Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

Юридическая техника выражает особенности структуры права, т. е. «средства юридической техники являются как раз тем нематериальным инструментом, при помощи которого на основе надлежаще отработанных научных данных возможно строительство структуры права. Однако такое строительство в рамках присущих праву объективных свойств и закономерностей может происходить только через форму права и ее собственное содержание…»¹⁷⁸. Следовательно, основная задача и предназначение юридической техники состоит в воссоздании и совершенствовании структурной основы права. При этом форма права проникает в самые глубины его содержания, она «пропитывает», «склеивает» его и в связи с этим отделение формы от содержания представляется настолько условным и практически невозможным, что оперирование внешней формой правового материала – это всегда оперирование его содержанием. Разница состоит только в содержательных последствиях, останется ли нормативное содержание неизменным, либо претерпит определенные изменения.

Юридическая техника – это своеобразный накопитель правовых ресурсов, ценностей и достижений, так как ни одно из юридических средств не может считаться утраченным навсегда, оно лишь приобретает новые черты, обогащается современными научными подходами, по-новому осмысливаются его правовая ценность и роль. Но утверждать, что оно (средство) больше никогда не будет применяться в праве было бы по меньшей мере недальновидно. Будущее многовариантно и накопленный опыт человечества позволяет осуществлять подборку тех ресурсов, которые будут применимы, адекватны и адаптированы к современным общественным отношениям. В этом смысле юридическая техника, а точнее, ее ресурсы, в обобщенном виде сохраняются для будущего и могут рецептироваться на разных этапах развития права.

Процесс возникновения права отражает внутреннюю его организацию (структуру) и форму внешнего выражения права, что представляет собой центральную задачу юридической техники. Процесс превращения права в формализованный социальный регулятор, обладающий свойствами системы и структуры, в основе своей и представляет юридическую технику. Если на известной ступени истории возникает идея, концепция, доктрина права, то юридическая техника есть средство ее материализации, «привязки» к реальным условиям. Ресурсы юридической техники призваны наделить верхние уровни содержательной иерархической системы правовой политики надлежащим правовым потенциалом. Практически любые несоответствия внутренней и внешней формы выражения права приводят к различным искажениям. За качество формы выражения права отвечает юридическая техника, ресурсы которой призваны обеспечить механизм реализации идейных установок в адекватно выбранные конструктивные решения наиболее полно и точно отражающие действенный механизм правового воздействия.

Юридическая техника – уникальное явление в праве, сочетающая в себе технику и искусство, форму и содержание, теорию и практику, что позволяет говорить о ее самостоятельном месте как научной категории и отражают ее многоаспектность в теоретическом и прикладном плане. В полной мере уникальность юридической техники проявляется в сфере правотворчества в силу того, что правотворческая деятельность выступает первым форпостом на пути формирования совершенного механизма правового регулирования, которая первоначально закладывает всю палитру эффектов (или дефектов) правовой регламентации.

Задача юридической техники в области правотворчества состоит в ресурсном обеспечении процесса правоформирования и наделении его смысловой компоненты необходимой совершенной формой. По мнению С. С. Алексеева, через правотворчество правовая система преимущественно и наполняется регулятивной энергией, а потенциал юридической техники создает условия для того, чтобы наиболее эффективно воспользоваться этой энергией. Ведь облаченная в определенную форму правовая материя либо работает на эффективность правового регулирования, либо, будучи зажата ее рамками, не способна раскрыть весь потенциал, не отвечает потребностям и интересам граждан, общества и государства.

Механизмы правообразования подвержены влиянию различных факторов: политических, экономических, социальных, культурных и т. д. Для того чтобы устранить субъективизм и негативное влияние индивидуально-социальных интересов область средств легитимации правотворческих инициатив должна быть четко очерчена и определена. «Политический аспект законотворчества характеризует его субъективную сторону. Проблема субъективной стороны правотворчества – это выяснение мотивации субъектов правотворческой деятельности, их ценностные ориентации, интересы, целевые установки. Они определяющим образом влияют на результат законотворчества – на содержание законов, а в конечном счете – на эффективность правового регулирования общественных отношений. Анализ субъективной стороны правотворчества предполагает изучение ценностей и интересов в законодательной политике, а также целей, к достижению которых стремятся законодатели, и средств, выбираемых для достижения соответствующих целей»¹⁷⁹.

Повышению объективизма, целенаправленности и результативности правотворческой деятельности способствует разработка стратегии развития этой деятельности, определения ее целевых установок, необходимых правовых результатов и средств их достижения. Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию, оптимизации правотворчества, а правотворческая техника – это технологическое средство ее достижения, а высокотехнологичным ее может сделать правотворческая политика, которая способна дать системные ориентиры и системность в средствах ее реализации и тем самым предотвратить саму причину возникновения ряда правотворческих ошибок. Именно правотворческая техника представляет собой наиболее крупный и значимый «пласт» юридической техники, которая «за многие столетия превратилась в целый сложный институт со своей философией и относительно автономными доктринами»¹⁸⁰.

При разработке правотворческой политики следует одновременно формировать рекомендации относительно системы допустимых средств (в том числе средств юридической техники), которые способны реализовать заложенную в ней концепцию, идеи, принципы и целевые установки. Такой подход позволяет существенно повысить качество процесса правотворчества и принимаемых правовых актов за счет глубокой доктринальной проработки сочетания целевых установок. Формирование правотворческой политики позволяет на доктринальном уровне проработать системные связи между концептуальными установками и системой средств, которые способны на высоком качественном уровне воплотить их в высокотехнологичный правовой продукт, совершенный по форме и содержанию.

Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве является необходимой предпосылкой повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм¹⁸¹. Не умаляя значения других задач, стоящих перед правотворческой политикой, все же главной целью является ее направленность на качество правовых актов, которое имеет многогранный характер, проявляющийся в обеспечении системности, целостности, непротиворечивости законодательства¹⁸². Для того чтобы связать в единую систему целевые установки правотворческой политики и определенные ресурсы юридической техники, объединение которых создает своеобразную доктринально-прикладную модель, направленную на систематическую, научно обоснованную, планомерную деятельность по обработке социального заказа и его доведению до надлежащей формы, обеспеченной технологической совместимостью и совершенством. Причем в данном контексте под технологической совместимостью понимается требование точной встраиваемости в конструкцию системы права и эффективную работу правовых предписаний во всех видах юридической деятельности. Данная качественная характеристика взаимодействия содержания и формы права является показателем обеспечения системности, эффективности выбранного конструктивного правотворческого решения и предупреждения определенного круга правотворческих ошибок.

На сегодняшний день наблюдаются серьезные проблемы в создании совершенной системы права, существенная часть которых коренится, с одной стороны, в недостаточности научной основы в области технологии правотворчества, технологии в сфере правового целеполагания (т. е. умении правильно ставить цели и добиваться их достижения), а с другой – в отсутствии ответственности за правотворческие ошибки. Преодоление сложившейся ситуации видится в четком выстраивании системы ресурсов на основе принципов целеполагания, сформированных правотворческой политикой и соответствующих ресурсов правотворческой техники, ориентированных на определенный фактор целеполагания. Ведь система ресурсов правотворческой техники в целом призвана решить задачу правоформирования, а каждый ее ресурс в отдельности ориентирован на достижение миницели, которые в совокупности образуют реализацию концепций, принципов, идей правотворческой политики и направлены на обеспечение выполнения макроцели.

Предложенный подход положен в основу взаимодействия правотворческой политики и юридической техники, когда их взаимообусловленность связана целевыми установками, которых требуется достичь в целях совершенствования правового регулирования. Содержательная суть преобразований своего рода макроцелей, которые направлены на реализацию правотворческой политики, определяются концептуальными решениями, влияющими на характер и глубину трансформации правовой регламентации. Концептуальными решениями, опирающими на целевые установки и характер правотворческих преобразований, можно выделить следующие:

• концепция коренной переработки и обновления правовой системы, затрагивающая несколько отраслей права (обширные межотраслевые преобразования);

• концепция переработки и обновления определенной отрасли права (отраслевое обновление законодательства);

• концепция переработки и обновления отдельных институтов права (институциональное обновление законодательства);

• концепция точечных преобразований законодательства, вызванная необходимостью корректировки отдельных правовых норм.

Правильное решение задач, стоящих перед правотворческой политикой и правотворческой техникой, в конкретных социально-правовых условиях определяется именно верно избранным и достаточно формальным набором критериев, устанавливающим стартовые параметры для социально-правового моделирования, обеспечивающего поддержание актуальности и динамизма права. Объединяющей и первоочередной задачей правотворческой политики и юридической техники является избрание методологической основы ее осуществления. «Соотношение между методологией и методикой правотворчества есть не что иное, как соотношение между содержанием и формой в силу того, что законодательная действительность – это одновременный процесс поисков правового содержания и адекватной ему правовой формы»¹⁸³. Именно избранный правотворческий метод определяет технологию последующих этапов правотворчества и, как следствие, систему ее ресурсов.

Методами создания права, по мнению Н. Н. Маршаковой, являются новеллизация, традиция, рецепция, кодификация и определяет, что выбор конкретного законодательного метода обеспечивает решение вопросов технического обеспечения правотворчества и большую роль в этом вопросе отводит юридической технике, которая связана с формой права¹⁸⁴. По мнению А. М. Шульга, новеллизация, восполнение пробелов, конкретизация и систематизация – это виды функций правотворчества, под которыми понимаются определенные направления правотворческой деятельности¹⁸⁵.

Представляется наиболее точным и объединяющим указанные направления правотворческой деятельности является понятие «методы осуществления правотворческой функции», под которыми понимается система ресурсов (т. е. способов, приемов, средств), способствующая реализации правотворческими субъектами установленных полномочий по совершенствованию права. В целях оптимизации методов осуществления правотворческой функции с точки зрения ее ресурсного обеспечения представляется целесообразным подразделить на следующие: новеллизацию, компенсацию, кодификацию и преемственность (рецепцию).

Выбор указанных методов определяется целевыми установками правотворческой политики и служит базой в выборе обеспечительных средств – ресурсов юридической техники, требующихся для правоформирования. Остановимся на краткой характеристике методов осуществления правотворческой функции.

1. Новеллизация – это метод осуществления правотворческой функции, выраженный в создании новой правовой регуляции, который проявляется в создании новых норм права (т. е. принятие нормы права с новой диспозицией и/или санкцией), переработка существующих правовых норм (изменение и/или отмена норм права), а также легитимация существующих норм до этого относившихся к иных социальным регуляторам (обычаи, традиции, нормы морали и т. д.).

Новеллизация различается по объему, поскольку она может затрагивать как определенную совокупность норм права, так и в целом правовой акт, поэтому следует различать новеллизацию норм права и правовых актов. А. М. Шульга различает новеллизацию в узком смысле – это принятие абсолютно новых норм права (так называемых новелл) и в широком смысле как новеллизация права (законодательства). Причем под новеллизацией права понимается установление (принятие), изменение, отмена норм права; санкционирование уже существующих норм (например, обычаев); принятие, изменение, отмена, приостановление, продление действия (пролонгирование) нормативного акта¹⁸⁶.

Обоснованием для применения метода новеллизации в рамках избранной тактики и стратегии правового развития является необходимость коренной переработки действующего состояния законодательства, т. е. привнесение новизны по форме и содержанию права. Данный правотворческий метод в рамках правотворческой политики применяется в том случае, когда действующее правовое регулирование не отвечает современному состоянию общественных потребностей и интересов, т. е. наблюдается существенный дисбаланс между закрепленными правовыми нормами и фактической правоприменительной практикой, либо полным отсутствием правового регулирования общественных отношений, требующих установления правил поведения.

Содержательная новеллизация предполагает изменение сущностной, содержательной стороны права. «В содержании права заключается жизнь его сущности», хотя сущность и содержание права однопорядковые категории, «но это вовсе не означает их полного совпадения»¹⁸⁷. Следует признать, что изменение содержания всегда сопровождается новеллизацией формы и, наоборот, изменения формы затрагивает содержательные структуры.

2. Метод компенсации подразумевает восстановление системности, полноты и целостности правовой регуляции и включает в себя восполнение пробелов, устранение правотворческих ошибок, а также конкретизацию права. Следует согласиться с позицией А. М. Шульги, который полагает, что восполняют (устраняют) пробелы в праве только субъекты правотворчества, тогда как субъекты правоприменения могут только преодолевать пробелы в праве¹⁸⁸. Под пробелом в праве понимается полное или частичное отсутствие в действующем законодательстве необходимых правовых норм.

Под конкретизацией права понимается уточнение правовых норм, причем следует различать конкретизацию, осуществляемую путем внесения уточнений, не закрепленных правовыми нормами других правовых актов (непосредственная конкретизация), которая сродни новеллизации и уточнение путем заимствования нормы правового акта, обладающего большей юридической силой нормой (или нормами) правовых актов, занимающих нижестоящее место в иерархии (переносная конкретизация). Например, А. М. Шульга приводит пример, когда нормы законов могут детализироваться (конкретизироваться) нормами соответствующих подзаконных актов¹⁸⁹. Данный метод реализации правотворческой функции применяется в случаях установления отдельных сбоев в правовой регуляции, вызванных нарушениями правил логики, таких как полнота, последовательность, непротиворечивость.

3. Метод кодификации представляющий собой упорядочение законодательства путем его глубокой переработки по своей сути относится к правотворчеству в отличие от других видов систематизации и может включать в себя и новеллизацию, и компенсацию. Применяется данный метод при выявлении большого количества правовых актов, низкой обозримости законодательного массива по однородным правоотношениям, а также необходимости усилить значимость, правовой статус данных правоотношений и повысить статус правового акта. Этот метод является более удобным и надежным с точки зрения облегчения работы с кодифицированным актом. Это обусловлено коренной переработкой правового массива, его структуры, обсуждением целесообразности, выявлением пробелов и коллизий, их устранением. В целом, как конечный продукт правотворчества, кодификация является наиболее удачной и полноценной формой, отвечающей ее назначению в праве. Ведь ценность права заключается не столько в его гибкости, сколько в стабильности и однозначности.

4. Преемственность в праве представляет собой заимствование действующим национальным правом принципов, норм, положений, институтов из прошлых либо существующих правовых систем. Следует признать, что стратегия развития правовой системы всегда разрабатывается «с оглядкой» на правовой опыт, сохраненный правовой наукой и опыт правовых систем других государств – международный правовой опыт. Преемственность и обновление – это две стороны одного и того же процесса – процесса становления и развития национальной правовой системы и при этом пропорции, удельный вес каждой из сторон в каждом конкретном случае и на каждом историческом этапе могут быть различными¹⁹⁰.

Таким образом, преемственность – это сложноорганизованный процесс, динамичная составляющая которого как раз определяет этапность в развитии права и наделяет преемственность столь ценной ресурсной составляющей, основанной на механизме заимствования. Различают преемственность «по вертикали», т. е. центральным критерием выступает временной характер и «по горизонтали» или преемственность в пространстве. Весьма близкой категорией к преемственности является рецепция права, которую некоторые рассматривают как специфическое проявление преемственности в праве¹⁹¹, а другие считают наоборот, что правопреемственность является разновидностью правовой рецепции¹⁹².

Разграничение этих категорий рационально провести по принципу принадлежности элементов заимствования к национальной правовой системе или иностранных государств. С этой точки зрения преемственность в праве целесообразно рассматривать во внутригосударственном контексте как заимствование только собственного правового опыта. Она не должна рассматриваться как глобальная, экстерриториальная категория, поскольку правовые системы государств имеют ярко выраженный индивидуальный характер, который проявляется в различиях в формировании системы права, понятийном аппарате, специфике регулирования отдельных отраслей и институтов права и т. д. В этом случае требуется существенная адаптация заимствуемых элементов из правовых систем других государств и в строгом смысле слова не может называться преемственностью, т. к. проходит существенную переработку.

Юридическая техника как система ресурсов, направленных на обеспечение системности, структурированности, формальной определенности и последовательности имеет все возможности воплотить тактические и стратегические цели правотворческой политики. «Во все времена имелось стремление найти способы сократить неуверенность в предлагаемых решениях. Отсюда поиск комбинаций, основанных на использовании казуистической, энциклопедической системы мышления в целях выработки новых идей»¹⁹³.

Эффективное взаимодействие правотворческой политики и юридической техники проявляется и на доктринальном уровне, когда правотворческая политика подталкивает к развитию юридическую технику, которая должна обеспечивать решение модернизационных задач в правовой сфере. «Таким образом, пред наукой открывается в системе бесконечное поприще деятельности, неисчерпаемое поле исследования и открытия и источник богатейшего духовного наслаждения»¹⁹⁴. Успевать за преобразованиями правовой жизни общества – это важнейший фактор эффективности правовой науки.

Значительный массив законодательств современных государств, развитие международных правовых стандартов, активная интеграция, в том числе в правовой сфере, выдвигают новые задачи по переходу на качественный уровень развития юридической техники. Эффективность правотворчества – это соотношение между фактически понесенными затратами, связанными с подготовкой, принятием, вступлением в действие правового акта и результатом от принятых правотворческих решений, ответственность за которые правотворческая политика и юридическая техника разделяют вместе. Высокие издержки правотворчества, проявляющиеся в затягивании принятия правового решения по назревшим проблемам, необоснованные финансовые затраты правотворчества, рост правотворческих ошибок и корректирующего нормотворчества, снижают не только регулятивный и охранительный ресурс права, но и влияют на темпы государственного развития.