Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

Формирование единой правовой системы получит свое реальное воплощение в конкретных шагах государств – членов Евразийского экономического союза по унификации законодательства. Уровень правового регулирования должен соответствовать уровню реальных общественных отношений. Необходимо учитывать реально сложившийся уровень интеграционных отношений между государствами на современном этапе, который должен отражаться в деятельности по унификации и гармонизации законодательства.

Использование и повышение роли такого средства согласования международного и национального права, как унификация, является характерной чертой современного уровня межгосударственной интеграции²⁹⁵. Достаточно распространенной считается точка зрения, что унификация права предполагает создание единых правовых норм, одинаковых моделей поведения государств – членов межгосударственной структуры, а гармонизация, являясь одним из средств унификации, способствует выработке схожих норм национального права, обеспечению тем самым согласованности частей в системе, системы в целом и устранению существенных противоречий. С другой стороны, понятие унификации права можно рассматривать как в широком смысле, так и в узком. «Унификация права в широком значении заключается не в том, чтобы снять различия в правовом регулировании аналогичных отношений в праве отдельных государств, создав единообразные нормы права, а в том, чтобы снять препятствия на пути международного сотрудничества и развития регулируемых национальным правом отношений»²⁹⁶. Это понятие можно употреблять и в узком значении применительно к унификации исключительно гражданского законодательства на основе создания именно единообразных норм права.

Интеграция приобретает более интенсивный характер, абсолютно справедливо считает Н. Г. Доронина, если она основана на гармонизации права. Гармонизация права характеризуется отсутствием обязательности достижения полного единообразия в правовом регулировании. В этом состоит ее отличие от моделирования правовых актов. Гармонизация права, основанная на жестко регламентированных в международном документе принципах регулирования, дает возможность гибко и оперативно осуществлять экономическую политику в установленных границах. Важно, что при использовании метода гармонизации права учитываются различия в социальной, культурной и внешнеэкономической политике государств, т. е. не требуются единообразные решения. В условиях экономической интеграции это приобретает особое значение²⁹⁷.

Осуществление эффективной межгосударственной интеграции в рамках будущего Евразийского экономического союза обязательно предполагает создание организационно-правового механизма гармонизации законодательства государств-членов. Опыт европейского межгосударственного объединения показывает, что именно законодательная деятельность органов ЕС на основе гармонизации права привела к наиболее высокой степени интеграции²⁹⁸. Благодаря процессам гармонизации в рамках ЕС удалось создать общий, а затем единый рынок. Законодательная деятельность органов Евразийского экономического союза потребует поиска соответствующих форм и методов гармонизации права. При этом необходимо учитывать, что гармонизация законодательства предполагает обязанность государства при разработке национального законодательства следовать определенному принципу правового регулирования в соответствии с международным договором.

Для современного периода развития евразийской интеграции важно переосмысление явлений и процессов, которые затормозили механизм эффективного правового обеспечения деятельности Европейского Союза. Институтам Европейского Союза и государствам-членам потребуется определенное время, чтобы адаптироваться к современным реалиям и продолжить движение вперед в поисках новых решений, которые также будут представлять интерес для Евразийского экономического союза.

Основным инструментом правовой политики ЕС на настоящем этапе выступает сближение национального права государств-членов. Этот термин является обобщающим понятием по отношению к гармонизации, координации и унификации. Сформулирована сущность современной концепции правового сближения в ЕС: приоритет «рамочных» мер, направленных на упорядочение трансграничных отношений, с установлением минимальных требований и диспозитивных возможностей их реализации во внутригосударственной сфере. В процессе выстраивания правотворческой политики Евразийского экономического союза следует не только учесть опыт европейской интеграции, но и сохранить национальную специфику нормативно-правового регулирования в рамках союза.

Центробежные тенденции в европейских интеграционных процессах усиливает вопрос о суверенитете государств-членов. Наглядным примером является опыт европейской интеграции в связи с проектом Конституции Европейского Союза. Государства-члены усмотрели угрозу размывания государственного суверенитета и национальной самобытности в процессе интеграции, что и привело к провалу Конституции. Основная причина этого состоит в отсутствии компромиссного решения по вопросам суверенитета. От этого решения прежде всего зависит успех дальнейшего развития европейской интеграции.

Правовой путь решения названной проблемы связан с реализацией Европейским Союзом принципа субсидиарности, который используется в качестве механизма, позволяющего, сохраняя национальную идентичность государств-членов, поступательно двигаться вперед в деле общеевропейской интеграции. Значение такого механизма в практике наднационального строительства трудно переоценить. Субсидиарный механизм интеграции предполагает не создание общей индивидуальности, а интеграцию всех элементов на основе сохранения их индивидуальности. Именно эта возможность объединять, сохранять идентичность, привлекла внимание акторов европейской интеграции, в рамках которой удалось спроецировать принцип субсидиарности с уровня «индивид – общество» на уровень «государства-члены – Европейский Союз»²⁹⁹. В межгосударственном объединении с наднациональными органами принцип субсидиарности призван охранять суверенные интересы наций и их идентичность. Залог успеха Евразийского экономического союза состоит в рациональной реализации этого принципа, который следует закрепить на законодательном уровне.

При построении институционной системы межгосударственных объединений большое значение имеет принцип институционного баланса, который способствует обеспечению интересов всех социальных и политических слоев государств-членов. А. Я. Капустин прослеживает следующую цепочку институционных структурных решений при формировании политических органов Евразийского экономического союза: высшие интересы государств-членов – главы государств и правительств – высшие политические органы управления; внешнеполитические интересы государств-членов – главы дипломатических ведомств государств-членов; общие интересы межгосударственного объединения – наднациональный орган управления интеграционным процессом; интересы народов каждого из государств-членов – орган межпарламентского сотрудничества; интересы обеспечения единства правового регулирования интеграционного процесса – наднациональный судебный орган. Для обеспечения интересов отдельных отраслей экономики также должны быть созданы специальные органы. В перспективе с расширением наднациональных полномочий в экономической и финансовой сферах возникнет необходимость формирования контрольно-счетного органа³⁰⁰. Уже сегодня в рамках правотворческой политики следует осуществлять работу по созданию нормативной базы для функционирования этих органов.

Важнейшей проблемой правового обеспечения деятельности и функционирования Евразийского экономического союза должно стать создание в его структуре наднационального парламента. Здесь важно учесть явно недостаточную эффективность простой формы парламентского органа в практике СНГ и других региональных организаций на постсоветском пространстве, а именно – органа межпарламентского сотрудничества. Его недостаток связан с рекомендательным характером принимаемых решений.

Евразийскому экономическому союзу требуется более «авторитетный» парламентский орган. Следует согласиться с мнением С. Е. Нарышкина и Т. Я. Хабриевой, что создание органа нового типа позволит придать необходимый импульс интеграционному процессу, особенно в части укрепления его правовой основы и повышения его легитимности, а также будет способствовать усилению демократических начал концепции организационно-правового механизма евразийской интеграции³⁰¹. Опыт ЕС показывает, что формирование наднационального парламентского органа не должно приводить к полному исключению национальных парламентов из процесса подготовки и принятия решений в интеграционной организации, поскольку государства-члены не утрачивают своего суверенитета, а национальные парламенты сохраняют право контроля внешней политики своих государств. В будущих учредительных актах Евразийского союза необходимо четко закрепить положение об отнесении парламента к числу основных органов Союза. Наряду с основной функцией – правотворчеством, необходимо выделить и его задачу выступать представительным органом, выражающим интересы народов государств – членов Евразийского экономического союза³⁰².

На современном этапе следует разработать основы эффективного правового обеспечения деятельности новой наднациональной структуры именно с применением положительного опыта существующих на постсоветском пространстве межгосударственных объединений и организаций, а также Европейского Союза. Необходимо выявить эффективные средства правового обеспечения деятельности Евразийского экономического союза на основе продуманной правовой политики, прежде всего правотворческой политики. Требуется научное осмысление правовой основы и четкое определение правовой природы новой межгосударственной модели, правовое прогнозирование развития интеграционных процессов. Большое значение будут иметь рекомендации и предложения ученых, направленные на совершенствование организационно-правового механизма Евразийского экономического союза. Важно также определение основных тенденций в сфере межгосударственного объединения³⁰³.

Перед законодателем стоит задача формирования системы законодательства Евразийского экономического союза, а не отдельных нормативно-правовых массивов. Необходимо четко определить правила имплементации международных норм в национальные законодательства государств-членов. Договор о создании Евразийского экономического союза предусматривает регулирование его деятельности по единым стандартам с целью использования всех возможностей объединения экономики стран-участниц.

Вопрос об организационно-правовой форме новой модели объединения на постсоветском пространстве, особенно с учетом трансформации форм его существования на различных этапах интеграции, требует детального научного анализа, в том числе с позиций государственно-правового подхода.

В целях организации успешной деятельности Евразийского экономического союза необходимо разработать систему гарантий для его участников. Сюда следует отнести прежде всего гарантии защиты национального суверенитета государств-членов в рамках союза, обеспечения их равноправного членства, соблюдения баланса публичных и частных интересов всех участников.

Наряду с гарантиями возникает вопрос об определении мер ответственности уполномоченных субъектов правотворческой политики в области объединения государств. Опыт действующих на постсоветском пространстве межгосударственных структур свидетельствует о возможных препятствиях на пути создания действенного механизма правового регулирования общественных отношений. Особо опасны препятствия субъективного характера. Это непрофессионализм и некомпетентность отдельных субъектов правотворческой политики, нежелание некоторых политических лидеров следовать ее направлениям, бюрократизм интеграционных органов, принятие поспешных или неадекватных правовых решений, или вовсе их непринятие, несоблюдение баланса частных и публичных интересов участников объединения, слабая взаимосвязь институтов государства и институтов гражданского общества. Причиной названных факторов часто является отсутствие ответственности компетентных лиц за соответствующие нарушения или их бездеятельность. Законность и правопорядок призваны способствовать юридической защищенности интересов субъектов права, повышению уровня правового развития общества.

Совершенно естественно, что процесс формирования Евразийского экономического союза не будет и не может быть простым и беспроблемным. Это будет путь со множеством препятствий. Предполагается широкое использование апробированных правовых моделей и методов интеграционного регулирования, а также внедрение нового опыта на основе лучших достижений юридической науки. Только при таком подходе имеют место большие перспективы дальнейшего интеграционного развития в рамках этого нового межгосударственного объединения, включая возможность принятия Конституции Евразийского экономического союза. Подобный прогноз вполне может стать реальностью.

Для этого правовая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна быть адекватной, динамичной, гибкой и конструктивной. В этом состоят гарантии успеха не только правотворческой политики как разновидности правовой политики, но и составляющих ее процессов правореализации, правоприменения, прогнозирования, правового обучения и воспитания.

Эффективная правовая политика в области объединения государств, как и в любой сфере, должна отражать: во-первых, высокий уровень концептуализации правовых решений и научного обоснования правовых нововведений; во-вторых, системность правовых мероприятий; в-третьих, четкую ориентацию на позитивный социально-юридический результат. Отличительным признаком правовой политики является ее базирование на передовых достижениях юридической науки³⁰⁴.

На современном этапе достаточно актуальна разработка Концепции правовой политики в сфере создания Евразийского экономического союза как доктринального документа³⁰⁵ на базе общей концепции правовой политики в Российской Федерации³⁰⁶. Она станет единой моделью правового развития евразийской интеграции, программой согласованных действий, способной обеспечить достижение целей и задач объединительного процесса. Этот документ будет направлен на формирование правовой системы нового межгосударственного объединения. Концепция обозначит цели, принципы, направления, приоритеты, средства и механизмы реализации подобной правовой политики, а также видение и предложения ученых относительно алгоритма решения многих правовых задач в рамках союза.

Правовая политика выступает в роли организующего начала, так как она представляет системную деятельность по выработке и практической реализации правовых идей и целей стратегического характера. Целенаправленное правовое регулирование интеграционных процессов в условиях глобализации посредством грамотной правовой политики и творческого использования апробированного правового опыта межгосударственных структур становится одним из важнейших способов позитивного развития правовой жизни государств и всего мирового сообщества. Осуществление правотворческой политики как важного способа оптимизации правотворчества в сфере интеграции государств призвано способствовать качеству правовой жизни общества.

Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна базироваться на Концепции правотворческой политики в Российской Федерации³⁰⁷. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств и обеспечение реализации задач межгосударственного объединения юридическими ресурсами. Она должна способствовать повышению эффективности правового регулирования и наиболее оптимальному развитию интеграционных процессов. Необходимо определить основные ориентиры, механизм реализации и пути повышения ее эффективности в современных условиях. Эффективная правотворческая политика ориентирована не только на развитие законодательства, но и на развитие всей правовой системы Евразийского экономического союза в целом.

Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза призвана обеспечить единство нормативно-правового регулирования, повысить его качество на всех уровнях осуществления публичной власти, решать задачи с учетом общественного мнения в ходе правотворческой деятельности, создать необходимые условия для ликвидации противоречий и пробелов в федеральном и региональном законодательстве. В национальной правотворческой политике должны найти свое отражение процессы правовой интеграции. Предполагается создание необходимых условий для имплементации принципов и норм международного права в правовую систему Евразийского экономического союза при обязательном учете национальных интересов. Правотворческая политика станет основой для целого ряда правотворческих инициатив в евразийской интеграции. Она подготовит почву для принятия в будущем единой Конституции Евразийского экономического союза.

Импульсивность законодательства, пробелы, разночтения, многочисленные юридические коллизии становятся причиной неэффективного законотворческого процесса. Эффективность правовых норм определяется соотношением между поставленными социальными целями и фактическим результатом на пути к их достижению.

Качество правотворческой политики зависит от реализации принципа профессионализма в правотворческом процессе. Решающую роль играет своевременность рассмотрения и принятия нормативных правовых актов, их соответствие современным жизненным реалиям. Большое значение имеет анализ различных факторов внешней среды, позитивных и негативных тенденций общественного развития.

Краткосрочное и перспективное планирование обеспечивает эффективность законодательства и всего правотворческого процесса. Планирование должно быть достаточно гибким, чтобы избежать стихийности в процессе законотворчества, дублирования правовых актов. Необходима систематизация и ревизия законодательных и иных нормативных правовых актов.

На передний план выходит проблема ответственности за неэффективное законодательство. Пора отвечать тем, по чьей вине закон вскоре отменяется или возникает необходимость внесения многочисленных изменений.

Необходимо повышать общий уровень правовой культуры личности и общества. Правотворческая политика в сфере создания Евразийского экономического союза должна ориентироваться на правовые и нравственные ценности, которые определяют суть правового государства.

10. Законотворческая (законодательная) политика
(В. А. Рудковский)

В системе правотворческой политики современного государства и правовой политики в целом особое место занимает законотворческая (законодательная)³⁰⁸ политика. Это обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, в сфере законотворческой политики формируются базовые ориентиры (идеалы, цели, принципы) государственно-правового развития и происходит их нормативная институционализация в качестве исходных положений Конституции и других законодательных актов. Тем самым законотворческая политика создает легальную основу для осуществления иных направлений правовой политики и во многом предопределяет не только их важнейшие государственно-правовые характеристики, но и степень социальной эффективности. Научно обоснованная законотворческая политика является непременным условием формирования долгосрочной и сбалансированной государственно-правовой стратегии в сфере применения права, обеспечения прав и свобод личности, правового воспитания, укрепления законности и правопорядка и т. д. И наоборот, непоследовательная и противоречивая законотворческая политика служит мощнейшим катализатором негативных процессов практически во всех звеньях правовой системы общества.

Во-вторых, законотворческая политика является одним из важнейших показателей уровня демократического развития государства, индикатором его цивилизованности, гуманности, ответственности. В зависимости от того, кто и как вырабатывает указанную политику, в чьих интересах она осуществляется, можно судить о характере политического режима в том или ином государстве и тенденциях его развития.

В-третьих, особую значимость законотворческой политике в условиях функционирования демократического правового государства придает тот факт, что в ее формировании и содержании находит свое непосредственное или опосредованное выражение воля народа как носителя суверенитета и единственного источника власти. Поэтому законотворческая политика, вырабатываемая на демократической правовой основе, является важнейшим источником легитимации всей системы политико-правового управления и регулирования в стране.

В-четвертых, в сфере законотворческой политики концентрируются наиболее значимые социально-экономические, духовно-нравственные, политические и другие интересы и ценности. Рассматриваемая политика имеет своеобразный «сквозной» характер, поскольку все остальные виды политики демократического правового государства осуществляются прежде всего при помощи законодательных и иных юридических средств. Соответственно, и социальный эффект, производимый этой политикой, имеет далеко идущие последствия в виде состояния экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения и иных сфер жизнедеятельности современного общества. Л. И. Петражицкий в свое время отмечал, что от направления законодательной политики «в высокой степени зависит развитие типа “гражданина” как особого идеального характера, экономической деятельности, энергии и предприимчивости в народных массах и т. д.»³⁰⁹.

В-пятых, законотворческая политика является одним из наиболее существенных факторов, определяющих состояние законодательной системы, ее эффективность, принципы функционирования, степень соответствия потребностям общественного развития.

Все это говорит о том, что перед нами действительно исключительно важный и многоаспектный политико-правовой феномен, который требует к себе повышенного внимания со стороны юридической науки.

Что же представляет собой законотворческая политика?

Как было сказано, она является разновидностью правовой политики и ближайшим образом входит в подсистему правотворческой политики современного государства, выступая ее базовым элементом. Если правовая политика отражает и определяет вектор правового развития страны в целом³¹⁰, а правотворческая политика направлена на определение стратегии и тактики правотворчества³¹¹, то законотворческая политика концентрирует в себе основные цели, принципы, методы, приоритеты государства в сфере законодательного регулирования общественных отношений. Непосредственное назначение законотворческой политики состоит в оптимизации процессов функционирования, совершенствования и развития законодательства на основе выработки и реализации в этой сфере определенных общегосударственных подходов.

Изложенное понимание законотворческой политики позволяет показать ее соотношение и взаимосвязь не только с иными видами правовой политики современного государства, но и с такими явлениями и научными категориями, как «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательное регулирование» и др.

Как известно, все эти понятия несут в себе значительную политическую нагрузку. Законотворчество – деятельность социально-политическая по своей сути, а сам закон «есть мера политическая, есть политика» (В. И. Ленин). Поэтому, если бы термин «законотворческая политика» являлся всего лишь простой фиксацией политической природы законодательной деятельности, или тем более выражал тождественное ей содержание, целесообразность его введения в научный оборот была бы весьма сомнительной. Тем не менее иногда эти явления по сути отождествляются. В частности, в некоторых источниках под законотворческой политикой предлагается понимать «деятельность государственной власти по подготовке и принятию законодательных актов, обладающих высшей юридической силой…»³¹². Однако деятельность по подготовке и принятию законодательных актов, как известно, есть не что иное, как законотворчество. Что же касается законотворческой политики, то это понятие призвано отразить такие стороны, аспекты, закономерности становления и развития законодательства, которые не охватываются содержанием указанных традиционных для юридической науки категорий.

Речь идет об идейно-теоретических основах, социальной направленности, стратегии, тактике законодательной деятельности, законодательного регулирования, развития системы законодательства. Именно эти стороны государственного руководства законодательной сферой, взятые в своем системном единстве, преломленные сквозь призму актуальных задач общества на том или ином этапе его исторического развития, и образуют в обобщенном виде содержание законотворческой политики.

Таким образом, по отношению к законодательной деятельности законотворческая политика выступает как ее организующий и направляющий фактор. Она призвана аккумулировать наиболее существенные интересы личности, общества (различных социальных групп, классов и пр.), государства и обеспечивать их планомерную реализацию в законодательном процессе. «Если само законотворчество, – отмечает А. В. Малько, – направлено на производство законов, на их создание и изменение, то законотворческая политика – на усовершенствование самого законотворческого процесса»³¹³.

Законодательная деятельность, не имеющая ясных общегосударственных ориентиров (т. е. внятной законодательной политики), неизбежно вырождается в рутинную работу по «тиражированию» законов, а законодательный орган – в «частную лавочку» по лоббированию личных (корпоративных) интересов.

Вместе с тем важно подчеркнуть не только различия, но и тесную взаимосвязь указанных явлений. Она выражается, в частности, в том, что, будучи объектом пристального внимания и целенаправленного воздействия со стороны субъектов законодательной политики, законотворчество одновременно является органичной формой выражения и претворения в жизнь самой этой политики. Поэтому объективная оценка законотворческой политики невозможна в отрыве от реально существующей законотворческой практики, качества и содержания принимаемых законов. Там, где законодательная деятельность не приносит нужных обществу социальных результатов, нет и эффективной законотворческой политики.

Законотворческая политика тесно связана также с законодательной техникой, т. е. выработанными наукой и практикой правилами (приемами, средствами) формирования и формулирования законодательных актов. В зависимости от особенностей политико-правового курса, технико-юридические правила могут быть использованы по-разному. Д. А. Керимов, в частности, отмечал, «что использование в законе того или иного приема (абстрактная формула или перечисление конкретных случаев) имеет как законодательно-технический характер, так нередко и политический смысл… В тех случаях, когда законодатель менее всего заинтересован в применении правовых предписаний закона в точном и строгом соответствии с их текстом, они формулируются в такой абстрактной форме, что любое поведение участников правовых отношений может быть подведено под их действие – и наоборот»³¹⁴.

Законодательная техника, таким образом, является одним из важных средств осуществления законодательной политики. Ее эффективность во многом определяется качеством использования соответствующего юридико-технического инструментария.

Законотворческая политика – явление духовно-практического плана. Это и особого рода теория (в широком смысле этого слова), и специфичная сфера политико-правовой практики.

Как явление идейно-теоретического плана законотворческая политика представляет собой систему концептуально осмысленных и в определенной части законодательно оформленных идей (целей, задач, принципов и пр.), воплощающих ценностные доминанты и практические ориентиры государства (стоящих за ним социально-политических сил) в законодательной сфере. Ее основу составляют так называемые политико-правовые идеи стратегического характера³¹⁵, которые в развернутом и систематизированном виде образуют соответствующую государственную концепцию (доктрину) развития законодательства. Основное назначение указанной концепции состоит в идеологическом обосновании (легитимации) соответствующего политического курса и ориентации субъектов законодательного процесса на его неуклонное и последовательное проведение в жизнь. В периоды стабильного социально-экономического и политического развития основополагающие цели и принципы законотворческой стратегии, как правило, остаются незыблемыми. Корректировке подвергаются лишь те компоненты доктрины, которые имеют тактическое значение и отражают конкретные пути и средства решения стратегических задач. Такая корректировка осуществляется методами программно-директивного характера. Так, в частности, при общей принципиальной ориентации современного Российского государства на такие идеалы, как благополучие и процветание России, обеспечение прав и свобод личности и др., задачи законодателя в области противодействия коррупции, реформы правоохранительной системы и других областях правового регулирования постоянно обновляются и уточняются по мере возникновения соответствующих проблем.

Как элемент и вид политико-правовой практики законотворческая политика представляет собой деятельность государственных (президента, парламента и пр.) и общественных институтов (различных общественных объединений), социальных общностей (групп, классов и пр.), граждан по согласованию наиболее значимых социальных интересов и определению основных целей, принципов, форм, методов и других сторон законодательного упорядочения общественных отношений.

В аналитических целях указанные стороны (аспекты) законотворческой политики могут быть рассмотрены обособленно, как относительно самостоятельные величины. Но с точки зрения реального бытия рассматриваемой политики они неразрывны и коррелятивны. Политические (законодательные) идеи не могут возникнуть без практической деятельности, а последняя, в свою очередь, не может сложиться без внесения в нее политико-правового сознания, без теоретического обоснования.

В современной литературе преобладает деятельностный подход к пониманию законотворческой политики. Согласно одному из наиболее устоявшихся определений, «законотворческая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность законодательных органов, направленная на определение стратегии и тактики законотворчества, на создание необходимых условий для эффективной законотворческой деятельности»³¹⁶.