратегии и стратегии социально-экономического развития регионов, соответствующей задачам, стоящим перед государством, и выражаемой в том числе в Посланиях глав регионов²⁵⁸.

Построение правовой базы стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации, как еще одного источника региональной правотворческой политики, происходит постепенно. Сложившейся практикой выбора формы регулятивного воздействия на социально-экономическое развитие является принятие комплексного нормативного правового акта стратегического характера. Дальнейшая конкретизация мер государственно-правового воздействия на развитие конкретного субъекта в рамках такой стратегии происходит в форме принятия системы нормативных правовых актов (законы, региональные целевые программы, акты органов исполнительной власти субъектов) по блокам социально-экономических отношений, являющихся объектом правового регулирования.

Основой для формирования целевых положений стратегий социально-экономического развития регионов на средне– и долгосрочную перспективу служат упоминавшиеся выше послания глав субъектов, официальные социально-экономические прогнозы, федеральные и региональные целевые программы, а также различного рода концепции развития.

В продолжение темы следует отметить, что формы, в которые облекается правотворческая политика, весьма разнообразны. По авторитетному мнению С. В. Полениной, это могут быть составляющие основы конституционного строя и закрепляющие права и свободы человека и гражданина статьи Конституции РФ, отраслевые принципы, провозглашенные в основополагающих федеральных законах типа Основ законодательства и кодексов, и ратифицированные нашей страной международные договоры (конвенции). Имеет правотворческая политика и свою особую, присущую лишь ей форму. Речь идет о весьма многочисленных концепциях, принимаемых на самых различных уровнях иерархии органов государственной власти и по самым разнообразным поводам и основаниям²⁵⁹. Однако много не значит хорошо. К сожалению, не все существующие сегодня концепции отличаются высоким уровнем обобщения и научной обоснованности. Большинство из них не содержат такой важной составляющей, как «выход на практику», и носят характер деклараций.

В этой связи очень интересными представляются выводы, содержащиеся в широко известной работе В. М. Баранова «Концепция законопроекта». Согласно его точки зрения, основным предметом и главной задачей концепции законопроекта выступает развернутое научно-практическое (курсив мой. – А. М.) описание функциональной организации системы «правотворчество – юридически значимая деятельность»²⁶⁰. Весьма важным требованием, предъявляемым к концепции вообще и к концепции законопроекта в частности, является требование достижения необходимо высокого уровня общности (типичности, универсальности) исходных концептуальных (модельных) описаний структуры предмета государственного управления, его внутренних движущих сил. При этом, по мнению ученого, не следует смешивать задачи концепции законопроекта с задачами концепции перестройки государственного управления в целом либо концепции совершенствования российского законодательства в целом²⁶¹.

С последним замечанием нельзя не согласиться. Оно одинаково верно и в отношении форм (источников) правотворческой политики. Концепция правотворческой политики, как документ доктринально-прикладного характера, включающий в себя совокупность наиболее общих подходов к ее пониманию и предлагающий пути усовершенствования системы права и правотворческой деятельности, безусловно, призван выполнять совсем иной круг задач, нежели концепции отдельных законопроектов²⁶². В то же время роль последних в системе форм-источников как правотворческой, так и правовой политики в целом, трудно переоценить. «…концепция законопроекта призвана быть инструментальным средством поиска и решения совершенно (либо относительно) новых задач правового регулирования»²⁶³. Итогом реализации такой концепции должно быть принятие конкретного закона.

В целях обеспечения максимальной конструктивности концепции необходимо, чтобы принципиальные идеи данного основополагающего источника правотворческой политики отличались высокой степенью актуальности и социальной востребованностью. Она должна стать доктринально-прикладным документом, призванным быть четким ориентиром для субъектов правотворческого процесса на ближайшую и обозримую перспективу.

8. Российская правотворческая политика в сфере интеграции международного внутригосударственного права
(В. С. Хижняк)

В мире постоянно существует и развивается множество правовых систем. Все они могут в той или иной мере влиять друг на друга, однако наиболее часто происходит взаимодействие национальных правовых систем не друг с другом, а с системой международного права. Международное право призвано уравновешивать интересы участвующих в международных отношениях государств, помогать им вырабатывать взаимовыгодные решения глобальных проблем.

Под «интеграцией» (от лат. integrum – «целое»; лат. integratio – «восстановление», «восполнение») принято понимать объединение, взаимопроникновение, образование взаимосвязей. Следовательно, интеграцию международного и внутригосударственного права можно охарактеризовать как процесс взаимопроникновения и образования связей между соответствующими правовыми системами. Безусловно то, что определенные связи между международным и внутригосударственным правом существовали всегда. Само возникновение международного права было бы невозможным не будь государств с их правовыми системами. Тем не менее в современную эпоху отношения между двумя рассматриваемыми правовыми системами приобретает новый характер.

Как указывается в Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой в 2013 г., «стремительное ускорение глобальных процессов в первом десятилетии XXI в., усиление новых тенденций в мировом развитии требуют по-новому взглянуть на ключевые направления динамично меняющейся ситуации в мире, переосмыслить приоритеты внешней политики России с учетом ее возросшей ответственности за формирование международной повестки дня и основ международной системы»²⁶⁴.

В науке международного права есть несколько теорий о соотношении международного и внутригосударственного права. То, какая из них используется государством, зависит от его правовой политики. Современная правовая политика Российской Федерации по этому вопросу строится на основе дуалистической теории о соотношении международного и внутригосударственного права. Смысл этой теории сводится к тому, что международное и внутригосударственное право являются равными правовыми системами, ни одна из них не превалирует над другой. Обе правовые системы обладают точками соприкосновения (сферами, в которых возможно совместное регулирование отношений нормами соответствующих правовых систем). Практическое удобство этой теории заключается в том, что она, не нарушая принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, позволяет государствам выбирать для себя эти обязательства. Во второй половине XX в. эта теория приобрела особую популярность и используется как основа правовой политики в сфере интеграции большинством современных государств.

Вывод о том, что эта теория является одной из научных основ правотворческой политики Российской Федерации, можно сделать из анализа положений Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. стала первой конституцией нашего государства, в которой появились конкретные нормы о соотношении российского и международного права. Статья 15 гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Важно подчеркнуть, что эта норма закреплена не как «рядовая» конституционная норма, а в качестве нормы высшего порядка – общеправового принципа (для права России) и одной из основ конституционного строя РФ. Кроме того, в Конституции есть и другие нормы, указывающие на характер соотношения российского права с международным (например, п. «г» ст. 106, п. «г» ч. 2 ст. 125).

Все же в современной российской науке существует спор о том, каким, исходя из Конституции, должно быть это соотношение. Мнения ученых различны. Одни (О. Н. Хлестов и др.), полагают, что Конституция указывает на примат международного права над внутригосударственным, другие (И. И. Лукашук, В. Г. Игнатенко и др.) полагают, что из смысла статей Конституции следует, что российское и международное право – это две самостоятельные правовые системы²⁶⁵.

Основной довод сторонников концепции примата международного права состоит в том, что Конституция Российской Федерации 1993 г., установив, что в случае противоречия между нормами российского права и положениями международных договоров РФ применяются последние, практически признала примат международного права. Однако это довольно спорный аргумент, поскольку современный дуализм не допускает возможности использования норм национального законодательства, если они не соответствуют международным обязательствам государства. На правовую систему Российской Федерации оказывают влияние только заключенные и ратифицированные ею договоры, которые, в свою очередь, не могут быть ратифицированы, если они противоречат Конституции РФ. Б. Л. Зимненко верно отмечает: «Конституция РФ в рамках правовой системы России обладает высшей юридической силой по отношению ко всем внутригосударственным нормативным актам и нормам, предусмотренным международным правом»²⁶⁶.

Межгосударственные договоры, не ратифицированные или не опубликованные официально, не могут иметь преимущества перед российскими законами. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе РФ различны для договоров, обладающих приоритетом и не обладающих им. Более того, Конституционный Суд РФ может рассматривать вопрос о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ. А это значит, что прежде, чем войти в правовую систему Российской Федерации, договор может быть подвергнут проверке на соответствие ее Конституции. В случае его несоответствия Конституции договор не будет включен в правовую систему РФ. Договоры, ратифицированные и вступившие в свою законную силу, – это договоры, как правило, прошедшие такую проверку. Тот факт, что норма национального права противоречит норме такого договора, говорит о том, что такая норма противоречит и Конституции, а, значит, применение нормы договора, соответствующей ей, будет вполне оправдано.

Сторонники примата международного права приводят в поддержку своего мнения и аргументы неправового характера, например, оправдывая необходимость признания приоритета международного права интеграционными процессами в международных отношениях и т. д. Однако не следует забывать, что каждое государство вступает в эти процессы только в том случае и в той степени, в которой это отвечает его интересам. Мы еще не пришли к построению единого государства, и у каждого субъекта международного права продолжают оставаться свои интересы, часто не совпадающие с интересами других субъектов. Другое дело, что каждое государство обязано соблюдать основные принципы международного права, предписывающие осуществление сотрудничества, всеобщее уважение прав человека и т. д. Но, соблюдая их, не обязательно признавать приоритет всех норм международного права над внутригосударственным. И если признать таковой, то, пожалуй, логично будет отказаться и от ратификации международных договоров, и от их проверки на соответствие Конституции. Ведь, если государство участвовало в разработке договора, значит, оно уже выразило свою точку зрения относительно его. Однако ни на международном, ни на внутригосударственном уровнях от официального выражения согласия на обязательность договора еще не отказываются, следовательно, у этого института есть определенная практическая значимость.

Заявление о том, что, провозглашая приоритет норм международного права перед нормами внутригосударственного права, Конституция РФ сделала российскую правовую систему излишне открытой для влияния международного права, несостоятельно по тем же основаниям. Нормы международного права проходят внутригосударственные «фильтры» (парламентскую процедуру ратификации и процедуру рассмотрения их соответствия или несоответствия Конституции в Конституционном Суде), не допускающие появления в правовой системе противоречащих ее основам норм. Наличие указанных процедур исключает излишнюю открытость российской правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепила такое соотношение международного и внутригосударственного права, которое определяется в современной правовой науке как дуалистическое, а, как указывалось выше, в этом случае возможно не просто какое-то соотношение двух правовых систем, а их взаимодействие.

Может возникнуть вопрос: чем же отличается характер соотношения российского и международного права от соотношения советского права с международным? Ведь соотношение последних тоже характеризовалось равенством двух правовых систем. Различие существует и состоит в следующем: соотношение международного и российского права характеризуется возможностью их реального взаимодействия, т. е. совместного регулирования одних отношений. В СССР такая возможность отвергалась. Отношения регулировались нормами одной системы, которые иногда возникали в результате согласования национального права с международным, или в результате трансформации норм одной системы права в нормы другой (в советской юридической литературе были различные мнения на этот счет).

Так или иначе, применение норм международного права для урегулирования внутригосударственных отношений признавалось нежелательным в силу того, что для системы внутригосударственного права такие нормы все же были инородными. Нормы международного права не применялись в СССР без официального акта их инкорпорации, и их место не было законодательно определено ни в системе советского права, ни в советской правовой системе. Следует помнить об идеологическом противостоянии социалистических и капиталистических держав и об их обоюдном нежелании сделать свое право более открытым для влияния международного, а фиксация определенного места за нормами международного права привела бы именно к этому.

Тот факт, что Конституция Российской Федерации определяет место норм международных договоров в правовой системе РФ, указывает на большую предрасположенность российского права к восприятию международного права, чем советского. И тем не менее существующее соотношение российского и международного права нельзя охарактеризовать как приоритет последнего перед внутригосударственным, поскольку в действующем Основном Законе РФ установлены механизмы, препятствующие проникновению в российскую правовую систему норм, противоречащих ее устоям.

Если говорить о механизме влияния норм международного права на изменение норм национального права России, то следует отметить, что в этом процессе значительная роль отводится органам законодательной власти. Во-первых, их роль в этой сфере обусловлена тем, что именно они могут давать предварительное согласие на заключение международных договоров, ратифицируют и денонсируют их, т. е. выражают согласие на то, чтобы те или иные нормы международного права были включены в правовую систему Российского государства. Во-вторых, именно органы законодательной власти принимают решения об изменении национального права РФ в целях достижения его соответствия принятым государством международным обязательствам. Определенное место в этом процессе отводится и другим органам государственной власти, например, Президенту, Конституционному Суду и органам субъектов Федерации (Президентам российских республик, уставным и конституционным судам).

Таким образом, российская правотворческая политика в области интеграции международного и внутригосударственного права основана в первую очередь на положениях Конституции РФ 1993 г., которая в свою очередь закрепляет дуалистическое соотношение международного и внутригосударственного права. Также она основана на общепризнанных нормах и принципах международного права и нормах международных договоров Российской Федерации, которые, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, входят в ее правовую систему.

Главным направлением современной правотворческой политики Российской Федерации в области интеграции международного и внутригосударственного права можно назвать создание условий для осуществления самого процесса интеграции, т. е. устранения любых бюрократических проволочек в этой сфере, создание условий для прямого (непосредственного) применения норм международного права. Создание таких условий в настоящий момент является вероятным из-за особенностей российской правотворческой политики в области интеграции международного и внутригосударственного права. Во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права включены в правовую систему Российской Федерации, что не было характерно для СССР и в настоящее время существует далеко не во всех странах. Во-вторых, российское законодательство устанавливает возможность прямого (непосредственного) применения норм международного права на территории Российской Федерации (т. е. для их применения нет необходимости в принятии внутригосударственного нормативного правового акта, полностью воспроизводящего текст международного договора, что зачастую требовалось в СССР). В настоящее время для их прямого применения достаточно закона РФ о ратификации соответствующего международного договора. С такой возможностью связана и возможность существования и применения самоисполнимых международных договоров. В-третьих, для упрощения процесса интеграции предусматривается и возможность применения международного договора до его ратификации (временно самоисполнимые договоры). В-четвертых, реализация интеграции в правотворческом процессе осуществляется через согласование национального права России с нормами международного права. В-пятых, российское законодательство предусматривает возможность отказа от международных обязательств Российской Федерации только на основании норм международного права (например, на основании положений договора о возможности его денонсации).

Теперь рассмотрим подробнее приведенные выше особенности современной правотворческой политики Российской Федерации в области интеграции международного и внутригосударственного права.

Включение общепризнанных норм и принципов международного права в правовую систему Российской Федерации. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Кроме того, нормы договоров Российской Федерации обладают приоритетом перед теми нормами законодательства РФ, которые им противоречат. То же закреплено в ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в п. 2. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»²⁶⁷.

Таким образом, в правовую систему Российской Федерации входят: общепризнанные нормы и принципы международного права, нормы международных соглашений России. В Конституции РФ утверждается обязательность для России норм международных договоров. В международном праве не принято наделять различной юридической силой письменные и устные договоры. Так, в п. «а» ст. 3 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указывается, что данная конвенция не применяется к соглашениям, заключенным субъектами международного права в устной форме, но это не умаляет юридическую силу последних²⁶⁸. В Федеральном законе «О международных договорах» говорится о тех соглашениях РФ, которые заключены в письменной форме.

Нормы международного права независимо от их природы входят в правовую систему России, а не в систему ее права. Источники международного права, в которых содержатся рассматриваемые нормы, также не входят в систему источников российского права. Таким образом, в правовой системе Российской Федерации есть по два блока норм и источников: внутригосударственные нормы права и нормы международного права; источники, носящие международный характер (договоры и обычаи), и источники внутригосударственного характера (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и т. д.). Эти блоки существуют параллельно и могут взаимодействовать в правоприменительном процессе. Для того чтобы это было возможным, необходим четкий механизм разрешения коллизий.

По сути, нормы международного права инкорпорируются в правовую систему РФ. Инкорпорируемая норма не изменяет своей природы. Она не становится нормой российского права, а всего лишь нормой, применение которой возможно для урегулирования внутригосударственных отношений. При этом может использоваться такой способ исполнения обязательств, как отсылка к нормам международного права. Для российского права нормы международного права остаются «инородным телом».

Включение общепризнанных норм и принципов международного права в правовую систему Российской Федерации является одним из необходимых условий повышения эффективности интеграционных процессов в отношениях международного и внутригосударственного права, так как упрощает процесс прямого применения норм международного права на территории Российской Федерации.

Возможность прямого (непосредственного) применения норм международного права на территории Российской Федерации. Одна из основных особенностей российской правотворческой политики в области интеграции международного и внутригосударственного права состоит в том, что в некоторых случаях для осуществления интеграционных процессов нет необходимости в принятии нормативного правового акта, полностью воспроизводящего текст международного договора. В ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» указывается, что положения официально опубликованных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» также подчеркивается, что в России действуют положения официально опубликованных международных договоров РФ²⁶⁹.